اشاره:
آن‌چه كه در پي مي آيد ويرايش نخست بخش دوم مقاله « سير تحول نظريه‌هاي برنامه‌ريزي شهري» از مجموعه متون آموزشي «مفاهيم مطالعات شهري»، ويژه‌ي خبرنگاران سياستي و سياست‌پژوهان شهري و مسكن است كه در سرويس مسائل راهبردي دفتر مطالعات خبرگزاري دانشجويان ايران، تدوين شده است.
در بخش پيشين اين مقاله به توضيح مفهوم عام برنامه‌ريزي پرداخته شد. در اين بخش به «تعريف و فرآيند برنامه‌ريزي شهري» پرداخته خواهد شد. در بخش‌هاي بعدي انواع برنامه‌ريزي شهري و سير تحول آن توضيح داده خواهد شد.
مقالات «مفاهيم مطالعات شهري» با ادبياتي ساده مفاهيمي تخصصي را براي خواننده توضيح مي‌دهند كه با استفاده از آن‌ها تا حدودي مي‌توان به ارزيابي سياست‌گذاري برنامه‌ريزي شهري پرداخت. سرويس مسائل راهبردي ايران، آشنايي با مفاهيم تخصصي و فني در هر حوزه را مقدمه‌ي ايجاد يك عرصه عمومي براي گفت وگوي دانشگاهيان و حرفه‌مندان با مديران و سياست‌گذاران درباره‌ي سياست‌ها و استراتژي‌ها و برنامه‌ها در آن حوزه مي‌داند و اظهار اميدواري مي‌كند تحقق اين هدف، ضمن مستند سازي تاريخ فرآيند سياست‌گذاري عمومي و افزايش نظارت عمومي بر اين فرآيند، موجب طرح ديدگاههاي جديد و ارتقاي كيفيت آن در حوزه‌هاي مختلف شود. سرويس مسائل راهبردي ايران ضمن اعلام آمادگي براي بررسي دقيق‌تر نيازهاي خبرنگاران و سياست‌پژوهان محترم، علاقه‌مندي خود را براي دريافت(rahbord.isna@gmail.com)مقالات دانشجويان، پژوهشگران، حرفه‌مندان، مديران و سياست‌گذاران محترم در ارائه‌ي عناوين جديد مقالات و يا تكميل يا ويرايش آن‌ها اعلام مي‌كند.
در ادامه متن كامل دومين بخش از اين مقاله به حضور خوانندگان گرامي تقديم مي‌شود.
تعاريف و فرآيند برنامه‌ريزي شهري
مقدمه
شهر معاصر، دچار بحران شده و با مشکلات بسياري از جمله رشد و توسعه نامتوازن، رشد جمعيت، کمبود زمين، آلودگي‌ها و ناهنجاري‌ها و ... مواجه گرديده است. در اين وضعيت کالبد تاريخي و کهنه شهرها، که اکثراً هسته اوليه شهر بوده و در مرکز شهر قرار دارد، عليرغم قابليت‌هاي بالقوه و سرمايه‌هاي ارزشمند، با چالش‌هاي بسيار دست به گريبان است و بخش وسيعي از اين سرمايه‌ها از چرخه انتفاع خارج شده‌اند. عدم توجه به اين امکانات، موجب از دست رفتن و اتلاف سرمايه‌هاي مادي و معنوي (فرهنگي، تاريخي، اجتماعي و اقتصادي) مي‌گردد. اين وضعيت، عمدتاً ناشي از نبود برنامه‌اي مدون و جامع‌نگر و نيز، فقدان راهبردها و بنيان‌هاي ساختاري است.
انسان از گذشته‌هاي دور، در شهرها و روستاها زندگي کرده و اين مکان‌ها و فضاها را مطابق با نيازهاي خود متحول نموده است. نيازها معمولاًً در پي اهداف به وجود مي‌آيند و اهداف خود مبناي هر نوع برنامه‌ريزي هستند. احساس نياز انسان به برنامه‌ريزي در طول تاريخ وجود داشته و اوج آن هنگامي بروز مي‌کند که تورمِ توسعه و تراکمِ رشد در برخي مکان‌ها، سبب بروز عدم تعادل‌ها و ناهماهنگي‌هاي منطقه‌اي گردد.
