اشاره:
آن چه كه در پي مي‌آيد متن كامل مقاله‌ا‌ي است به نگارش محمدحسين رضازاده مهريزي، دانشجوي دكتري سياست‌گذاري علم و تكنولوژي دانشگاه صنعتي شريف كه به طور اختصاصي در اختيار سرويس مسائل راهبردي دفتر مطالعات خبرگزاري دانشجويان ايران قرار گرفته و توسط محمد جواد حق‌شناس دانشجوي دكتري سياست‌گذاري عمومي دانشگاه تهران ترجمه شده است.
سرويس مسائل راهبردي خبرگزاري دانشجويان ايران، ايسنا، به دنبال بررسي فرآيند سياست‌گذاري عمومي در ايران، با توجه به نو پا بودن اين رشته در كشور ما و محدوديت آثار منتشر شده به زبان فارسي در اين زمينه، متن كامل اولين بخش از اين مقاله را به حضور مخاطبان گرامي تقديم مي‌كند.

Comparative analysis of policy approaches
Based on the context of developing countries
 (Case study of ICT policy in Iran)

تحليل مقايسه‌اي رهيافت سياستي بر اساس بافت كشورهاي در حال توسعه
(مطالعه‌ي موردي سياست ICT در ايران)

چكيده:

رهيافت‌هاي مختلفي براي سياست‌گذاري عمومي در متون علمي وجود دارد (از قبيل رهيافت‌هاي مرحله‌اي/ عقلاني، نهادي، انتخاب عقلاني، گروهي و شبكه‌اي و رهيافت تكاملي). هريك از اين رهيافت‌هاي سياستي موافقان و مخالفان مختص به خود را دارد. موارد سياستي متفاوت از طريق ويژگي‌هاي متفاوت قابل شناسايي است كه در حالت كلي به خصوصياتي از قبيل فرايند سياستي، مساله سياستي، پيامدهاي سياستي و بافت فرايند سياستي قابل تقسيم است.

دراين نوشتار سعي داريم پس از مرور رهيافت‌هاي مختلف، چارچوبي را براي ارزيابي تطبيقي اين رهيافت‌ها براساس معيارهايي كه اين موارد سياستي را متمايز مي‌سازد ارائه نمائيم. آنگاه با تاكيد بر بافت كشورهاي درحال توسعه موضوعات اصلي مشترك را باتوجه به معيارهاي عرضه شده تعيين كنيم. با پيوند زدن دوبخش تحليلي مذكور (ارزيابي رهيافت‌هاي سياستي و تجزيه و تحليل كشورهاي درحال توسعه) تلاش مي‌كنيم رهيافت‌هاي سياست‌گذاري را براساس ويژگي‌هاي كشورهاي درحال توسعه مقايسه كنيم. در نهايت، اين چارچوب ارزيابي به عنوان مثال، درمورد سياستهاي توسعه ICT در ايران (برنامه TAKFA) به كارگرفته مي‌شود.

1- مقدمه:

سياست‌گذاري (Policy) درمعناي ساده "شيوه مشخصِ شكل دادن به عمل" تعريف مي‌شود (-(Colebatch ، 2002، 169). سياست‌گذاري بيشتر تلاشي آگاهانه و هدفمند است تا نامنظم يا تصادفي. (كلباچ، 2002، 169) سياست‌گذاري دراصل تنها به تلاش در بخش‌ عمومي منحصر نمي‌شود اما تاكيد اين مقاله اساساً بر سياست‌گذاري عمومي است.

فرايند سياست تركيبي از سه نوع فعاليت به هم مرتبط است (كه الزاماً مرحله‌اي و به‌طورآشكار مجزا نيستند) اين فعاليت‌ها عبارتند از تحليل سياستي يا سياست‌گذاري، اجراي سياست و ارزيابي سياست. با اين حال از نگاه ما، فرايند سياست نه لزوماً تلاشي براي بهينه‌سازي است (ليندبلوم(Lindblom) ، 1959، 170) نه منحصراً يك فرايند متمركز و بالا به پايين. به‌طوركلي جوهره فرايند سياست انتخاب و تصميم‌گيري است خواه در سياست‌گذاري يا فعاليت‌هاي اجرا يا ارزيابي (آليسون، 1971، 172). بنابراين، اين فعاليت‌هاي تصميم‌گيري ممكن است عقلاني يا با عقلانيت محدود؛ بالا به پايين (Top-Down)يا از پايين به بالا(Bottom-Up) يا هردو؛ رسمي يا غيررسمي؛ مرحله‌اي يا نامنظم چرخشي؛ متمركز يا نامتمركز؛ براساس اهداف و ارزشهاي از پيش تعيين شده يا بر اساس تركيبي مبهم از ارزشها باشد كه بازيگران مختلف (رسمي و/يا غيررسمي، دولتي و/ يا غيردولتي با منافع، ارزش‌ها و تلقي‌هاي همسو يا واگرا، با سهمي متوازن از قدرت يا با قدرت چانه‌زني متفاوت) درآن درگير بوده و تعامل دارند (چه به شيوه بالا به پايين و چه به صورت ازپايين به بالا). اين فرايند (مستقيم يا غيرمستقيم) از قوانين، رويه‌ها (آليسون، 1971، 172)، ارزش‌ها، نهادها و حتي خط مشي‌هاي قبلي (رسمي يا غيررسمي) تاثير مي‌پذيرد.

هيچ تمايز مشخصي بين "چارچوب‌ها" / "رهيافت‌هاي سياستي" (كه موضوعات اصلي درباره فرايند سياستي و فعاليت‌هاي اصلي كه بايد در فرايند سياست‌گذاري، اجرا و ارزيابي انجام گيرد را تعيين مي‌كنند)، "نظريه‌هاي سياستي" و "مدل‌هاي سياستي" (كه تعيين مي‌كنند در فرايند سياستي چه مراحلي بايد درصورت امكان اتخاذ شود) وجود ندارد. با اين وجود با به كارگيري يك تعريف عمومي از مدل به منزله بازنمايي از چيزي كه براي هدف خاصي طراحي شده است (بولاك(Bullok)، 1971، 182) مي‌توانيم همه اين مفاهيم را به عنوان مدل درنظر بگيريم. مدل‌ها براي بازنمايي واقعيت، شبيه‌سازي، تبيين، پيش‌بيني، آزمايش‌گري و آزمون فرضيه به كارمي‌روند (هاگ وود(Hogwood)، 1984، 181) با اين حال بايد مراقب گزينش‌گري، ساده‌سازي و تعميم درفرايند مدل‌سازي باشيم.

برخي متخصصان سياست، رهيافت‌هاي مختلف را بيشتر به مثابه لنزهاي مختلفي كه ازآن طريق يك فرايند (يعني همان فرآيند سياست) را مي‌بينيم مي‌دانند تا انواع مختلف فرايند سياستي (آليسون(Allison) ، 1971، 172). هر رهيافت‌ سياستي به صورتي كه آن‌ها استدلال مي‌كنند به ما كمك مي‌كند تا برخي از ابعاد واقعيت فرايند سياستي را مشاهده كنيم بنابراين براي فهم بهتر و كامل‌تر فرايند سياستي نيازمند استفاده از همه آن‌ها هستيم. (آليسون، 1971، 172).

تعدادي از محققان تاكيد دارند كه برخي رهيافت‌ها، ابزارهاي توصيفي هستند كه به فهم آن‌چه در فرايند سياستي اتفاق افتاده كمك مي‌كنند درحالي كه مدل‌هاي ديگر، ابزارهاي تجويزي هستند كه به ما مي‌گويند چگونه از فرايند سياستي عبور كنيم. علاوه‌براين از آن‌جا كه هرمدل مفروضات و اهداف خودش را دارد (به عنوان مثال برخي از آن‌ها توصيفي يا تجويزي هستند) حداقل بايد از نحوه استفاده درست از آن‌ها اطلاع داشته باشيم. (هاگ وود، 1984، 181).

