اشاره:
آن چه كه در پي مي‌آيد گزيده‌اي است از پژوهشي كه با عنوان «بررسي يارانه‌هاي پرداختي و اعتبارات به بخش كشاورزي در ايران و تجارب ساير كشورها» در موسسه‌ي پژوهش‌هاي برنامه‌ريزي و اقتصاد كشاورزي انجام گرفته است.
يكي از سياست‌هاي مهم اقتصادي در همه كشورها، حمايت از طريق پرداخت يارانه به توليدكننده يا مصرف كننده مي‌باشد، پرداخت يارانه علاوه بر جنبه اقتصادي داراي ابعاد گوناگون سياسي و اجتماعي است. بنابراين سياست‌گذاري درباره كاهش، حذف و يا تغيير روند پرداخت يارانه‌ها با پيچيدگي‌ها و دشواري‌هايي مواجهه است.
اگر چه برخي اقتصاددانان بر اين باورهستند كه سياست‌هاي حمايتي باعث تحريف قيمت‌هاي بازار، هزينه توليد و همچنين منجر به تخصيص نامطلوب نهاده‌ها و كاهش رفاه اجتماعي در بلندمدت مي‌گردد، اما با اين حال، تقريبا تمام كشورهاي جهان (اعم از توسعه يافته و درحال توسعه) به شيوه‌هاي مختلف از توليدات صنعتي و كشاورزي حمايت به عمل مي‌آوردند.
بخش كشاورزي در مقايسه با بخش صنعت، بنا به دلايل مختلف از آسيب‌پذيري‌هاي بيشتري برخوردار است كه باعث مي‌شوند كشورهاي مختلف بسته‌اي از سياست‌هاي حمايتي براي استمرار توليد در كشورهاي خود به كار گيرند.
اين در شرايطي است كه در مقايسه با كشورهاي توسعه يافته، بخش كشاورزي در كشورهاي درحال توسعه نظير ايران به علت برخورداري از قدرت رقابت بالنسبه كمتر از عرصه تجارت بين‌الملل نياز به حمايت بيشتري دارد.
يارانه‌هاي پرداختي در اقتصاد ايران در سه بخش توليدي، مصرفي و خدماتي توزيع مي‌شوند كه در اين ميان يارانه‌هاي مصرفي هرساله بيشترين سهم از كل يارانه‌ها را به خود اختصاص مي‌دهند.
در حالي كه كشورهاي توسعه‌يافته بسته‌ي بسيار متنوعي از سياست‌هاي حمايتي را براي بهره‌وري هر چه بيشتر حمايت‌هاي خود از بخش كشاورزي به كار مي‌گيرند، ابزارهاي حمايتي مورد استفاده در كشورهاي در حال توسعه از جمله كشور ايران بسيار محدود و اغلب تنها شامل پرداخت يارانه غيرمستقيم به نهاده‌هاي مورد استفاده نظير كود، سم، بذر و ماشين آلات، پرداخت خسارت به توليد كنندگان محصولات كشاورزي، پرداخت بخشي از حق بيمه محصولات كشاورزان و خريد تضميني برخي محصولات اساسي است.
از سوي ديگر در سياست‌هاي حمايتي كشورهاي توسعه يافته ديده مي‌شود كه پرداخت يارانه به توليد كننده به جاي مصرف‌كننده مبنا قرار مي‌گيرد، اين سياست به گونه‌اي اعمال مي‌شود كه در نهايت مصرف‌كننده نيز از آن بهره‌مند خواهد شد. در حالي كه در كشورهاي توسعه‌نايافته به گونه‌اي عكس اين سياست عمل مي‌شود.
گفتني است در دومين ماده‌ي سياست‌هاي كلان نظام در بخش كشاورزي آمده است:
تامين امنيت غذايي با تكيه بر توليد از منابع داخلي و نيل به خودكفايي در محصولات اساسي، ارتقاء سطح سلامت موادغذايي، اصلاح و بهينه نمودن الگوي مصرف و حمايت موثر از توليد و صادرات با توجه به مزيت‌هاي نسبي و خلق مزيت‌هاي جديد ( از جمله هدفمند كردن يارانه‌ها در جهت توليد و صادرات)
از سوي ديگر در ماده‌ي 8 اين سياست‌ها نيز بر تخصيص يارانه هدفمند به بخش كشاورزي در جهت دستيابي به اهداف ذيل تأكيد مي‌شود:
تحقق خودكفايي، حمايت از ساخت زيربناها، مراعات معيارهاي زيست محيطي، قابليت انعطاف پذيري در شرايط محيطي مختلف و ارتقاء قدرت رقابت در بازارهاي بين‌المللي مورد تاكيد قرار گرفت.
