اشاره:
آن‌چه كه در پي مي آيد ويرايش نخست بخش هفتم مقاله « سير تحول نظريه‌هاي برنامه‌ريزي شهري» از مجموعه متون آموزشي «مفاهيم مطالعات شهري»، ويژه‌ي خبرنگاران سياستي و سياست‌پژوهان شهري و مسكن است كه در سرويس مسائل راهبردي دفتر مطالعات خبرگزاري دانشجويان ايران، تدوين شده است.
در بخش‌هاي پيشين به توضيح مفهوم عام برنامه‌ريزي و سپس مفهوم برنامه‌ريزي شهري و فرآيند آن و سير تحول برنامه‌ريزي شهري و ويژگي‌هاي برنامه‌ريزي شهري و نقدهاي واردشده به طرح هاي جامع پرداخته شد. در اين بخش به مروري بر سير تحول  برنامه‌ريزي شهري سيستمي و راهبردي و انواع رويكردهاي آن‌ها  پرداخته خواهد شد. 

هدف از تدوين مقالات «مفاهيم مطالعات شهري»، در سرويس مسائل راهبردي خبرگزاري دانشجويان ايران، ايجاد زيربناي نظري اوليه براي پرداختن به نقاط قوت و ضعف(درون بخش) و فرصت‌هاي و تهديدات در محيط پيراموني (SWOT)  توسعه‌ شهري است.

مقالات «مفاهيم مطالعات شهري» با ادبياتي ساده مفاهيمي تخصصي را براي خواننده توضيح مي‌دهند كه با استفاده از آن‌ها تا حدودي مي‌توان به ارزيابي سياست‌گذاري برنامه‌ريزي شهري پرداخت. سرويس مسائل راهبردي ايران، آشنايي با مفاهيم تخصصي و فني در هر حوزه را مقدمه‌ي ايجاد يك عرصه‌ عمومي براي گفت وگوي دانشگاهيان و حرفه‌مندان با مديران و سياست‌گذاران درباره‌ي سياست‌ها و استراتژي‌ها و برنامه‌ها در آن حوزه مي‌داند و اظهار اميدواري مي‌كند تحقق اين هدف، ضمن مستند سازي تاريخ فرآيند سياست‌گذاري عمومي و افزايش نظارت عمومي بر اين فرآيند، موجب طرح ديد‌گاه‌هاي جديد و ارتقاي كيفيت آن در حوزه‌هاي مختلف شود. سرويس مسائل راهبردي ايران ضمن اعلام آمادگي براي بررسي دقيق‌تر نياز‌هاي خبرنگاران و سياست‌پژوهان محترم، علاقه‌مندي خود را براي دريافت (rahbord.isna@gmail.com) مقالات دانشجويان، پژوهشگران، حرفه‌مندان، مديران و سياست‌گذاران محترم در ارائه‌ي عناوين جديد مقالات و يا تكميل يا ويرايش آن‌ها اعلام مي‌كند. 
در ادامه متن كامل هفتمين بخش از اين مقاله به حضور خوانندگان گرامي تقديم مي‌شود.