2- اهميت انطباق رهيافت‌هاي مختلف با زمينه‌هاي مختلف

رهيافت‌هاي متنوع فرايند سياستي به دليل اهداف و مفروضات مختلف از يكديگر متفاوت هستند و از اين رو روش‌هاي گوناگوني دارند. در هرمورد از فرايند سياستي برخي رهيافت‌ها را مي‌توانيم ناديده بگيريم؛يا به خاطر اينكه اهداف فرايند سياستي مطابق با هدف مدل نيست (به عنوان مثال در فرايند سياستي به مدل‌هاي تجويزي( prescriptive) نياز داريم تا پيامدهاي سياستي را در اختيارمان بگذارد و به هميين دليل بايدرهيافت‌هاي صرفاً توصيفي(descriptive) را كنار بگذاريم)؛و يا به‌ اين دليل كه بافت مورد سياستي همسو با مفروضات برخي از مدل‌ها نيست (به عنوان مثال در مواردي كه مسائل، جديد هستند رهيافت‌هاي تغييير تدريجي ممكن است بسيار كم كمك‌كننده باشند)

بنابراين براي آن‌كه بتوانيم رهيافت‌هاي مختلف سياستي را به درستي به كارببريم اهداف و مفروضات مدلها نيازمند آشنايي با بافت هرمورد سياستي هستيم. علاوه‌بر اين، تغيير در دنياي واقعي سياست درطول زمان باعث مي‌شود برخي مفروضات مدل‌ها قابل اتكا نباشند.

لذا دريك نظريه پويا نيازمند شناخت وضعيت موجود فرايند سياستي درهرمورد هستيم. بنابراين دراين بخش تلاش مي‌كنيم نگاهي به تغييرات و روندهاي عمده كه دراين زمينه اثرگذار هستند داشته باشيم. ما اين روندها را به دوگروه اصلي تقسيم كرده‌ايم: نخست تغييراتي كه درمحيط سياست‌گذاري اتفاق افتاده است و دوم تغييرات فرايند سياست‌گذاري في‌نفسه.

هرچند تمايز آشكار بين دنيايي كه سياست‌ها درون آن توسعه پيدا مي‌كنند و دنيايي كه سياست‌ها تحت‌تأثير آن قرارمي‌گيرند مبهم‌تر شده است با اين حال درنظرگرفتن اين تمايز، حداقل براي اهداف تحليلي‌مان مي‌تواند مفيد باشد.

نرخ روزافزون تغييرات در ابعاد اجتماعي، سياسي، اقتصادي، محيطي و فني زندگي‌مان منجربه نتايج پيچيده تازه‌اي شده است. درواقع نه تنها تعداد مشكلاتي كه موضوع فرايند سياست‌گذاري هستند افزايش يافته بلكه اين مسائل درحال پيچيده‌تر شدن و به هم وابسته‌تر شدن هستند. بنابراين مواجه با شبكه به هم پيوسته‌اي از مشكلات هستيم كه دستور كار تحليل سياستي را تشكيل مي‌دهد.

درطول نيم قرن اخير درنتيجه تغيير از حكومت به حكمراني(عبارت حركت از حكومت به حكمراني (From Government to Governance) به صورت ساده بيانگر حركت به سمت ساختارهاي غير متمركز و رويكردهاي پايين به بالا در فرآيند سياست است) گرايش‌هاي متفاوت و حتي متباين دردنياي سياستي مورد بررسي قرارمي‌گيرد. (ريچاردز، 2002، 179) گرايش‌هاي اصلي دراين تغيير، درگيري بازيگران / سهامداران متعدد و متنوع (با ارزش‌ها، منافع و تلقي‌هاي مختلف) و افزايش پيچيدگي شبكه سهامداران برحسب روابط مختلف و جهت‌گيري‌هاي متفاوت (تغيير از روابط صدروذيلي به روابط از پايين به بالا يا عمودي به افقي) است كه درنتيجه باعث تغيير از ساختارهاي متمركز (بيشتر درمورد بازيگران درجه اول و دولتي يا رسمي) به غيرمتمركز در فرايند سياستي مي‌شود.

هرچند توافقي كلي درباره اين تغيير وجود دارد اما مباحث ذيل موضوع مناظرات گسترده‌اي است: اين فرايند تا چه اندازه درزمينه‌هاي مختلف اتفاق افتاده است (در نظام‌هاي سياسي دموكراتيك يا غيردموكراتيك)، ريشه‌هاي اين روند (ازقبيل جهاني شدن و ظهور تكنولوژي اطلاعات و ارتباطات)، زمان‌بندي و پويائي‌هاي اين تكامل (چه چيزي اين فرايند را سرعت مي‌بخشد)، و نقش جديد حكومت (آيا هنوز نقش محوري دارد يا نه).

همان‌طور كه تعداد و پيچيدگي مسائل در دنياي واقعي افزايش مي‌يابد تقاضاي فعاليت‌هاي سياستي را به حوزه سياستي ارسال مي‌كند. اين پيچيدگي و افزايش سرعت تغييرات نه تنها بر فهرست مسائل جديد اثرمي‌گذارند بلكه سياست‌هاي قبلي را منسوخ كرده و تقاضا براي فعاليت‌هاي سياستي را افزايش مي‌دهد.

زماني كه مسائل پيچيده‌تر و تخصصي‌تر مي‌شوند فرايند سياست‌گذاري، اجرا و ارزيابي، به متخصصين سياستي كه تفكيك‌شده‌تر باشند نياز پيدا مي‌كند. بايستي به خاطر داشت كه به‌خاطر فرايند سياستي، يكپارچگي(integration) اطلاعات متفاوت و فعاليت‌هاي سياستي تخصصي گوناگون كه مشكل فرايند سياستي را افزايش مي‌دهد مسائل، وابستگي متقابل(interdependence) بيشتري به‌هم پيدا مي‌كنند. ازاين رو رهيافت‌هاي سياستي ساده كه عقلاني و بالا به پايين هستند به ندرت واقعيت پيچيدگي در حوزه سياستي را حل مي‌كنند و به همين خاطر تقريباً غيرقابل توصيه هستند.

هرچقدر مسائل تخصصي ‌تر شوند اطلاعات تخصصي‌تري براي فرايند سياستي لازم است و فرايند سياستي متمركز كمتر قادر است به موقع، به آن نوع اطلاعات دسترسي پيدا كند. علاوه‌بر اين نرخ روزافزون تغيير در فرايند شكل‌گيري مسائل باعث مي‌شود سياست‌گذاران وقت كمتري براي اقدامات خود داشته باشند و همين امر آن‌ها را در اقداماتشان به عقلانيت محدود سوق مي‌دهد.

همان‌طور كه پيشتر ذكر شد تغييرات دردنياي واقعي، تغييراتي درحوزه سياستي را هم به همراه داشته است. نخست آن‌كه مرز مشخص بين حوزه سياستي و بخش ديگر دنياي حقيقي درحال بي‌معناشدن است. به علاوه‌ اينكه بازيگران متخصص‌تر نقشهاي مهمتري در فرايند سياستي در شبكه توزيع‌شده‌ و غيرمتمركزي ايفا مي‌كنند كه بيشتر تعاملات در آن از پايين به بالا است.

جامعه نيز همراستا با اين موضوع درحال حساس‌تر، آگاه‌تر و درگيرترشدن درفرايند سياستي است كه اين امر علاوه بر تعامل بيشتر بين مجموعه‌هاي دولتي و ديگر بازيگران منجر به افزايش مسئوليت دولت مي‌شود.

همان‌طور كه محيط سياستي تغيير مي‌كند و مسائل جديد و ساختارهاي فرايند سياستي تازه ظهور پيدا مي‌كنند، ابزارها و تكنيك‌هاي تحليل، اجرا و ارزيابي سياستها نيز تحول پيدا مي‌كنند. نياز به گفتن نيست كه آگاهي از اين ابزارهاي جديد نه تنها براي يك تحليل سياستي موفق، حياتي است بلكه منجر به شكل‌گيري رهيافت‌ها و پارامترهاي جديد سياستي مي‌شود كه به نوبه خود، نواقص رهيافت‌هاي قديمي را شرح مي‌دهد. (درور(Dror) ، 1971، 184)

مي‌توان استدلال كرد كه تكنولوژي‌هاي اطلاعات و ارتباطات نه تنها به ابزارها و روش‌هاي جديد در فرايند سياستي (تحليل، اجرا و ارزيابي) كمك كرده است بلكه ساختار و اداره جامعه كلان و به ويژه فعاليت‌هاي سياستي مرتبط را گسترش داده است. (پليت(Pollitt) ، 2000 و 210).