سرويس مسائل راهبردي ايران در ادامه بررسي هاي خود درباره‌ي سياست‌هاي حمايتي در بخش كشاورزي ايران، به منظور تسهيل دسترسي خبرنگاران سياستي و سياست پژوهان اقتصادي، متن كامل اين مقاله را كه در مؤسسه پژوهش‌هاي برنامه ريزي و اقتصاد كشاورزي وزارت جهاد كشاورزي تدوين شده؛ منتشر مي‌كند.
سرويس مسائل راهبردي ايران ضمن اعلام آمادگي براي بررسي دقيق‌تر نياز‌هاي خبرنگاران و سياست‌پژوهان محترم، علاقه‌مندي خود را براي دريافت (isnakeshavarzi@yahoo.com) مقالات دانشجويان، پژوهشگران، حرفه‌مندان، مديران و سياست‌گذاران محترم در ارائه‌ي عناوين جديد مقالات و يا تكميل يا ويرايش آنها اعلام مي‌كند.
سياست‌هاي حمايتي در بخش كشاورزي ايران
به‌طوركلي سياست‌هاي حمايتي در بخش كشاورزي ايران كه به منظور اثرگذاري بر روند توليدات، بهبود وضعيت درآمد توليدكنندگان، ايجاد اشتغال و تشويق صادرات، مورد استفاده قرار مي‌گيرند عبارتند از:
1. قيمت گذاري محصولات اساسي كشاورزي و تضمين خريد اين محصولات توسط دولت
2. پرداخت يارانه به نهاده‌هاي مورد استفاده در بخش كشاورزي نظير كود، بعضي از انواع بذور و نهال، سوخت و انرژي
3. پرداخت بخشي از سهم بيمه محصولات زراعي، باغي، دامي و تلاش براي گسترش پوشش بيمه محصولات در كشور و بيمه حوادث غيرمترقبه نظير خشكسالي، سيل، تگرگ و ...
4. پرداخت اعتبار و تسهيلات با نرخ بهره كم به منظور خريد ماشين آلات مورد نياز و تامين هزينه‌هاي جاري توليد
5. پرداخت يارانه صادراتي به محصولاتي كه از بازار بالنسبه پايدار برخوردار بوده وليكن درسال‌هاي اخير به دليل كاهش قيمت‌هاي جهاني از قدرت رقابت كمتري برخوردار شده‌اند.
6. برقراري تعرفه براي واردات محصولاتي كه امكان توليد آنها در داخل وجود دارد.
7. گروه ديگري از سياست‌هاي حمايتي كه مي‌توان آنها را تحت عنوان خدمات عمومي بخش كشاورزي معرفي نمود پرداخت‌هاي بودجه‌اي كه به توسعه و عمران روستاها، ايجاد شبكه‌هاي آبياري و زهكشي، حفاظت از محيط زيست و ساير فعاليت‌هاي عمراني بخش كشاورزي صورت مي‌گيرد. پرداخت‌هاي عمراني دولت به فصل كشاورزي و منابع طبيعي ماخذ مناسبي براي ارزيابي سياست‌هاي بخش كشاورزي در اين زمينه است (1 و 2و 3).
يارانه‌هاي كشاورزي
بخش قابل توجهي از يارانه‌هاي كشاورزي به انواع كود شيميايي، سم و بذر، ماشين‌هاي كشاورزي (تراكتور و كمباين)، واكسن و سموم دامي، سود و كارمزد تسهيلات اعتباري، حق بيمه محصولات كشاورزي، خدمات هواپيمايي ويژه سمپاشي، توزيع نهال و تخم نوغان و زيان خريدهاي تضميني اختصاص مي‌يابد.