برنامه‌ريزي راهبردي

سير تحول برنامه‌ريزي سيستمي و راهبردي

با انتشار و رواج نظريه‌ي عمومي سيستم‌ها، نظريه‌ي سيبرنتيك (فضاي مجازي) و نظريه‌ي اطلاعات در دهه 1960 و بروز ناكامي‌ها و انتقادات جدي در مورد برنامه‌ريزي جامع، توسل به نظريه‌ي سيستم‌ها در زمينه‌ي برنامه‌ريزي به مرحله اجرا درآمد. براي نخستين بار در سال 1964 از طرف وزارت مسكن انگلستان، با تشكيل يك گروه مطالعاتي ويژه، موضوع بازنگري در الگوي طرح‌هاي جامع شهري در دستور كار قرار گرفت. گزارش «گروه مشاور برنامه‌ريزي» در سال 1965 با عنوان «آينده‌ي طرح‌هاي توسعه و عمران» انتشار يافت كه نظرات و تصميمات آن، كه مبتني بر رويكرد سيستمي بود، به تصويب در قانون برنامه‌ريزي شهري و روستايي درسال 1968 منجر شد. بر اساس اين قانون «الگوي طرح‌هاي ساختاري» به طور رسمي در انگلستان جانشين الگوي طرح‌هاي جامع سنتي گرديد و از آن پس به ساير كشورهاي جهان نيز راه يافت.
در همين دوره، در كشور ايالات متحده، نظرات و تجارب جديدي در زمينه مديريت و برنامه‌ريزي شهري مطرح گرديد كه با اهداف مفاهيم ديگر، با نقد و ورود الگوي طرح‌هاي جامع سنتي و گرايش به نوعي برنامه‌ريزي منعطف‌تر، متنوع‌تر و پوياتر همراه بود. مجموعه‌ي اين تحولات در نهايت به دوري از برنامه‌ريزي متمركز و تاكيد بر برنامه‌ريزي محلي و مشاركت و توجه به روند تصميم‌سازي و تحليل اهداف و سياست‌ها و نيز اتخاذ روش‌هاي اجرايي كارآمدتر در روند برنامه‌ريزي شهري منجر گرديد. اين شيوه‌ي جديد با عنوان «برنامه‌ريزي استراتژيك(راهبردي)» معروف شد.
به طور كلي مي‌توان گفت كه در طول دو دهه‌ي 1960 و1970 مجموعه‌ي نظريه‌ها و تجارب شهري و شهرسازي در كشورهاي غربي، به سمت رويكردي متمايل شد كه مي‌توان آن را رويكرد سيستمي در برنامه‌ريزي ناميد. اين رويكرد، اگر چه از نظام واحد و يكپارچه‌اي برخوردار نبوده، ولي محتواي اصلي و اهداف نهايي آن، در مجموع به سمت دوري از برنامه‌ريزي جامع ـ عقلي و برنامه‌ريزي صرفاً كالبدي و پيگيري اهداف اقتصادي، اجتماعي و فرهنگي و تلفيق برنامه‌ريزي و مديريت معطوف بوده است.

به طور خلاصه مي‌توان گفت كه رويكرد سيستمي به 3 صورت، تاثير اساسي در توسعه و تكامل برنامه‌ريزي شهر به جاي نهاده است:
الف ) رويكرد سيستمي به عنوان نظريه‌ي پايه در برنامه‌ريزي
ب ) رويكرد سيستمي به عنوان راهبرد برنامه‌ريزي
ج ) رويكرد سيستمي به عنوان «مدل سازي» در برنامه‌ريزي

الف ـ رويكرد سيستمي به عنوان نظريه‌ي برنامه‌ريزي

از ديدگاه نظريه‌ي سيستم‌ها، شهر يك سيستم اجتماعي پويا و باز است كه در آن سه سطح حركت مكانيكي، زيستي و اجتماعي درهم آميخته و با انواع فرا سيستم‌ها و زيرسيستم‌هاي متعدد در ارتباط است. از اين نظر، شناخت كامل سيستم شهر و پيش‌بيني كل تحولات و تغييرات آن و برنامه‌ريزي دقيق و كامل براي تمام عناصر و اجزاي آن تقريباً غيرممكن است. بنابراين، شناخت شهر و تحولات آن محدود به عرصه‌هاي زير مي‌گردد:
1 ـ شناخت و تحليل عناصر اصلي (ساختاري) شهر
2 ـ شناخت و تحليل ارتباطات اصلي شهر با سيستم‌هاي مرتبط ديگر
3 ـ تبديل برنامه‌ريزي خطي به يك فرايند چرخه (يعني بايد بعد از هر مرحله طي فرآيندي خاص مراحل قبلي را مورد نظارت دوباره قرار داد).