3- مروري بر رهيافت‌هاي سياست‌گذاري

دراين بخش سعي مي‌كنيم رهيافت‌هاي اصلي سياستي را مرور نمائيم. درواقع فرض كرده‌ايم كه همه رهيافت‌ها داراي دو جنبه توصيفي و تجويزي هستند (عليرغم فقدان توافق دراين زمينه، تصور مي‌كنيم كه اين فرض به ما كمك مي‌كند همه رهيافت‌ها را تحت پوشش قراردهيم؛ با اين حال بايد تصديق كنيم برخي رهيافت‌ها ماهيتاً بيشتر توصيفي هستند تا تجويزي). علاوه‌براين، مرز بين اين رهيافت‌ها شفاف نيست و برخي داراي عناصر مشترك (در مفروضات يا روش‌ها) هستند.

پس از توضيح مختصر هر رهيافت (ازهر دو بعد توصيفي و تجويزي) انتقادات عمده‌اي كه نسبت به آن وجود دارد بيان مي‌شود.

1- رهيافت عقلاني/ مرحله‌اي( Rational/ staged approach)

دراين رهيافت فرايند سياست متشكل از مجموعه‌اي از مراحل است كه از تعيين مساله شروع و (پس ازگذر از مراحلي از قبيل جمع‌آوري اطلاعات، توسعه يك مدل، شناسايي سياست‌هاي بديل، انتخاب از بين سياست‌هاي ممكن) با ارزيابي سياستي‌ و قضاوت ختم مي‌شود. دراين نظريه، جريان دستور (سياست‌ها) از بالا به پايين بوده و مفروضات اصلي آن اطلاعات و عقلانيت كامل است. بعد تجويزي اين رهيافت به تحليل‌گران سياستي توصيه مي‌كند مراحل سياستي مشخصي را از تعريف مساله گرفته تا ارزيابي پيامدهاي سياستي، مرحله به مرحله و در دوره‌هاي زماني مشخص دنبال نمايند.

نسخه‌هاي مختلفي ازاين رهيافت وجود دارد كه برحسب مراحل فرايند سياستي متفاوت هستند. به عنوان مثال لاسول، فهم، توصيه، تجويز، دستور، به‌كارگيري، ارزيابي خاتمه را به كارمي‌برد (لاسول(Lasswell) ، 1951، 176)، جونز واندرسون مراحل تعيين مشكل،‌ تنظيم دستوركار، انتخاب، اجرا و ارزيابي سياست را پيشنهاد مي‌كنند، هربرت سايمون مراحل سياست‌گذاري عقلاني را فهم، تعيين راه‌حل، ارزيابي راه‌حل‌ها و انتخاب بين راه‌حل‌ها تعيين مي‌كند (هاگ وود، 1984، 181) درحالي كه ليند بلوم ضمن تلاش براي تغيير ترتيب اين مراحل پيشنهاد مي كند فرايند سياستگذاري عقلاني از تعريف و رتبه‌بندي ارزش‌هاي حاكم آغاز و سپس راهكارها تعيين شوند. (هاگ وود، 1984، 181) علاوه‌براين، انعطاف‌پذيري مراحل و بازخوردهاي بين آن‌ها، تاكيد بر آنها براساس تعامل بين فرايند سياستي و محيط اين فرايند و حتي ضوابطي كه هر نسخه براي ارجاع به اين رهيافت‌كلي به كارمي‌برد ازيك نسخه به نسخه ديگر متفاوت است(برخي محققان به اين رهيافت به عنوان كتاب درسي (ساباتير(Sabatier)، 1993، 175) و مراحل اكتشافي-ابداعي(لاسول، 1950، 176) توجه مي‌كنند).

با اين وجود همه اين نسخه‌ها مراحلي دارند كه دريك محيط كلي‌تر اجرا مي‌شوند (كه ازطريق فدراليسيم، نهادهاي سياسي، افكارعمومي، فرهنگ سياسي و ديگر محدوديت‌ها مشخص مي‌شود) و هر مرحله شامل دوره زماني مشخصي است و توسط بازيگران مختلفي انجام مي‌شود. (ساباتير، 1993، 175) انتقاد اصلي به اين نظريه آن است كه درعمل مفروضات اين رهيافت صادق نيستند يعني اطلاعات، كامل نيست، عقلانيت، محدود است، اهداف فرايند سياستي به وضوح تعريف نشده‌اند؛ درآغاز فرايند (و حتي تا پايان فرايند سياستي) چندين راه‌حل سياستي رقيب (حتي به صورت غيررسمي) براي يك مساله وجود دارد؛ (هاگ وود، 1984، 181) (ليندبلوم، 1959، 170) ترتيب مراحل درعمل دنبال نمي‌شود (ساباتير، 1993، 175)، جريان بالا به پايين سياست‌ها و فرايند سياستي به سمت بدتر شدن پيش مي‌رود و اين رهيافت نمي‌تواند اقدامات از پايين به بالا را درنظر بگيرد. به همين دليل شايد اين رهيافت در دهه 70 و اوايل دهه 80 مفيد بوده اما نيازمند تغيير در دهه‌هاي بعدي است. (ساباتير، 1993، 175). به علاوه، درعمل براي هرمساله سياستي چرخه‌هاي فعل و انفعال متعدد (سياستي) ممكن است وجود داشته باشد كه سطوح چندگانه دولت را دربربگيرد. (ساباتير، 1993، 175) از اين گذشته، نبود انعطاف‌پذيري و بازخورد دربرخي از مدل‌هاي عقلاني مورد انتقاد هستند، به اين دليل كه نرخ روزافزون تغيير اطلاعات كه در مراحل مختلف مورداستفاده قرار مي‌گيرد خيلي زود از مد مي‌افتد(هاگ وود، 1984، 181).

لازم به ذكر است كه هرچند اين مفروضات ممكن است دردنياي واقعي سياست‌گذاري مصداق نداشته باشند و رهيافت‌هاي ديگر (مخصوصاً رهيافت‌هاي تكاملي و گروهي و شبكه‌اي) سعي كنند برتري‌شان را بر اساس اين انتقادات ثابت كنند سوالي كه باقي‌ مي‌ماند اين است كه آيا فرايند سياستي به سمت چنين وضعيت ايده‌آلي بايد سوق داده شود و تلاش شود درصورت امكان مراحل سياست‌گذاري را به صورت عقلاني، متمركز و صدروذيلي اعمال نماييم. هاگ وود اين سوال را به طريق ديگري بيان مي‌كند به اين صورت كه آيا ارائه كردن و تاكيد بر فرايند سياست‌گذاري عقلاني لزوماً يا با احتمال بيشتري منجربه پيامدهاي سياستي عقلاني مي‌گردد؟ (هاگ وود، 1984، 181) اگرچه برخي متخصصان جواب به اين سوال را مثبت مي‌دانند بقيه معتقدند وضعيت اصلي آن است كه هرچند مدل عقلاني به منزله مدلي درباره نحوه اتخاذ تصميمات قابل ترجيح است، اما مدل تغيير تدريجي عمل واقعي تصميم‌گيري در دولت‌ها را بهتر توصيف مي‌كند. (هولت و رامش(Howlett and Ramesh) ، 1995، 171) ساباتير معتقد است كه اين رهيافت تمايل دارد سياست‌گذاران را به سمت تمركز كامل دريك مرحله خاص با بازشناسي اندك آثار ديگر مراحل سوق دهد (ساباتير، 1991، 211) كه مي‌تواند گمراه‌كننده باشد.