به طوركلي يكي از روش‌هايي كه به منظور تقويت بنيه توليد در كشاورزي مورد استفاده قرار مي‌گيرد، عرضه نهاده‌هاي توليد شامل انواع كود، سموم، بذر، ماشين‌هاي كشاورزي، واكسن دامي و ... با قيمتي نازل‌تر از بازار آزاد به كشاورزان است. بدين ترتيب با كاهش هزينه‌هاي توليد فعاليت كشاورزي سودآورتر مي‌شود. عرضه نهاده‌ها با قيمتي نازل‌تر از قيمت بازار يا حتي قيمت تمام شده از طريق پرداخت بخشي يا تمام هزينه‌هاي آن توسط دولت در قالب يارانه صورت مي‌گيرد.
يارانه يكي از اهرم‌هاي مهم و موثر در مصرف نهاده‌هاست، اما از آنجا كه تامين هزينه‌هاي آن به عهده دولت است كشورهايي مي‌توانند از اين اهرم براي حمايت از توليدكنندگان استفاده كنند كه داراي درآمد كافي باشند و يا گسترش فعاليت‌هاي اقتصادي كشور به طور قابل ملاحظه‌اي به توزيع نهاده‌هاي ارزان در بخش كشاورزي وابسته باشد، در اين دو حالت است كه پرداخت يارانه به نهاده به منظور گسترش و تقويت توانايي‌هاي توليد در كشور صورت مي‌گيرد. ساير يارانه‌ها نظير يارانه سود تسهيلات اعتباري، يارانه صادرات و حق بيمه محصول نيز براي حمايت از توليدكننده كشاورزي حائز اهميت مي‌باشند. در ادامه هر يك از موارد پرداخت يارانه به اختصار بررسي مي‌شوند:
1- يارانه نهاده‌هاي كود شيميايي، سم و بذر:
مبلغ يارانه براي انواع كود مورد نياز كشاورزان در ايران سهم قابل توجهي از مجموع يارانه‌هاي بخش را به خود اختصاص مي‌دهد. در زمينه تامين بذور به ويژه بذور اصلاح شده دولت از تاسيس، راه‌اندازي و اداره بنگاه‌ها و موسسات توليد بذور اصلاح شده حمايت مي‌كند. همچنين دولت به طور مستقيم و يا غيرمستقيم به منظور توزيع اين نهاده با قيمت مناسب هزينه‌هايي را متقبل مي‌شود.
بخشي از كود و سم مورد نياز مصرفي از ساير كشورها وارد مي‌شود و دولت بابت تفاوت قيمت وارداتي و قيمت داخلي يارانه مي‌پردازد. البته براي سال‌هاي بعد از 1383 با يكسان شدن نرخ ارز، اين يارانه به صورت تجميعي توسط دولت پرداخت شده و به صورت مابه‌التفاوت نرخ ارز نمي‌باشد. از سال 1383 نيز آزاد سازي بازار سموم حشره كش انجام و يارانه مربوط به آن حذف گرديد. در سال‌هاي بعد نيز به تدريج انواع ديگر سموم مشمول آزاد سازي شده‌اند.
2- يارانه ماشين‌هاي كشاورزي:
پرداخت يارانه به ماشين‌هاي كشاورزي به اين ترتيب بوده كه توليدكنندگان قطعات مورد نياز خود را با ارز آزاد وارد كرده و سهمي از نرخ ارز كه از قبل تعيين شده است به عنوان مابه‌التفاوت به توليدكنندگان پرداخت مي‌شده است. دولت در سال 1381 به ازاي هر دلار قيمت ماشين‌هاي كشاورزي وارداتي، مبلغ 5950 ريال، در سال 1382 مبلغ 6200 ريال و در سال 1383، 6600 ريال پرداخت كرده است. قبل از سال 1381 پرداخت يارانه به توليد كنندگان بر حسب دلار به نرخ دولتي بوده است. از سال 1385 با آزاد سازي قيمت ماشين‌هاي كشاورزي يارانه به صورت تسهيلات و وام كم بهره به كشاورزان متقاضي پرداخت مي‌شود.
3- يارانه سود تسهيلات:
يكي ديگر از يارانه‌هاي پرداختي در بخش كشاورزي يارانه سود و كارمزد تسهيلات به كشاورزان مي‌باشد. با محاسبه تفاوت نرخ سود انتظاري وام‌هاي بخش كشاورزي با سود انتظاري وام‌هاي بخش بازرگاني و ساير بخش‌هاي ضرب در ميزان وام‌هاي اعطايي، مقدار حمايت مالي دولت از طريق اعطاي وام و اعتبار به كشاورزان در هر سال مشخص مي‌گردد.