رويكرد سيستمي ايجاب مي‌كند كه برنامه‌ريزي شهري با تكيه بر عناصر و روابط ساختاري شهر (دروني و بيروني) مطالعات خود را سازمان دهد. اول بايد ارتباطات شهر با نواحي پيرامون آن مورد مطالعه قرار گيرد. دوم آثار متقابل ميان عوامل فضايي، اجتماعي و اقتصادي بررسي گردد و سوم فرآيند برنامه‌ريزي به صورت چرخه‌اي (و نه خطي) و با توجه به روابط ميان گذشته، حال و آينده در نظر گرفته شود.

ب ـ رويكرد سيستمي به عنوان راهبرد برنامه‌ريزي

يكي از مظاهر رويكرد سيستمي در برنامه‌ريزي شهري، به عنوان «برنامه‌ريزي راهبردي (ساختاري)» معروف شده كه بيشتر در ايالات متحده آمريكا رواج يافته است. اساس پيدايش برنامه‌ريزي راهبردي، به دو منشا متمايز نظري و عملي ولي مرتبط با يكديگر برمي‌گردد.
مباني نظري برنامه‌ريزي راهبردي، در واقع از نظريه‌هاي سيستم‌ها و نظريه‌هاي تصميم‌سازي در مديريت اخذ شده است، ولي تجارب عملي آن به برنامه‌ريزي راهبردي شركتي مربوط مي‌شود كه در دهه‌ي 1960، ابتدا در بخش خصوصي به ظهور رسيد و سپس به برنامه‌ريزي در بخش عمومي، به ويژه برنامه‌ريزي شهري راه پيدا كرد. نخستين بار منتقدان برنامه‌ريزي جامع و متمركز، در دهه‌ي 1960 اين انديشه را مطرح ساختند كه محدوديت شناختي و محدوديت اطلاعات در عرصه‌ي برنامه‌ريزي، ايجاب مي‌كند كه برنامه‌ريزان از رفتن به سوي مجهولات و پيش‌بيني جزئيات پيش‌بيني‌ناپذير پرهيز كنند و تلاش خود را بيشتر بر موضوعات روشن‌تر و اساسي‌تر متمركز سازند. به نظر «فالودي» يكي از راه‌هاي غلبه بر محدوديت‌هاي برنامه‌ريزي جامع، توسل به راهبردهاي برنامه‌ريزي و برنامه‌ريزي راهبردي است. از نظر وي راهبردهاي برنامه‌ريزي، رويكردهايي است كه امكان مي‌دهد روند برنامه‌ريزي بر پايه‌ي شناخت‌هاي معتبر و امكانات واقعي استوار گردد و روند تصميم‌گيري به جاي تعيين تكليف قطعي و نهايي، در راستاي هدايت و اصلاح روندهاي واقعي و به صورت گام به گام انجام پذيرد. بنابراين برنامه‌ريزي استراتژيك، از يك سو، به ارتباطات متقابل ميان سطوح و مراحل مختلف برنامه‌ريزي نظر دارد و از سوي ديگر، توجه خود را بر مسائل و منابع اصلي متمركز مي‌سازد و از درگيرشدن با انبوه جزئيات پرهيز مي‌كند و بخشي از وظايف مربوط به تصميم‌گيري را به عهده‌ي نهادهاي محلي مي‌گذارد.

در همين زمينه «پيترهال» نيز در انتقاد از برنامه‌ريزي جامع، به ضرورت به كارگيري اصول برنامه‌ريزي راهبردي اشاره مي‌كند. به نظر وي، برنامه‌ريزي شهري، پيش از پرداختن به جزئيات به تمركز بيشتر بر روي اصول كلي نياز دارد و بايد بر فرايند يا توالي زماني در جهت رسيدن به اهداف تاكيد كند. علاوه بر اين، به جاي ارائه حالت مطلوب به صورت دقيق،‌ مي‌بايد از يك چشم‌انداز نموداري و كاملاً عمودي از آرايش فضايي در هر نقطه از زمان آغاز كرد و به تدريج و فقط در حد نياز به پر كردن آن به صورت جزء جزء و گام به گام پيش رفت.