برنامه‌ريزي پديده‌اي جديد و نو مي‌باشد. اين علم در گذشته به صورت سنتي و تجربي انجام مي‌گرفته است؛ اما در عصر تکنولوژي و همگام با پيشرفت علوم اقتصادي، اجتماعي و کالبدي به صورتي نو و با بهره‌گيري از روش‌هاي کمي، کيفي و رايانه‌اي ظاهر گشته است. افزايش جمعيت و نيازها از يک‌سو و محدوديت‌ها از سوي ديگر، لزوم تفکر برنامه‌ريزي را مطرح نمود. بنابراين برنامه‌ريزي در هر زمان و مکاني متأثر از اهدافي است که اين اهداف، خود در پي نيازي مطرح مي‌گردند.
برنامه‌ريزي شهري در مفهوم جديد از اوايل قرن بيستم، به منظور پاسخ دادن به شرايط ويژه تاريخي پس از انقلاب صنعتي شکل گرفت. تا پيش از انقلاب صنعتي، شهرنشيني و رشد شهرها بسيار محدود بود و به همان نسبت، مسائل و مشکلات شهري دامنه‌اي محدود داشت، از اين رو نيازي به دخالت گسترده و آگاهانه انسان در محيط شهري نبود. از اواخر قرن نوزدهم اوضاع شهرها به شدت بحراني شد؛ کارخانه‌ها و کارگاه‌هاي صنعتي در شهرها نزديک مجتمع‌هاي زيستي استقرار يافتند. همزمان با اين تحولات، روستاييان به شهرها مهاجرت کرده و به کارگران صنعتي مبدل شدند، زاغه‌نشيني و حاشيه‌نشيني رشد کرد و به سرعت بر وسعت شهرها افزوده شد.
شهرها به مثابه سيستمي مرکب، پيچيده و کلان در تغيير و تحول دائمي مي‌باشند. شادابي، سرزندگي و ادامه حيات اين سيستم، در گروي تحقق سه رکن برنامه‌ريزي، مديريت و مشارکت شهروندان است. اين سه رکن اصلي و هم‌پيوند به شهر تجسم مي‌بخشند. شهرسازي در روند حفظ و توسعه شهر به ارکان برنامه‌ريزي و مديريت شهري و به ابزار نظارت عمومي، مشارکت وسيع مردمي و نيروهاي اجتماعي نيازمند است تا شهر و شهرنشيني مناسب براي زندگي انسان محقق گردد. بافت‌هاي شهري به عنوان يک زيرسيستم از سيستم کلي (شهر) براي ساماندهي و تجديد حيات شهري، مستلزم حرکتي آگاهانه و نيازمند مجموعه راهبردهايي پيوسته و هماهنگ مي‌باشند. بر همين اساس سامان دادن همه جانبه بافت‌هاي شهري در سايه تعريف و تأمين بنيان‌هاي ساختاري و حرکت با برنامه از پيش تعيين شده، تحقق‌پذير مي‌باشد.