متخصصان ديگر معتقدند اين مدل‌ها سياست‌گذاران را به مثابه اشخاصي خارج از وادي عمل درنظر مي‌گيرند (كلباچ، 2002، 169) كه فرايند سياست‌گذاري را از كاغذ سفيد شروع مي‌كنند اما درعمل اين افراد مواضع و ارزش‌هاي اوليه خودشان را دارند. مساله جدي‌تر مي‌شود زماني كه مشاهده مي‌كنيم علاوه بر بازيگران رسمي اندك، بسياري از بازيگران ديگر وجود دارند و درعمل زنجيره‌اي از ارزش‌ها، باورها و موقعيت‌ها را تشكيل مي‌دهند كه وسيع و چند بعدي است. درضمن اين رهيافت قادر نيست سازوكارهاي سياسي تعيين ارزش‌ها و اولويت‌ها را توضيح دهد و پيشرفت آنها را به خاج از فرايند واگذار مي‌كند.

برخي ديگر از محققان ازنقطه نظر قابليت اين رهيافت در تحقيق و آموزش ازآن انتقاد كرده‌اند به اين صورت كه اين رهيافت هيچ توجهي به روابط علي تشكيل دهنده فعاليت‌ها در هر مرحله و متصل‌كننده مراحل به يكديگر، نمي‌كند ازاين رو مبنايي مشخص براي آزمون فرضيه‌هاي تجربي فراهم نمي‌كند و نمي‌تواند فرايند يادگيري را كه از طريق فرايند سياستي رخ مي‌دهد به صورت مدل درآورد. (ساباتير، 1993، 175)

2- رهيافت تغيير تدريجي( incremental approach)

به دليل موضع حداكثري رهيافت عقلاني، برخي از محققان (ليند بلوم، 1959، 170) تلاش نمودند رهيافت بديلي را مطرح نمايند كه نه تنها مزاياي رهيافت عقلاني (هر دو بعد توصيفي و تجويزي) را داشته باشد بلكه مسائل اصلي آن را حل كند. در اين رهيافت نقطه آغاز، تجزيه و تحليل مساله است (همانند رهيافت عقلاني) اما كار اصلي در جستجوي سياست‌هاي بديل، بازبيني سياست‌هاي مشابه قبلي و تلاش درجهت بهبود آن‌ها دريك فرايند سياست‌گذاري تدريجي است.

درواقع اين رهيافت را مي‌توان به منزله گردش‌هاي متعدد در فرايند سياستي ديد كه در هر بار، مدل مرحله‌اي عقلاني را دنبال مي‌كنيم و درطول اين فرايند، سياست‌ها، به صورت تدريجي بهبود مي‌يابند. (هاگ وود، 1984، 181).

انتقادات اصلي به اين رهيافت به طور خلاصه توسط درور ارائه شده است به اين صورت كه: اولا دربرخي موارد، سياست‌هاي فعلي ممكن است رضايتبخشي بسيار كمي داشته باشند به‌طوري كه اصلاح آن‌ها نيز بيهوده باشد. ثانياً مسائل ممكن است چنان سريع يا به طور بنيادين تغييرنمايند كه سياست‌هاي مبتني برتجربه گذشته به‌منزله يك راهنما براي اقدام آينده ناقص باشند. ثالثاً ابزارهاي حل مسائل ممكن است افزايش يابند به طوري كه فرصت‌هاي جديدي بوجود آيد اما احتمال دارد حاميان تغيير تدريجي اين ابزارها را ناديده بگيرند (هاگ وود، 1984، 181)

3- رهيافت نهادي( institutional approach)

دراين نظريه، نهادها هم شامل قواعد بازي هستند و هم سازمان‌هاي بازيگر از قبيل پارلمان‌ها، نظام‌هاي حقوقي و نظام‌هاي اداري (جان(John) ، 1998، 168). اين نظريه فرض مي‌كند كه بعد اصلي فرايند سياست‌گذاري اطاعت از قوانين و هنجارهاي موجود است. به اين دليل تغيير سياست‌ها دراصل به تغيير در هنجارها و نهادها برمي‌گردد. سازمان‌هاي رسمي، بازيگران اصلي هستند كه بر فرايند سياستي تاثير مي‌گذارند زيرا آن‌ها بازيگران عمده‌اي هستند كه ديگر بازيگران را مجبور به رفتار بر طبق هنجارها و قوانين مي‌كنند. (جان، 1998، 168)

اين نظريه فرض مي‌كند كه بعد اصلي فرايند سياست‌گذاري اطاعت از قوانين و هنجارهاي مستقر است.

برخي محققان (مو(Moe) ، 1990، 202) رهيافت‌هاي مشابهي ازقبيل انتخاب ساختاري را مطرح نموده‌اند كه آن‌ها را دراين گروه جاي مي‌دهيم.

برخي از متخصصان سياستي تحت‌تأثير تعريفي وسيع از نهادها، با تاكيدكردن بر روابط بين ساختار و سياست با اين موضوع برخورد كرده‌اند (كلباچ، 2002، 169) (گيدنز(Giddens) ، 1984، 173). به نظر آنها سياست‌ها به اين صورت بر ساختارها (در بلندمدت)تاثير مي‌گذارند كه ساختارهاي جديد را خلق مي‌كنند و رفتار هريك و تعامل بين آن‌ها را تغيير مي‌دهند. اما در كوتاه‌مدت ساختارها به ناچار از سياست‌هاي تازه حمايت كرده يا آن‌ها را محدود مي‌كند.

علاوه برساختارها كه بر ترتيبات رسمي دنياي سياستي متمركز مي‌شود، سياست‌هاي پيشين بر سياست‌هاي بعدي تاثير مي‌گذارند به‌شكل درجه‌بندي سياست‌ها (به عنوان مثال استراتژي‌هاي پنج ساله تكنولوژي ملي جهت‌گيري انتقال تكنولوژي دريك صنعت خاص مثل صنعت دارويي را تعيين مي‌كند) يا در شبكه‌اي افقي از سياست‌ها (براي مثال سياست‌هاي اشتغال ملي، سياست‌هاي مالي را تحت تاثير قرارمي‌دهد)

رهنمود اين رهيافت براي فرايند سياستي اين است كه عامل اصلي تعيين‌كننده سياست‌ها و پيامدها، نهادها هستند. بنابراين تحليل‌گران سياستي و سياست‌گذاران بايد اولاً از همه نهادهايي كه تصميمات و اجراي‌شان اثرگذار است آگاه باشند و ثانياً تلاش نمايند اين نهادها را همسو با اهداف خود تغيير داده و سازگار نمايند. (بلوم كوئست(Blomquist) ، 1996، 203) ازاين رو، بازيگران در فرايند سياستي بايد نه تنها در چارچوب محدوديت‌هاي نهادي عمل نمايند، بلكه بايد مقداري از تلاش خود را صرف فرايند تغييرات نهادي كنند(استروم(Ostrom) ، 1990، 208) از طريق: 1- اعمال شرايطي كه نهادها و سياست‌هاي مورد مخالفت آنها را فلج كندو 2- دنبال كردن قوانيني كه سازمان‌ها و سياست‌ها را دربرابر نظارت سياستي مستقيم‌تر باز كند به اميد بازگشت به قدرت سياسي درآينده. (مو، 1990، 202)

4- رهيافت گروهي و شبكه‌اي ( Group and Network approach)

مفروض اصلي اين رهيافت آن است كه موسسات و روابط غيررسمي كه درون و بيرون نهادهاي سياسي هستند تصميمات و پيامدهاي فرايند سياستي را شكل مي‌دهند. رهيافت گروهي درخالص‌ترين تفسير به اين ايده برمي‌گردد كه شبكه‌هاي روابط بين‌ بازيگران، خروجي‌ها و پيامدهاي سياستي را تعيين مي‌كنند. (جان، 1998، 168) انواع بازيگران (خواه بازيگران رسمي و غيررسمي، افراد، گروه‌ها و سازمان‌ها) و انواع مختلف روابط به كانون فرايند سياستي آورده مي‌شوند.

براساس اين رهيافت، تحليل سياستي با تعيين بازيگران اصلي و روابط بين آنها در حوزه سياستي مورد بررسي آغاز مي‌شود. براساس اين رهيافت هر بازيگر بايد برخي نقش‌ها را در مرحله اجرا ايفا نمايد به‌طوري كه با توجه به قابليت‌هايش نه تنها امكان‌پذير است بلكه منجربه نتايج مطلوب در شبكه سياستي مي‌شود. از نقطه نظر كلي‌تر سياست‌گذاران بايد تلاش نمايند ساختار شبكه سياستي را به منظور سازگاري با سياست‌هايشان تغيير دهند (با خلق بازيگران جديد، برقراري پيوندهاي تازه و حتي جذب برخي بازيگران و روابط).