4- يارانه حق بيمه محصولات كشاورزي:
پرداخت بخشي از حق بيمه محصولات كشاورزي توسط دولت يكي ديگر از ابزارهاي حمايت در بخش كشاورزي مي‌باشد. دولت با اين اقدام سعي در افزايش انگيزه كشاورزان جهت بيمه كردن محصولات خود، كاهش آثار زيان‌بار ريسك‌هاي توليدي و ايجاد ثبات نسبي در درآمد داشته است.
نتايج پرداخت‌هاي دولت به عنوان خسارت و يارانه بيمه براي بخش كشاورزي كه شامل دامداري، زارعت، باغداري، پرورش آبزيان و طيور مي‌باشد در جداول 1 و 2 آورده شده است.
پرداخت‌هاي دولت براي خدمات عمومي كشاورزي:
به غير از پرداخت يارانه در بخش كشاورزي، دولت به منظور جبران خسارت حوادث غير مترقبه نظير خشكسالي و سرمازدگي و نيز براي تقويت امور زيربنايي توليد و پيشرفت تحقيقات كشاورزي پرداخت‌هايي را براي اين بخش در نظر مي‌گيرد:
1- پرداخت‌هاي مربوط به خسارت و بلاياي طبيعي:
به منظور حمايت از كشاورزان و دامداراني كه در اثر حوادث و سوانح غيرقابل پيش‌بيني و پيشگيري، توليدات آنها دچار آسيب و خسارت مي‌شود و همچنين براي كمك به ادامه فعاليت توليدي آنها ايجاد صندوق كمك به توليدكنندگان خسارت ديده محصولات كشاورزي و دامي در سال 1360 به تاييد وزير كشاورزي وقت رسيد.
2- پرداخت‌هاي دولت براي آموزش، تحقيقات و امور زيربنايي كشاورزي:
اعتبارات آموزشي و تحقيقاتي و عمراني، از پرداخت‌هايي هستند كه به طور غيرمستقيم بر روند توليد تاثيرگذار هستند.
براساس گزارش اقتصادي بانك مركزي (سال 1382) در فصل توسعه كشاورزي، طرح‌هاي مختلف تجهيز و نوسازي اراضي زير سدهاي مخزني و بندهاي انحرافي مستقل (شامل 500 هزار هكتار) 4/55 درصد از كل اعتبارات مصوب كشاورزي و منابع آب، منابع طبيعي و تحقيقات كشاورزي را به خود اختصاص مي‌دهد. طرح هاي مختلف برنامه مديريت حوضه‌هاي آبخيز 3/218ميليارد ريال اعتبار را خود اختصاص داده‌اند. اعتبارات ملي طرح‌هاي سرمايه‌اي جهت منابع آب در سال 1382 بالغ بر 7043 ميليارد ريال مي‌باشد.
اعتبارات مربوط به منابع آب نيز در سال 82 13در مقايسه با سال 81 13حدود 4/1 برابر افزايش داشته است وليكن برآورد مشخصي از سهم اختصاص يافته به بخش كشاورزي از كل مبلغ پرداختي براي منابع آب وجود ندارد. در جدول 1 يارانه‌هاي توليدي بخش كشاورزي قابل مشاهده است.
3- يارانه‌هاي صادراتي:
يارانه‌هاي صادراتي عمدتا براي كسب بازار جديد و يا تقويت جايگاه محصول در بازارهاي قبلي پرداخت مي‌شود. شرايط بازار جهاني متاثر از ميزان عرضه و سياست‌گذاري كشورهاي مختلف در زمينه تجارت خارجي است و برخي اوقات با نوسانات زيادي مواجه است. بنابراين در شرايط خاص براي افزايش قدرت رقابت توليدات داخلي در بازار جهاني پرداخت مقطعي يارانه صادراتي صورت مي‌گيرد. در سال‌هاي اخير يارانه‌هاي صادراتي به مرغ، تخم‌مرغ، سيب‌زميني، پياز، كشمش، چاي و ميگوي پرورشي اختصاص يافته است. ميزان پرداختي يارانه‌هاي صادراتي در بخش كشاورزي در سال‌هاي 1381 و 1382 يك سوم مبالغ مصوب بوده است، كه مي‌تواند ناشي از عدم لزوم پرداخت به دليل شرايط مناسب بازار و يا شرايط دشوار پرداخت يارانه باشد. در سال‌هاي 1384و 1385 تقريبا 240675 و 137028 ميليون ريال جايزه صادراتي، به جاي يارانه صادراتي در بخش كشاورزي پرداخت شده است(11و12).