تعاريف برنامه‌ريزي شهري(urban planning)
براي برنامه‌ريزي شهري نيز، همچون برنامه‌ريزي تعاريف گوناگوني ارائه شده است. از جمله، برنامه‌ريزي شهري ساماندهي کالبدي- فضايي شهر مي‌باشد که مي‌توان آن را ساماندهي کاربري زمين جهت تأمين يک محيط مناسب براي زندگي دانست. به عبارت ديگر برنامه‌ريزي شهري، نوعي از برنامه‌ريزي فيزيکي است که درصدد ساماندهي کاربري زمين براي تأمين يک محيط کالبدي شايسته زندگي مدني سالم است. همچنين گروهي برنامه‌ريزي شهري را تلاش براي تدوين اصولي در جهت پديد آوردن يک محيط کالبدي مناسب براي زندگي دانسته‌اند. (سعيدنيا، 1378)
برنامه‌ريزي شهري، عموماً فضايي محدود و دقيق دارد که با اجزاء و عناصر فضايي و جغرافيايي در ارتباط بوده و هدف کلي آن ايجاد ساختاري فضايي براي فعاليت‌ها مي‌باشد. (سيف‌الديني، 1381) برنامه‌ريزي شهري فرآيندي پويا دارد، چرا که شهر مانند يک موجود زنده مي‌باشد که عوامل محيطي مکانيسم آن را متأثر مي‌کنند؛ مثلاً مکانيسم اقتصادي به صورت ارزش زمين و اجاره‌بها سبب تحريک شهر مي‌شود يا مکانيسم اجتماعي در قالب سنت‌ها، عادات و مذهب بر موجوديت شهر تأثير مي‌گذارد، از اين رو تمام اين عوامل در برنامه‌ريزي شهري مورد توجه قرار مي‌گيرد. (زياري، 1378) با توجه به موارد مذکور، ماهيت برنامه‌ريزي شهري بر روند مداوم، پيوسته و پايان‌ناپذير شهرسازي و پويايي آن دلالت دارد. برنامه‌ريزي شهري با ديد وسيعي که دارد تمام عوامل مؤثر بر شهر را مورد توجه قرار داده، در عين حال نيز داراي انعطاف‌پذيري لازم براي اجتناب از وضعيت‌هاي صُلب و غيرقابل تغيير مي‌باشد. در مجموع برنامه‌ريزي شهري، عبارت است از تعيين سياست‌هاي کلي دستگاه‌هاي اجرايي يک شهر، با توجه به راه‌حل‌هاي محکم و اجرايي گوناگون براي تخصيص منابع و امکانات و اولويت‌بندي آن‌ها در جهت رفع نيازها به ترتيبي که اسباب و عوامل رفاه و خدمات در يک شهر فراهم آيد. برنامه‌ريزي شهري ماهيتي پويا و انعطاف‌پذير، اما نه تأثيرپذير دارد. (امکچي، 1376)
برنامه‌ريزي شهري فرآيندهاي ذهني و عملي يک‌سري تصميم‌هاي سنجيده در امور شهري است که با رعايت قيودات خاص خود، شيوه و شکل رابطه انسان را با محيط شهري در قالب ابنيه، طراحي و طبقه‌بندي مي‌کند. در ادامه، طرح‌ريزي شهري فرآيندهاي ذهني منبعث از برنامه‌ريزي شهري را با رعايت هندسه، فيزيک و کاربرد مناسب در عرصه فضايي يا بستر جغرافيايي شهر، شکل داده و آن را از مقوله ذهني به عيني تبديل کرده و به آن تجسم فضايي مي‌بخشد. چگونگي اين تجسم فضايي، شيوه و حدود دخالت انسان را در عرصه شهر مشخص مي‌کند.
حاصل برنامه‌ريزي شهري و طرح‌ريزي شهري مجموعه مدوني است که به صورت ابزار تصميم‌گيري در اختيار تصميم‌گيران يا مديران شهري قرار مي‌گيرد؛ چرا که تصميم‌گيري براساس ملاحظات، امکانات و محدوديت‌ها انجام شده و به اجراء در مي‌آيد. (رهنمايي و شاه‌حسيني، 1383) برنامه‌ريزي شهري در چارچوب فرآيند
برنامه‌ريزي به عنوان "فرآيند تعيين اقدام‌هاي آتي مناسب"، جهت برطرف کردن نيازهاي فعلي و آينده (اعم از نيازهاي کمي و کيفي) مي‌تواند نقش و اهداف متعددي را مدنظر داشته باشد که برخي از آن‌ها عبارتند از : (ديويدف و راينر، 1962)