5- رهيافت اجتماعي- اقتصادي ( Socio-economic approach)

دراين رهيافت عوامل اجتماعي- اقتصادي تصميمات بازيگران دولتي را تعيين نموده و خروجي‌ها و پيامدهاي سياستي را تحت ‌تأثير قرارمي‌دهد. (جان، 1998، 168).

هرچند اين رهيافت بيشتر توصيفي است، اما از بعد تجويزي مي‌توان فرض كرد كه سياست‌گذاران شرايط مهم اجتماعي- اقتصادي كه نتايج سياستي را تقويت يا محدود مي‌كند بايد تعيين نمايند و دركوتاه‌مدت تلاش كنند سياست‌ها را براساس اين شرايط فرمول‌بندي، اجرا و ارزيابي نمايند و دربلندمدت سعي كنند طبق اهدافشان بر شرايط تأثير بگذارند.

6- رهيافت انتخاب عقلاني( Rational choice approach)

دراين رهيافت ترجيحات و قدرت چانه‌زني بازيگران، تصميمات سياستي و پيامدها را تبيين مي‌كند. اين چانه‌زني‌ها به صورت مجموعه‌اي از بازي‌ها بين مشاركت كنندگان و درجايي كه ساختار انتخاب با محدوديت‌هاي اجتماعي- اقتصادي و نهادي تعيين مي‌شود اتفاق مي‌افتد (جان، 1998، 168). به همان اندازه كه در رهيافت اجتماعي- اقتصادي تاكيد برقدرت اجتماعي و اقتصادي است دراين رهيافت قدرت سياسي و بازي‌هاي سياسي نتايج فرايند سياستي را تعيين مي‌كند. (بنابراين برخي رهيافت‌ها مانند سياست بوروكراتيك(Bureaucratic politics) كه درآن فرايند سياستي درباره روابط قدرت بين آن‌ها است (آليسون، 1971، 172) مي‌تواند در ذيل اين رهيافت قرارگيرد). علاوه‌براين، تاكيد اصلي اين رهيافت‌ها بيشتر بر افراد كليدي ( Key individuals) است تا سازمان‌ها و نهادها. (جان، 1998، 168) جان براين باور است كه اين نظريه نسبت به ساير نظريه‌ها داراي اين حسن است كه يك نظريه كنش و انگيزه(Motivation) در زمينه‌اي ساختاري است. (جان، 1998، 168).

وي معتقد است كه اين رهيافت شامل روابط علـّي واقعي‌ است كه از كنش و انگيزه عوامل واقعي دريك بافت ساختاري برمي‌خيزد. (جان، 1998، 168).

ازاين گذشته اين رهيافت سياستي اساساً سعي دارد بيشتر از آن‌كه بازيگران را براي آن‌چه بايد در فرايند سياستي انجام دهند، آماده كند آن‌چه را در فرايند سياستي اتفاق مي‌افتد، منعكس كند. با اين وجود مي‌توان فرض كرد كه اين نظريه اين ايده را طرح مي‌كند كه درتحليل سياستي بايد افراد كليدي را مشخص نموده و نگرش‌ها و درك‌شان از مساله به همراه قدرت چانه‌زني‌شان در فرايند سياست‌گذاري را تعيين كنيم. به موازات اين، آن‌چه براي يك سياست‌گذار مهم است آگاهي از قدرت چانه‌زني وتلاش درجهت استفاده از همه توان شخصي‌اش براي تأثيرگذاري بر فرايند سياستي مي‌باشد درحالي كه دربلندمدت افراد بايد موقعيت سياسي‌شان را دربازي سياستي بهبود بخشند.

7- رهيافت ايده محور( idea-based approach)

اين رهيافت براين اعتقاد مبتني است كه ايده‌هاي مربوط به راه‌حل‌هاي سياستي حيات خاص خود را دارند. ايده‌ها منتشر مي‌شوند و آزادانه يا قبل از منافع در فرايند سياستي، نفوذ به‌دست مي‌آورند. درباره سياستها، اين رهيافت بر باورها و ادراك بازيگران متمركز مي‌شود(جان، 1998، 168). دراين رهيافت الگوهاي ذهني بازيگران است كه آن‌چه را از فرايند سياستي حاصل مي‌شود تعيين مي‌كند. بنابراين با تغيير الگوهاي ذهني بازيگران و تلاش درجهت انتقال ايده‌هاي نو، بايد نتايج را به شيوه‌اي كه با اهدافمان سازگارتر باشد تغيير دهيم.

8- رهيافت تكاملي( evolutionary approach)

اين رهيافت در اصل توصيفي است و سعي دارد تصويري پوياتر از فرايند سياست عرضه نمايد. به اين دليل، تمثيل نظام‌هاي زيست‌شناختي درآن مورد استفاده قرارمي‌گيرد به اين صورت كه سياست‌ها به مثابه ساختارهاي جسماني(phenotypes) درنظر گرفته مي‌شوند.

سياست‌هايي كه ساختار ژنتيكي(genotypes) سازگارتري با محيط دارند توسط محيط سياست‌گذاري انتخاب(selected) مي‌گردند.

باتوجه به اين‌كه يافتن يك نسخه تجويزي مشخص ازاين رهيافت مشكل است آن را از رهيافت‌هاي تجويزي كنار مي‌گذاريم.

9- رهيافت ائتلافهاي طرفدار( advocacy coalition approach)

دراين رهيافت، ذات فرايند سياستي گفتگو و حمايت است. درواقع، بازيگران مختلف (رسمي و غيررسمي) سعي مي‌كنند تا ائتلافي طرفدار به منظور اثرگذاري برنتايج فرايندهاي سياستي تشكيل دهند. (ساباتير، 1993، 175) اعضاي ائتلاف‌ها براساس نظام اعتقادي‌شان همسو با هم عمل مي‌كنند تا قوانين و نهادهاي مختلف حكومتي را به منظور دستيابي به اهداف مشترك دستكاري نمايند. (ساباتير، 1991، 153) شيوه‌هاي اقدامشان شامل اين موارد است: 1- گسترش اطلاعات و استفاده از آن به سبكي وكالتي به منظور ترغيب سياست‌گذاران به اتخاذ راهكارهاي مورد حمايت ائتلاف2- دستكاري انتخاب مجمع تصميم‌گير 3- حمايت از مقامات دولتي داراي جايگاه اقتدار دولتي كه ديدگاهشان را به اشتراك بگذارند و حتي عضو ائتلاف شوند. (بلوم‌كوئست، 1996، 203)

اين رهيافت زماني كه به تعامل بين بازيگران توجه مي‌كند شبيه به رهيافت گروهي و شبكه‌اي است اما بيشتر از ساختار ارتباط داخلي بين بازيگران بر ماهيت بحث و ائتلاف متمركز شود و بر نقش اطلاعات و يادگيري به عنوان عوامل محرك در فرايند تغيير سياستي تاكيد مي‌كند. (بلوم‌كوئست، 1996، 203) مي‌توان استدلال كرد كه اين رهيافت عمده توجه اش را به دنياي دروني افراد و ساختار و محتواي نظام اعتقادي شان اختصاص داده است. (بلوم‌كوئست، 1996، 203) اين رهيافت با تبيين تكامل تدريجي ارزش ها و باورهاي افراد، بر تحول همزمان اطلاعات دريافتي بازيگران و نظام‌هاي اعتقادي شان تاكيد مي كند به اين صورت كه نظام اعتقادي اطلاعات را پالايش و تفسير مي كند و آن اطلاعات منجر به تغيير نظام اعتقادي مي شوند (بلوم‌كوئست، 1996، 203)

انتقاد اصلي به اين رهيافت آن است كه چگونه اين تجويز ساده رسيدن به توافق درهرمورد سياستي را تضمين مي نمايد. (بلوم‌كوئست، 1996، 203) به علاوه، اين رهيافت فرض مي‌كند كه نظام هاي اعتقادي اعضاي يك ائتلاف حمايتي ، يكپارچه است ازاين رو منافع فردي شان همگرا درنظر گرفته مي‌شود به‌همين دليل دراين چارچوب، ائتلاف داخلي به خاطر منافع مختلفي كه قابل توضيح نيست به هم مي‌ خورد. 