به يك اعتبار مي‌توان گفت كه رويكرد راهبردي بر اعتقاد به نسبيت اعتبار علم و اطلاعات و نسبيت قدرت تصميم‌گيري برنامه‌ريزان و مديران استوار است و از اين رو برنامه‌ريزي راهبردي، بيشتر نقش هماهنگ‌كننده ميان برنامه‌هاي مختلف و نهادهاي اجرايي را بر عهده دارد. در همين چارچوب است كه نظريه‌ها و روش‌هاي مختلف براي تصميم‌سازي و تصميم‌گيري، تحليل سيستم‌ها، تعيين راهبردها و انتخاب گزينه‌ها به وجود آمده است. از جمله مي‌توان به روش‌هايي مثل «تحقيق در عمليات» (operational Research) و فرايند «برنامه‌ريزي/طرح/بودجه‌بندي» (P.P.B) و «تحليل سياست‌ها» (Policy Analysis) اشاره كرد، كه در عرصه‌هاي مختلف سياسي و نظامي، مديريت و برنامه‌ريزي رواج پيدا كرده است.

در راستاي اين رويكرد از حدود اواخر دهه‌ي 1960، يكي از مباحث مهم دانش برنامه‌ريزي شهري، به فرايند «تحليل سياست‌ها» اختصاص داده شده كه در واقع بر مبناي رويكرد «برنامه‌ريزي استراتژيك» استوار است. به عنوان مثال در كتاب «اصول و روش‌هاي برنامه‌ريزي شهري» (گودمن، 1968) كه از مراجع مهم برنامه‌ريزي شهري در آمريكا محسوب مي‌شود، فصل مستقل با عنوان «تعريف اهداف توسعه و عمران» به شرح «برنامه‌ي سياست‌ها» (Policies plan) و «برنامه‌ريزي سياست‌ها» (Policies planning) اختصاص داده شده است و همچنين در كتاب «برنامه‌ريزي شهري» (كاتسن،1988) كه از منابع جديدتر در آمريكا به حساب مي‌آيد، موضوع «تحليل سياست» (Policy Analysis) مورد بررسي قرار گرفته است.

ج) رويكرد سيستمي به عنوان مدل‌سازي

يكي از دستاوردهاي «نظريه‌ي عمومي سيستم‌ها» استفاده از «روش شبيه‌سازي» (Simulation) و مدل‌سازي (Modeling) براي مطالعه سيستم‌ها و مداخله در آن‌هاست. بر اين اساس در دهه‌ي 1960 در غرب نوعي «برنامه‌ريزي سيستمي» به وجود آمد كه اساس آن بر شبيه‌سازي واقعيت به صورت يك «مدل» است كه از طريق آن رفتار يك سيستم خاص در جهت اهداف مورد نظر هدايت مي‌گردد. اهداف مدل‌سازي به طور كلي عبارت است از شناخت دقيق ساختار و عملكرد يك سيستم به منظور كمك به حل مشكلات آن و در نهايت اصلاح يا بازسازي سيستم.
مدل‌ها بر اساس اهداف مختلف مورد نظر به چند نوع اصلي تقسيم مي‌شوند: مدل‌هاي شناختي (توصيفي)، مدل‌هاي پيش‌بيني كننده، مدل‌هاي تصميم‌گيري و مدل‌هاي هنجاري.
با وجود رشد نرم‌افزارهاي كامپيوتري و گسترش فنون مطالعات آماري، در دهه‌هاي 1960 و 1970 استفاده از شبيه‌سازي و به كارگيري روش‌هاي كمي و مدل‌هاي رياضي، در برنامه‌ريزي‌ عمومي و از جمله سيستم شهر، چندان با موفقيت همراه نبوده است. به طور كلي مدل‌سازي براي سيستم‌هاي اجتماعي، داراي برخي محدوديت‌هاي اساسي است، از جمله اينكه با محدوديت اطلاعات روبه رو است، تحت تاثير نظر كارشناسان رشته‌اي قرار مي‌گيرد و ضرورتاً به محدودكردن متغيرها و ساده‌كردن سيستم‌ها گرايش دارد. بديهي است كه اعتبار و كارآيي كاربرد مدل‌ها در زمينه‌هاي مختلف مثل «مدل‌هاي توصيفي» ، «مدل‌هاي پيش‌بيني كننده» و «مدل‌هاي برنامه‌اي» همانند و يكسان نيست و به ويژه در مورد پيش‌بيني آينده‌ي سيستم‌هاي هدفمند و پويا مانند سيستم شهر، بسيار محدودتر است.