- عقلايي کردن اقدام‌ها(Efficiency & Rational Action). تخصيص بهينه منابع محدود به صورتي کارآ و براساس ارجحيت‌ها و اولويت‌ها، به صورتي که هرچه بيشتر بتواند به اهداف مدنظر جامعه در تأمين نيازها نزديک‌تر شود؛
- برقراري تعادل بين عرضه و تقاضا(Equilibrate Supply & Demand). (به منظور تأمين عادلانه‌تر نيازها)؛
- گسترش دامنه انتخاب(Widening Range of Choice). برنامه‌ريزي شهري متناسب با اهداف نهايي، راه‌حل‌هاي متفاوت و مفاهيم برنامه‌ريزي به انتخاب‌ها جهت مي‌دهد، به طوري که با داشتن ابتکار عمل و حق انتخاب، مي‌توان به پيشواز حوادث رفته و آينده شهر را ساخت و در صورت لزوم سرنوشت آن را تغيير داد؛
- ايجاد مصالحه بين نفع جامعه و منافع گروه‌هاي خاص. در فرآيند برنامه‌ريزي شهري، سازگاري، مصالحه و هماهنگي بين منافع متباين فراهم مي‌گردد و هنر برنامه‌ريزي اين است که بتواند تعامل و تعادلي بين گروه‌هاي ذي‌نفع ايجاد کند؛
با گسترش حوزه برنامه‌ريزي و افزوده شدن بر دايره عمل برنامه‌ريزي شهري، مفاهيم جديدي به حوزه برنامه‌ريزي و برنامه‌ريزي شهري اضافه مي‌شود، بر همين اساس در مورد اصول بنيادي و مفاهيم پايه در برنامه‌ريزي شهري، اختلاف نظرهايي وجود دارد. با اين وجود، برخي از اصول بنيادين برنامه‌ريزي شهري براي ساماندهي شهر همچون "عدالت"، "کارآمدي"، "کيفيت محيطي" و "سرزندگي"(Equity, Efficiency, Environment Quality & Livability) ، مورد تأکيد تمامي برداشت‌هاي مختلف از برنامه‌ريزي شهري مي‌باشد. اين اصول، پايه هر نوع هدف‌گذاري مي‌باشند. (سعيدنيا، 1378)
يکي از اين اصول، عدالت به معني توزيع متناسب عملکردها و خدمات و دسترسي مناسب به مراکز خدمات‌دهي و فعاليتي، بدون تبعيض و تفاوت‌گذاري بين ساکنان مناطق مختلف است. اين اصل با معيارهاي انصاف در تسهيم و تقسيم منابع شهري، تأمين امکانات براي همه اجتماعات شهري، تأمين دسترسي کافي به خدمات و تسهيلات و تأمين اشتغال و مسکن براي همه افراد مناطق برآورده مي‌شود. (همان)
کارآيي، اصل مهم ديگري است که به معني ايجاد سازمان فضايي و عملکردي مناسب در جاي‌گيري فعاليت‌ها و همچنين تأمين ارتباطات لازم بين عملکردها و استفاده کنندگان براي بالا بردن ميزان کارآمدي در کارکردهاي شهري مي‌باشد. اين اصل با معيارهايي چون "مرکزيتي پويا"، "انطباق‌پذير" و "رقابت‌طلب"( Dynamic, Adaptable & Competitive Centerality) ، ساختاري منسجم از روابط فضايي- مکاني مؤثر بين فعاليت‌ها و مديريت کارآمد براي اجراء طرح‌ها تحقق مييابد. (همان)
حفظ کيفيت محيطي يا کالبدي، اصل ديگر برنامه‌ريزي شهري است که هدف آن، افزايش مطلوبيت فضاهاي کالبدي براي کار، زندگي، تفريح و عملکردهاي اجتماعي، اقتصادي و فرهنگي است. منظور از کيفيت محيطي، آن است که مجموعه شهري نه تنها به هويت فضايي و کالبدي، بلکه به جامعه مدني نزديک گردد. (سعيدنيا، 1378)
حيات و سرزندگي، اصل ديگر برنامه‌ريزي شهري است. اين اصل در فضاهاي شهري از چگونگي شکل‌گيري و زيبايي‌شناختي فضاي حياتي براي کار، تفريح، حرکت، توقف و تجمع در زندگي اجتماعي و فعاليت پديد مي‌آيد. اين اصل با معيارهايي چون فرم شهري مطلوب، حفظ هويت فرهنگي و تداوم تاريخي، تنظيم کالبدي فضاهاي شهري متناسب با الگوي رفتاري جامعه، تنوع، انتخاب و توانايي در تأمين عملکردهاي گوناگون شهري، تأمين امکانات براي تفريح و گذراندن اوقات فراغت و تأمين فضاها و مکان‌هاي مناسب براي کار تحقق مييابد. (همان)