 4- معيارهايي براي تحليل مقايسه اي رهيافت ها

a. به سوي يك مدل براي تعيين معيارهاي مقايسه

ادبيات سياست‌گذاري عمومي دربردارنده‌ي تلاش هاي فراواني براي تحليل مقايسه اي رهيافت هاي مختلف در فرايند سياستي است.  تعدادي از محققان بر اين باورند كه در هر مساله تلاش مي كنيم رهيافتي را انتخاب نمائيم كه با توجه به آن زمينه و مساله مناسب تر است. همان طور كه جان اشاره مي كند (جان، 1998، 168) هرچند هر رهيافتي بعضي بخش‌هاي يك مساله را توضيح مي دهد، با اين وجود بايد آن رهيافت‌هايي را انتخاب كنيم كه با اهداف مان سازگارتر است. اين انتخاب هم براي فهم و توصيف فرايند سياستي و هم براي فرمول‌بندي، اجرا و ارزيابي سياست ها در دنياي حقيقي مصداق دارد. در مورد اول سوال اين است كه كدام رهيافت يا رهيافت ها مي توانند واقعيت فرايند سياستي را در آن بافت و حوزه بهتر توصيف كنند؟ درحالي كه درمورد دوم سوال اين است كه براي سياست گذاري درآن بافت و درباره آن نوع مسائل كدام رهيافت يا رهيافت ها بهتراست به كارروند؟ درسوال دوم منظور از بهتر، معياري چند بعدي است كه نشان دهنده امكان‌پذيري، تناسب بين فرض رهيافت و بافت خاص است.

تعدادي ديگر از محققان، نشان مي دهند كه به جاي انتخاب يك يا چند رهيافت بايد ازهمه رهيافت ها دريك چارچوب ثابت يكپارچه استفاده كنيم زيرا هر رهيافت يك جنبه از ماهيت پيچيده سياست گذاري و فرايند اجراي سياستي را تشريح مي كند. (جان، 1998، 168)

اما اين ايده مورد انتقاد قرارگرفته است نخست ازنقطه نظر عملي كه محدوديت زمان و منابع ما را وادار به انتخاب از بين رهيافت ها مي سازد و دوم اين كه چنانچه قادر به استفاده ازهمه اين رهيافت ها باشيم براي ساختن آن چارچوب يكپارچه نيازمند شناخت مزايا و معايب اين رهيافت ها براساس ويژگي هاي متفاوت مساله سياستي و بافت فرايند سياستي هستيم.

همه اين تلاش ها را مي توانيم در دوگروه اصلي طبقه‌بندي كنيم: اول كساني كه سعي دارند بين رهيافت هاي موجود براساس معيارهاي مختلفي به صورت يك رهيافت احتمالي دست به انتخاب بزنند و دوم كساني كه تلاش مي كنند رهيافت هاي مختلف را تركيب كرده و تركيب درستي از رهيافت هاي متفاوت را فراهم كنند. با اين حال درهر گروه نقطه شروع، ارزيابي و مقايسه رهيافت هاي سياستي گوناگون است.

اما سوال اين‌جاست كه اين معيارها را چگونه براي تحليل مقايسه‌اي اين رهيافت‌ها تعيين نمائيم؟

تقريباً هيچ پاسخ ساده و يكتايي براي اين سوال وجود ندارد. برخي مي‌گويند كه اين رهيافت‌ها مفروضات متفاوتي دارند (به عنوان مثال درباره معناي قدرت و ماهيت دولت). بلوم كوئست و همكارانش (بلوم كوئست، 1996، 203) معتقدند رهيافت‌هاي سياستي را مي‌توان براساس تاكيدي كه بر بازيگران متفاوت دارند (مرز تحقيق و الگوي انفرادي در فرايند سياستي) يا تناسب بيشتري كه درمورد برخي مراحل خاص در فرايند سياستي دارند ازقبيل تنظيم دستوركار، فرمول بندي، اجرا و ارزيابي سياستي مقايسه كرد. اما راه ديگري را براي تعيين معيارهايي جهت تحليل مقايسه‌اي رهيافت‌ها اضافه مي‌كنند تا ضعف‌ها و قوتهاي هر رهيافت به صورت معياري براي مقايسه با ديگر رهيافتها و بالعكس بتواند مورداستفاده قرار گيرد. به‌هر حال اين معيارها ارائه مي شوند تا تعيين كنند رهيافتهاي سياستي خوب، چگونه واقعيت فرايند سياستي را توصيف مي كنند. ساير محققان بين انواع سياست و محيط سياست تمايز قائل شده و آن را به عنوان مبنايي براي تحليل مقايسه‌اي رهيافت‌هاي سياستي مورد استفاده قراردادند. (لووي(Lowi) ، 1964، 205) (ويلسون(Wilson) ، 1980، 206) گرملي(Gormley) ، 1983، 207).

بنابراين به اين نتيجه مي‌رسيم كه انتخاب نوعي مناسب معيارها براي تحليل مقايسه‌اي رهيافت‌هاي سياستي مختلف خودش يك موضوع تصادفي است به اين صورت كه به هر دليل خاصي، جمع‌آوري معيارهاي مختلف با اهميت نسبي متفاوت ممكن است لازم باشد ازاين رو هنگامي كه قصد ارزيابي اين رهيافت‌ها در بافت كشورهاي درحال توسعه را داريم فكر مي‌كنيم كه رهيافت‌هاي مختلف مي‌تواند مطابق با نگاه سيستماتيك واقعيت فرايند سياستي طبقه‌بندي شود. براي هرمورد سياستي، نماي يك مشكل سياستي خاص را داريم (يا مجموعه‌اي از چندين مشكل سياستي وابسته به هم) كه درفرايند سياستي با دروندادهاي ديگر (اطلاعات و ارزش‌ها) تغذيه مي‌شود و برخي پيامدهاي خاص آشكار خواهد شد و اين فرايند دريك چرخه سياستي دوري تكامل پيدا مي‌كند. همه اين سه گروه اصلي (دروندادهاي سياستي، فرايند سياستي و بروندادهاي سياستي) درمحيط سياستي رشد و نمو مي‌كند.

1- دروندادهاي سياستي ( policy input)

هرچند تعيين مجموعه‌اي از دروندادها براي فرايند سياستي مشكل است حداقل سه موضوع اصلي بايد مورد توجه قرارگيرد. ماهيت مساله‌اي كه درمعرض فرايند سياستي است، ارزش‌ها، اهداف عيني و اهداف كلان (به‌طورصريح يا ضمني، متمركز يا غيرمتمركز) كه درباره مسائل وجود دارد (مربوط به افراد يا سازمان‌ها، چه بازيگران رسمي و چه غيررسمي) و نهايتاً همه اطلاعاتي كه درفرايند سياستي با درنظر گرفتن مساله، قابل استفاده است. (شلاگر به دو موضوع تازه‌تر يعني اطلاعات و باورها اشاره مي‌كند.) (بلوم كوئست، 1996، 203)

2- فرايند سياستي ( policy process)

فرايند سياستي هما چيزي‌ست كه ساباتير آن را به مثابه مجموعه‌اي از بازيگران تعريف مي‌كند كه شامل سازمان‌هاي عمومي و خصوصي‌اي ست كه به طور فعالانه با مساله سياستي درگير هستند. اما يك نظريه سيستماتيك‌تر ما را به اين استدلال رهنمون مي‌سازد كه مولفه‌هاي فرايند سياستي قابل طبقه‌بندي به بازيگران (مقامات رسمي و غيررسمي، فردي و سازماني، دولتي و غيردولتي)، روابط بين‌ آن‌ بازيگران (چه متمركز و چه غيرمتمركز، چه از بالا به پايين و چه از پايين به بالا، چه رسمي و چه غيررسمي) و فعاليت‌هايي كه آن بازيگران انجام مي‌دهند، است.