ارزيابي نتايج رويكرد سيستمي در شهرسازي

استفاده از رويكرد سيستمي، هم از جهت مباني نظري و هم از جهت اجرايي، دستاوردهاي گرانقدري براي برنامه‌ريزي شهري به بار آورده است، ولي با وجود اين تجارب چند دهه‌ي گذشته حاكي از اين است كه كاربرد نگرش سيستمي در حوزه‌ي برنامه‌ريزي شهري جوابگوي تمام نيازها و مشكلات اين رشته نيست و در عمل با محدوديت‌هايي روبه رو است كه به تعديل و تكميل و استفاده از پاراديم‌هاي جديد احتياج دارد.

دستاوردهاي رويكرد سيستمي در برنامه‌ريزي شهري

به طور كلي مي‌توان گفت كه از اواخر دهه‌ي 1960 به بعد، تقريباً در سراسر اروپا، ايالت متحده، كانادا و ساير كشورهاي توسعه‌يافته مثل ژاپن، الگوي برنامه‌ريزي ساختاري ـ راهبردي با اشكال و عناوين مختلف و به صورت الگوي مسلط درآمد.
اين الگو، اگرچه در كشورهاي مختلف، از نظام واحد و يكساني برخوردار نبوده، ولي محتواي اصلي و اهداف نهايي آن، در مجموع به سمت دوري از الگوي برنامه‌ريزي جامع ـ تفصيلي و اصلاح تكميل ديدگاه‌ها و روش‌هاي برنامه‌ريزي و اجرا معطوف بوده است. در يك جمع‌بندي كلي مي‌توان ويژگي‌هاي برنامه‌ريزي ساختاري ـ راهبردي را به صورت زير خلاصه كرد:
ـ تفكيك روند برنامه‌ريزي به دو سطح (برنامه‌ي راهبردي ـ طرح‌هاي اجرايي)
ـ ايجاد نظام سلسله مراتبي در تصميم‌سازي، تصميم‌گيري و اجرا
ـ تلفيق اهداف كالبدي طرح‌هاي شهري با اهداف اقتصادي و اجتماعي
ـ تلفيق عوامل برنامه‌ريزي با عوامل اجرايي و مشاركت عمومي
ـ تاكيد بر انعطاف‌پذيري، پويايي و اصلاح‌پذيري طرح‌هاي توسعه شهري

رويكرد سيستمي، با توجه به نقش مسلط برنامه‌ريزي جامع ـ تفصيلي كه بر اصول برنامه‌ريزي آمرانه، كالبدي و قطعي استوار بود، تغييري بنيادي در مباني طرح‌هاي شهري به وجود آورد و چشم‌اندازي تازه در برابر آينده‌ي شهرسازي گشود. در زير به برخي از مهم‌ترين نتايج رويكرد سيستمي در برنامه‌ريزي شهري اشاره مي‌شود:

الف ـ از ديدگاه نگرش سيستمي، برنامه‌ريزي براي يك شهر نمي‌تواند به طور مجرد و جدا از روابط آن با نواحي و شهرهاي همجوار انجام پذيرد. بنابراين برنامه‌ريزي شهري مستلزم ايجاد يك نظام يكپارچه از سطوح مختلف برنامه‌ريزي فضايي است كه نحوه‌ي پيوستگي و هماهنگي متقابل ميان سيستم‌هاي فرادست و فرودست را نشان مي‌دهد و راه‌هاي ايجاد تعادل وتوازن ميان آن‌ها را معلوم مي‌كند. بر پايه‌ي اين نگرش است كه فرايند چرخه‌اي و ارتباط دو سويه ميان نهادهاي برنامه‌ريزي مركزي و نهادهاي برنامه‌ريزي و مديريت محل، به عنوان يك اصل پايه‌اي، پذيرش عام پيدا كرده است.