در مجموع مي‌توان اهداف برنامه‌ريزي شهري را به طور عمومي ؛
ساماندهي و نظام‌دهي فعاليت‌ها و عملکردها،
بالا بردن کارآيي و راندمان اقتصادي،
برقراري عدالت اجتماعي،
ارتقاء رفاه عمومي،
کاربري مطلوب زمين و حفظ و ارتقاء کيفيت محيط کالبدي و مکان زندگي دانست. (همان)
مهم‌ترين ويژگي‌هاي برنامه‌ريزي شهري که از نظر تهيه و اجراء طرح‌هاي شهري حائز اهميت مي‌باشد، به اين شرح است : (م.م فرنهاد، 1376)
- برنامه‌ريزي شهري با موضوعات عام سر و کار دارد که به اهداف و منافع گروه‌هاي مختلف اجتماعي مربوط مي‌شود؛
- اهداف و مقاصد برنامه‌ريزي شهري و ابزار رسيدن به آن‌ها، در اغلب موارد نامشخص و غيرمطمئن است؛
- انواع روش‌ها و ابزارهاي مختلف در برنامه‌ريزي شهري براي تجزيه و تحليل و انتخاب گزينه‌ها استفاده مي‌شود؛
- اثرات و نتايج برنامه‌ريزي در بلندمدت و با گذشت زمان قابل تشخيص است، از اين رو بازنگري و اصلاح آن‌ها با مشکل مواجه مي‌گردد؛
فرآيند برنامه‌ريزي شهري
"فرآيند"(Process) مجموعه فعاليت‌هاي منسجمي است که هدف و راه‌حل را به هم پيوند مي‌دهد. به عبارت ديگر تسلسل منطقي و هدفمند تعدادي فعاليت را فرآيند گويند. (بحريني، 1379) فرآيند برنامه‌ريزي، تلاشي است براي ايجاد چارچوبي مناسب که طي آن برنامه‌ريز بتواند براي رسيدن به راه‌حل بهينه اقدام کند. فرآيند برنامه‌ريزي، رشته فعاليت‌هايي است براي روشن کردن درک ما از ماهيت مسائلِ نيازمند به رسيدگي، راه‌حل‌هاي احتمالي موجود و شايستگي نسبي اين راه‌حل‌ها، با هدف اين که برنامه‌ريزي از هنگام شناخت مسأله، آغاز و تا مرحله اجراء و بازنگري ادامه يابد. بنابراين فرآيند برنامه‌ريزي شهري و منطقه‌اي، نبايد مجموعه‌اي رخدادي يا تصادفي باشد، بلکه بايد فرآيندي پيوسته باشد، بدون هيچ آغاز و پايان قطعي. (بحريني، 1377)
اختلاف نظرهايي در مورد اجزاء تشکيل دهنده، ترتيب درست فعاليت‌ها و تعيين محل اهداف کلي در فرآيند برنامه‌ريزي وجود دارد، از اين رو هيچ الگوي تعميم يافته‌اي وجود ندارد که بتوان به آساني آن را براي هدف‌هاي خود به کار گرفت. اجزاء تشکيل دهنده فرآيند برنامه‌ريزي از سه مرحله تا يازده مرحله متغير مي‌باشد. گروهي به وجود سه سطح "شناخت"، "تحليل" و "اجراء"( Recognition, Analysis & Performance) در اين فرآيند معتقد مي‌باشند.
از ديدگاه "لچفيلد" فرآيند برنامه‌ريزي شامل مراحل هفت‌گانه مي‌باشد؛ تصميم براي برنامه‌ريزي و تهيه طرح، شناسايي اهداف کلي، بيان مقاصد اجرايي، طرح گزينه‌ها، ارزيابي، اجراء، مرور و نظارت. (زبردست، 1380) ديدگاه ديگر، فرآيند برنامه‌ريزي را شامل پنج مرحله مي‌داند؛ پژوهش محيط براساس ارزش‌هاي مشخص و گروهي، نيازها و خواسته‌ها، تعيين اهداف، تعيين راه‌هاي رسيدن به اهداف، ارزش‌يابي راه‌هاي ممکن، اقدام. (شيعه، 1377)
الگوي ديگري براي فرآيند برنامه‌ريزي وجود دارد که شامل يازده مرحله است؛
1- شناخت اوليه و تعريف مسأله
2- تصميم به اجراء و تعريف وظيفه برنامه‌ريزي،
3- گردآوري يافته‌ها
4- تجزيه و تحليل و پيش‌بيني
5- تعيين موانع و اهداف خاص،
6- تنظيم معيارهاي کارکردي،
7- طرح برنامه
8- آزمون راه‌حل‌هاي پيشنهادي
9- ارزش‌يابي طرح
10- تصميم‌گيري، اجراء
11- بازنگري پيشرفت‌هاي برنامه‌ريزي در طول زمان.