جدول 2 بخشي از پرداختي‌هاي دولت براي بخش كشاورزي كه جزء رديف يارانه نمي‌باشند را نشان مي‌دهد.
در جدول شماره 2 تعدادي از پرداختي‌ها جزء اعتبارات فصل منابع طبيعي و كشاورزي بوده و يا به عنوان متفرقه پيش‌بيني شده دولت مي‌باشد، به عنوان مثال بندهاي 4 تا 8 جزء اعتبارات تملك دارائي‌هاي سرمايه‌اي فصل منابع طبيعي و كشاورزي مي‌باشند و يا بندهاي مربوط به خسارت و جبران زيان نيز به رديف‌هاي متفرقه بودجه مربوط مي‌گردد. اعتبارات منابع آب به دليل عدم تخصيص جداگانه آب كشاورزي و همراه بودن آن با آب شرب در قانون بودجه آورده نشده است.
در نمودار شماره 1 مشاهده مي‌شود كه يارانه‌هاي توليدي بخش طي سال‌هاي 1384 ـ 1381 روند افزايشي داشته ولي براي سال 1385 دچار كاهش شده است. ذكر اين نكته ضروري است كه پرداخت بخش عمده يارانه توسط سازمان حمايت مصرف كنندگان و توليدكنندگان انجام مي‌شود اين يارانه‌ها توسط سازمان حمايت به سازمان‌هايي مانند سازمان غله، سازمان تعاون روستايي، سازمان عشاير و ... و وزارت‌خانه‌هاي مختلفي مانند وزارت جهاد كشاورزي، وزارت نيرو، وزارت كشور، وزارت بازرگاني و ... تحت عناوين مصرفي، توليدي و خدماتي داده مي‌شود كه عمده آن يارانه براي مصرف كنندگان مي‌باشد. درعين حال دولت به صندوق بيمه و بانك كشاورزي نيز بخش ديگري از يارانه را پرداخت مي‌نمايد، لذا با توجه به اين‌كه همه اقلام يارانه توسط يك دستگاه پرداخت نمي‌شود، دسترسي به اطلاعات كامل و شفاف در مورد ميزان و نحوه پرداخت با مشكل مواجه است. همچنين برخي اقلام نظير مابه‌التفاوت قيمت تمام شده تخم نوغان با تاييد سازمان حمايت پرداخت مي‌شود كه در گزارش‌ها و آمار رسمي منتشر شده موجود نيست و با استفاده از اطلاعات شركت سهامي پرورش كرم ابريشم در جداول منظور گرديده كه در سال‌هاي 1384 و 1385 نيز تاكنون پرداخت نشده است. در جدول شماره 4 ديده مي‌شود كه پرداخت يارانه براي مصرف كنندگان تقريبا حدود 80 درصد كل يارانه‌هاي پرداختي توسط سازمان حمايت را تشكيل داده كه بخش عمده اين سهم نيز مربوط به يارانه نان مي‌باشد.
همان‌طور كه در نمودار 2 مشاهده مي‌شود روند تغييرات يارانه توليدي بخش كشاورزي و يارانه پرداختي براي مصرف كنندگان از سال 1381 تا 1383 تقريبا داراي اختلاف يكسان بوده ولي از سال 1383 تا سال 1385 فاصله به تدريج افزايش مي‌يابد، به عبارت ديگر طي سال‌هاي اخير يارانه پرداختي براي مصرف كنندگان دچار افزايش چشمگيري شده است و اين در حالي است كه يارانه توليدي براي بخش كشاورزي (علي‌رغم اهميت بخش كشاورزي به عنوان زيربناي توسعه كشور) با كاهش همراه بوده است.
ادامه دارد...