ب ـ تحليل سيستمي بيانگر آن است كه شهر فقط يك سيستم كالبدي يا طبيعي نيست، بلكه بستر اصلي زندگي فردي و جمعي انبوه انسان‌ها است و بنابراين مكاني براي تحقق آرمان‌ها، بروز خلاقيت‌ و جست‌وجوي سعادت و رضايت آنان محسوب مي‌شود. از اين نظر برنامه‌ريزي شهري مي‌بايد فراتر از اهداف كالبد و كاركردي، به نيازهاي اجتماعي، فرهنگي و رواني مردم پاسخ گويد. اين امر ضرورتاً برنامه‌ريزي شهري را با عرصه‌هاي ديگر مثل كيفيت محيط، رفاه عمومي، عدالت اجتماعي، مشاركت شهروندان و غيره مرتبط مي‌سازد و راه‌هاي وصول به آنها را در دستور كار قرار مي‌دهد.

پ ـ از نظر رويكرد سيستمي، برنامه‌ريزي شهري به جاي «مطالعات جامع» به «جامع‌نگري» يعني در نظرگرفتن كليت و تماميت شهر و ارتباطات اساسي آن نياز دارد، و به همين دليل نمي‌توان تمام حيات آن را در چارچوب‌ يك «طرح جامع» در مفهوم سنتي خود شناسايي كرد و روند دقيق تحولات آن را طبق نقشه‌ها و جدول‌هاي كاربري زمين تحت نظارت و هدايت درآورد.
از اين نظر، برنامه‌ريزي براي توسعه و عمران شهري به سطوح مختلف تصميم‌سازي و تصميم‌گيري، و تهيه و اجراي انواع طرح‌هاي توسعه شهري در مقياس‌هاي مختلف و موضوعات متفاوت، نياز دارد.

ت ـ يكي از مظاهر رويكرد سيستمي در برنامه‌ريزي شهري، گرايش به «برنامه‌ريزي راهبردي» است. در واقع پيچيدگي سيستم شهرها و محدوديت‌هاي شناخت كامل آن ايجاب مي‌كند كه برنامه‌ريزان از رفتن به سوي تحولات و پيش‌بيني‌ جزئيات پيش‌بيني‌ناپذير پرهيز كنند و تلاش خود را بيشتر بر موضوعات روشن‌تر و اساسي‌تر متمركز سازند. اين رويكرد امكان مي‌دهد كه روند برنامه‌ريزي بر پايه‌ي شناخت‌هاي معتبر و امكانات واقعي استوار گردد و اقدامات اجرايي به صورت گام به گام همواره با اصلاح و بازنگري انجام پذيرد.

ث ـ يكي ديگر از دستاوردهاي مهم كاربرد نظريه‌ي سيستمي در شهرسازي، تحولي است كه در مفهوم فرايند برنامه‌ريزي به عنوان يك «الگوي خطي» به سمت «الگوهاي چرخه‌اي» رخ داده است. در فرايند چرخه‌اي، فعاليت برنامه‌ريزي شامل مراحل مختلف و به هم پيوسته‌اي است كه به طور چرخه‌اي استمرار دارد و بنابراين بر خلاف الگوي طرح‌هاي جامع نمي‌تواند آغاز و پايان قطعي داشته باشد. علاوه بر اين امكانات انتخاب گزينه‌ها، اصلاح و تغيير، نيز در روند اجرا و نظارت پش بيني مي‌شود.

تهيه و تدوين: عادل محمودي
دانشجوي كارشناسي ارشد برنامه‌ريزي شهري دانشگاه تربيت مدرس
خبرنگار مطالعات شهري سرويس مسائل راهبردي خبرگزاري ايسنا

انتهاي پيام