(سيف‌الديني، 1381)
در اين الگوها، فعاليت‌ها به صورت فرآيندي خطي آرايش يافته‌اند، به طوري که در پيشروي به سوي تصميم‌گيري نهايي، اتمام کار در هر مرحله به مرحله بعد مي‌انجامد. در حالي که اين نوعي ساده‌سازي الگو براي ارائه و تجزيه و تحليل است، بهترين روش آن است که در مراحل مختلف، فرآيند را دور زده و مراحل مختلف را دوباره به جريان انداخت. به چرخش درآوردن دوباره طرح به توليد گزينه‌هاي بهتر و اصلاح فرآيند برنامه‌ريزي مي‌انجامد.
"برايان مک‌لافلين"، فرآيند برنامه‌ريزي را شامل شش گام مي‌داند؛ تصميم‌گيري در مورد انجام برنامه‌ريزي، تعيين اهداف و مشخص کردن اهداف اصلي، مطالعه طُرُق مختلف برخورد با مسأله به کمک مدل‌ها، ارزيابي گزينه‌هاي پيشنهادي با مراجعه به ارزش‌ها (هزينه- فايده)( Cost-Benefit) ، عمل کردن از طريق سرمايه‌گذاري عمومي و خصوصي، بازبيني و نظارت مستمر. (هال، 1992)
در مجموع، فرآيند برنامه‌ريزي شامل گام‌هاي متعددي در زمينه تعداد، مراحل، ترتيب و يا همزمان انجام شدن بعضي از مراحل مي‌باشد، به طوري که براساس ديدگاههاي مختلف صاحب‌نظران فرآيند برنامه‌ريزي مي‌تواند بين سه تا يازده گام در تغيير باشد. يکي از گام‌هاي مهم و اوليه در فرآيند برنامه‌ريزي، تعيين "موضع" و جايگاه برنامه‌ريزي در رويکرد به مسأله است. در يک تقسيم‌بندي کلي، برنامه‌ريزي مي‌تواند در اين زمينه تابع دو سنت فکري بوده و يکي از دو موضع زير را انتخاب نمايد : (امين‌زاده، 1376)
ديدگاه ارزش‌گذار. در اين موضع برنامه‌ريز، برنامه‌ريزي را فرآيندي فکري تلقي نموده و با ارزش‌هاي از پيش تعيين شده با مسأله برخورد کرده و اقدام به حل آن مي‌نمايد؛
ديدگاه ارزش‌پذير. در اين موضع برنامه‌ريز، برنامه‌ريزي را حاصل فرآيندي اجتماعي تلقي مي‌نمايد، به طوري که برنامه‌ريز در گام اول فاقد موضعي ارزشي مي‌باشد و سعي مي‌کند ارزش‌ها را از جامعه‌اي که تحت برنامه‌ريزي قرار مي‌گيرد، به دست آورد. در اين روش برنامه‌ريز نقش هماهنگ کننده بين ديدگاههاي مختلف مسئولين، تصميم گيرندگان، مجريان و مردم را بر عهده دارد و تنها در اين صورت است که تحقق اهداف طرح امکان‌پذير مي‌شود؛
در دوره اول برنامه‌ريزي موضع ارزش‌گذار بيشترين طرفدار را داشت، ولي در سال‌هاي اخير برنامه‌ريزي موضع ارزش‌پذير مورد توجه قرار گرفته است.
تدوين و گردآوري:
مهندس سعيد محمودي
كارشناس ارشد برنامه‌ريزي شهري و منطقه‌اي دانشكده هنر دانشگاه اصفهان
مهندس عادل محمودي
دانشجوي كارشناسي ارشد برنامه ريزي شهري و منطقه‌اي دانشكده هنر دانشگاه تربيت مدرس تهران
خبرنگار طراحي و برنامه‌ريزي شهري سرويس مسائل راهبردي خبرگزاري دانشجويان ايران
ادامه دارد....