3- برونداد سياستي ( policy output)

هرچند برونداد فرايند سياستي لزوماً سياست‌هاي مشخص مورد توافق نيست برخي ويژگي‌هاي بروندادهاي سياستي به ما كمك مي‌كنند تا مدل‌هاي مختلف را برحسب بافت‌هاي مختلف ارزيابي كنيم.

4- محيط سياستي ( environment policy)

سرانجام آن‌كه محيط نهادي كلي (اجتماعي، فرهنگي، اقتصادي و سياسي) كه بر فرايند سياستي اثر مي‌گذارد قابل گروه‌بندي براساس نهادهاي رسمي و غيررسمي و قابل تحليل درسطوح بخشي‌، ملي و بين‌المللي است.

به عنوان مثال سايمون (سايمون، 1977، 183) مسائل را صرفاً به برنامه‌ريزي شده وغيربرنامه‌ريزي شده تقسيم مي‌كند و تلاش مي‌كند نشان دهد براي هرنوع مسائل رهيافت‌ خاصي لازم است. دو نكته بايد در اين‌جا يادآوري شود: نخست آن‌كه اين تمايز نه تنها براساس ماهيت مساله است، بلكه معيارهاي ديگري كه دراين‌جا مورد تاكيد قرارمي‌دهيم زنجيره‌اي را نمايندگي مي‌كنند كه به شكل وضعيت‌هاي صفر و يك قابل رسيدگي نيست. ثانياً همان‌طور كه سايمون بيان مي‌كند مسائل برنامه‌ريزي شده و برنامه‌ريزي نشده براساس وجود و كثرت مسائل مشابه قبلي و اين‌كه چه مقامات (و نهادهايي) مسئول اين مشكل هستند، تفاوت مي‌كنند. (هاگ وود، 1984، 181). ما اين دو جنبه را تفكيك مي‌كنيم به صورتي كه معيار نخست مربوط به ماهيت درونداد فرايند سياستي است و معيار دوم به فرايند سياستي درباره اين مساله مربوط مي‌شود.

b. معيارهاي پيشنهادي براي تحليل مقايسه‌اي رهيافت‌هاي سياستي

براساس چارچوب ذكرشده دربخش قبل، در پاراگراف‌هاي زير سعي مي‌كنيم مهم‌ترين معيارهايي كه مي‌تواند به عنوان مبنايي براي تحليل مقايسه‌اي رهيافت‌هاي سياستي مختلف مورد استفاده قرارگيرد را مطرح نمائيم. فهرست زير دراصل معيارهاي مختلفي است كه به طور صريح يا ضمني درمتون مربوطه مورد استفاده قرارگرفته و دربرخي موارد معيارهاي ديگري را اضافه نموديم كه به طور مستقيم يا غيرمستقيم مربوط به مفروضات اصلي رهيافت‌هاي سياستي هستند.

1- معيارهايي درباره ماهيت دروندادهاي فرايند سياستي

I1) مساله چقدر تازه است؟
I2) مساله چقدر به اطلاعات تخصصي (اطلاعات عميق) نياز دارد؟
I3) مساله چقدر چندرشته‌اي (براي حل مساله) است؟
I4) مساله چقدر از ذينفعان متعدد و متكثري دارد؟ ؟

2- معيارهايي درباره فرايند سياستي

P1) فرايند سياستي تا چه ميزان يك تعامل دموكراتيك بين بازيگران مختلف است؟
P2) افراد كليدي (درمقياس با سازمان‌ها) چقدر درفرايند سياستي داراي نفوذ هستند؟
P3) قوانين و نهادهاي رسمي چقدر برفرايند سياستي تاثير مي گذارند (درقياس با گروههاي فشار سياسي و غيررسمي)؟
P4) تمركز قدرت چقدر است؟
P5) ارزش‌ها و اهداف بازيگران تا چه قدر به طور آشكار بيان شده است؟
P6) بازيگران در فرايند سياستي تا چه اندازه ارزش‌ها و تفسيرهاي متفاوت درباره اين مساله دارند (در مقايسه با وضعيت توافقي)؟
P7) فرايند سياستي چگونه درحال تغيير است؟

3- معيارهايي درباره ماهيت بروندادهاي فرايند سياستي

O1) خروجي‌هاي سياستي بلندمدت هستند يا كوتاه‌مدت؟
O2) خروجي‌هاي سياستي خاص و مفصل هستند يا بيانيه‌هايي كلي و جامع؟

4- معيارهايي درباره محيط نهادي

همان‌طور كه پيشتر ذكر شد منظور ما از بافت، شرايط خاص زماني- مكاني است كه سياست‌ها درآن شرايط توسعه يافته و اجرا مي‌شوند. بافت از يك كشور به كشور ديگر، ازيك منطقه به منطقه ديگر و از يك بخش به بخش ديگر درحال تغيير است. معيارهاي ارائه شده دراين گروه به صورت ذيل است:

E1) ميزان مناسبت رهيافت براي سياست‌گذاري.
E2) شهروندان و مراجع مستقل چقدر مايل به ورود به تحليل سياستي و ارزيابي دريك محيط دموكراتيك هستند؟

C. تحليل مقايسه‌اي رهيافت‌ها براساس معيارهاي مطرح شده.

با تجزيه و تحليل اهداف، مفروضات و روش‌هاي رهيافت‌هاي فوق و براساس معيارهايي كه پيشتر ذكرشد، دراين بخش ماتريسي را تهيه كرده‌ايم كه قابليت نسخه تجويزي رهيافت‌ها در تحليل سياستي را براساس وضعيت‌هاي مختلف تعيين شده توسط معيارها ارزيابي مي‌كند. براي كوتاه‌تر شدن، قابليت رهيافت‌ها را برحسب پنج وضعيت زير ارزيابي نموديم.

5- بسيار مناسب
4- نسبتاً مناسب
3- نه خوب نه بد
2- تقريباً نامناسب
1- گمراه‌كننده

D- مورد مناقشه (بستگي دارد و نمي‌توان درباره آن قضاوت كرد)

Figure 1: Dimension of Comparative analysis

5- تجزيه و تحليل بافت كشورهاي درحال توسعه ( Developing country)

همان‌طور كه دربخش قبل ذكر شد معيارهاي مختلفي درارتباط با درونداد ، فرايند ، برونداد و محيط سياستي وجود دارد كه مي‌تواند براي مقايسه، رهيافت‌هاي مختلف درموارد گوناگون مورد استفاده قرارگيرد. آن‌چه دراين مقاله درپي آن هستيم معيارهايي است كه بيشتر به كشورهاي درحال توسعه مربوط مي‌شود. با دنبال كردن همان ساختار (بخش قبل) سعي مي‌كنيم فهرستي از مهمترين موضوعات را فراهم كنيم كه نه تنها در بافت كشورهاي درحال توسعه مطرح‌اند بلكه بر قابليت مقايسه‌اي هررهيافت دراين بافت اثر مي‌گذارند.

براي هرگونه مطالعه درخصوص كشورهاي درحال توسعه تعيين اين‌كه منظورمان از كشورهاي درحال توسعه چيست؟ داراي اهميت است. آماده كردن فهرستي از مشخصات كشورهاي درحال توسعه كه تمامي اين كشورها را پوشش دهد تقريباً غيرممكن است. دليل اصلي اين است كه اين نمونه به هيچ وجه همگن نيست. (OECD، 2005، 185). با اين حال يك مقايسه بين كشورهايي كه با عنوان توسعه نيافته نامگذاري مي‌شوند و كشورهايي كه متعلق به گروهي هستند كه با عناوين درحال توسعه (هم‌چنين كمتر توسعه يافته ( Less developed) ، درحال صنعتي شدن ( industralizing) ، كمتر صنعتي شده(Less industralized) و كشورهاي كمتر توسعه يافته ازنظر اقتصادي ( Less economically developed countries)) شناخته مي‌شوند مي‌تواند مفيد باشد.

• در كشورهاي درحال توسعه اغلب، هيچ فرايند سياستي دموكراتيكي وجود ندارد و درعوض فرايند سياستي بالا به پايين مسلط است. (P1)
• دراين كشورها اشخاص كليدي تاثيرگذارتر از سازمان‌ها هستند. (P2)
• دراين كشورها نهادهاي غيررسمي موثرتر و با نفوذتر از قوانين رسمي و سازمان‌ها هستند. (P3)
• ساختار فرايند سياستي متمركز اغلب مصداق دارد. (P4)
• باتوجه به نقش تاثيرگذار بازيگران و روابط غيررسمي، اغلب ارزش‌ها و موقعيت‌هاي بازيگران به روشني تعريف نشده است. (P5)
• به نظر مي‌رسد دراين كشورها نگرش سياسي به فرايند سياستي منجر به واگرايي ارزش‌ها و موقعيت‌هاي بازيگران مي‌شود. (P6)
• نهادها غالبا بي‌ثبات و شكننده هستند و دنياي كلي فرايند سياستي اغلب به خاطر بي‌ثباتي سياسي و اقتصادي و تاثير عوامل جهاني درحال تغيير است. (P7)
• دراين كشورها با فقدان داده‌هاي قابل اتكا در فرايند سياستي و تعاملات علمي اندك مواجهيم كه بدان معنا است كه به دليل عدم وجود اطلاعات انباشته شده قبلي بيشتر مسائل دراين بافت بايد به نوعي جديد ديده شوند. از اين رو اين كشورها از محيط سياستي غيرعلمي رنج مي‌برند. (E1)
• دراين كشورها فقدان آگاهي اجتماعي و تعداد اندك بازيگران مستقل رسمي فعال رواج دارد اما درصورتي كه گروه‌هاي فشار غيررسمي و گروه‌هاي حمايتي با هويت‌هاي عمدتاً سياسي را درنظر بگيريم مي‌توانيم نتيجه بگيريم بازيگران مختلف به‌طور غيررسمي و سياسي تاثير بسيارزيادي برفرايند سياسي مي‌گذارند. (E2)

6- تحليل مقايسه‌اي چارچوب‌هاي سياستي براساس ويژگي‌هاي كشورهاي درحال توسعه

براساس اين مشخصات و ماتريس معيار- رهيافت دربخش قبل مي‌توانيم نتيجه بگيريم كه:

• رهيافت عقلاني به دلايل P1 و P4 مي‌تواند موثر و به دلايل P3، P5، P6، P7، E1 و E2 ممكن است غيرموثر باشد.
• رهيافت تغيير تدريجي ممكن است به دلايل P3، P5، P6، P7 و E2 موثر اما به خاطر شرايط P1، P2 و P4 ناكام بماند.
• رهيافت نهادي به دليل P4 كمك‌كننده است اما به خاطر شرايط P3 و P2 ممكن است ناكام بماند.
• رهيافت گروهي و شبكه‌اي به دلايل P2، P6 و E2 مي‌تواند مفيد باشد ولي P1، P4، P5، P7 مي‌تواند باعث ناكارآمدي آن باشد.
• رهيافت اجتماعي- اقتصادي به خاطر وجود شرط P7 مفيد است.
• رهيافت انتخاب عقلاني به دلايل P1، P2 و P3 قابل استفاده است اما P5 و E2 استفاده ازآن را مشكل مي‌سازد.
• رهيافت ايده محور به دلايل P1، P2 و P4 موثر است اما E1 و P7 شرايط را براي استفاده از آن مشكل مي‌كند.
• رهيافت حمايتي به دليل وجود شرايط P3، P5 و P6 مي‌تواند بسيار مفيد باشد درحالي كه سه شرط P4، E1 و P2 شروع آن را مشكل‌ساز مي‌كند.

نتيجه نهايي درباره اين‌كه كدام رهيافت يا رهيافت‌ها براي فرايند سياستي بايد انتخاب شوند و چگونه بايد آن‌ها را ادغام كنيم (اگر بيش ازيك رهيافت انتخاب شود) در اين نقطه غيرممكن است زيرا اين موضوع به ميزان زيادي به مساله و بروندادهاي سياستي بستگي دارد. اما ماتريس فوق داده اصلي براي فرايند انتخاب بين اين رهيافت‌ها درهر وضعيتي است.

از اين رو، اين مسير تحليلي را دراين نقطه رها كرده و تلاش مي‌كنيم آن را دريك مورد واقعي دربخش بعدي اجرا و تكميل نمائيم.

7- مطالعه‌ي موردي:
مثالي از سياست‌هاي فناوري اطلاعات و ارتباطات (CT)  در ايران

• دراين بخش چارچوب ارزيابي مطرح شده دربخش‌هاي قبل را درمورد مثالي از سياست‌هاي توسعه فناوري اطلاعات و ارتباطات درايران (به عنوان كشوري درحال توسعه) اجرا مي‌كنيم. لازم به ذكر است كه هدف از اين كار، صرفا تلاش براي ارايه مثالي از نحوه پياده‌سازي ابزار ارزيابي ارايه شده‌است و به‌هيچ‌وجه نتايج اين ارزيابي قابليت استناد محتوايي ندارد، به اين معني كه هدف ما در اينجا صرفا نشان دادن اين مساله است كه چگونه مي‌شود در عمل اين ابزار را بر روي يك مجموعه‌اي از سياست‌ها اجرا كرد
اهداف اصلي اين سياست به‌طور خلاصه اين موارد بودند:
1- ايجاد زيربناي مهارت اطلاعات و ارتباطات ايران (شبكه، حقوق و امنيت)
2- گردآوري و به كارگيري مستقيم جامع اطلاعات و ارتباطات
3- توسعه اشتغال مولد
4- ارتقاي سطح متوسط مهارت‌ها در شناخت اطلاعات و ارتباطات (فردي و نهادي)
بنابراين، تقريباً براي نخستين بار بود (I1) كه يك سياست جامع ملي فرمول‌بندي شد كه محدوده وسيعي از بخش‌ها (از اجتماعي گرفته تا اقتصادي) و سهامداران را تحت تاثير قرارمي‌داد (I4). مي‌توان گفت كه سياست‌هاي مفصل درهر بخش نيازمندبه تحليل و اطلاعات تخصصي داشت (I2) و به خاطر محدوده گسترده اهدافش، مقررات مختلفي بايد در تحليل، اجرا و ارزيابي اين سياست به كاربرده مي‌شد (I3). برحسب بروندادهاي سياستي، اين برنامه يك سياست بلندمدت بود (O1) با پيامدهاي ملي گسترده عمومي (O2).
 چنين به نظر مي رسد كه اين فرايند سياستي  (دراصل مرحله تحليل سياستي) يك فرايند بالا به پايين،‌ متمركز (P4) و غيردموكراتيك (P1) بود كه مديران درجه يك تاثيرگذارتر از سازمان‌هاي رسمي بودند (P2) و تنها برخي از قوانين رسمي موجود در طرح‌هاي پنج ساله ملي سوم و چهارم حاكم بر فرايند سياستي بود. اما كم و بيش اين فرايند دراصل تحت تاثير قوانين غيررسمي بود (P3).
همان‌طور كه در زمينه‌هاي درحال توسعه مرسوم است، ارزش‌ها و اهداف بازيگران مختلف (دراصل بازيگران دولتي) درطول فرايند سياستي نه تنها به‌طور مشخص بيان نشده است (P5) بلكه موقعيت‌ها و اهداف بازيگران مختلف تا انداز‌ه‌اي متفاوت بود (P6) به اين دليل كه اين طرح موقعيت موجود برخي از بازيگران را تغيير مي‌داد (ازقبيل مجموعه‌هاي موازي مرتبط با ICT در دولت مثل وزارت فناوري ارتباطات و اطلاعات و شوراي عالي انفورماتيك) و برخي ديگر را تقويت مي‌كرد. به علاوه اين سياست دريك فرايند سياستي درحال تغيير آشفته فرمول‌بندي و اجرا شد، (P7) زيرا بازيگران دولتي  مختلفي درطول دوره زماني پديدار شدند و ارتباطات بين آن‌ها چندين بار تغيير نمود علاوه براين تغييرات مديران و تغييرات جديد در تعرفه‌ها و مجوز‌هاي مرتبط با ICT و نيز  ظهور تكنولوژي‌هاي تازه، فرايند سياستي را تا حد امكان آشفته كرد.
سرانجام آن‌كه، مي‌توانيم بگوئيم اين سياست تا حد زيادي متاثر از تحولات سياسي كشور بود بنابراين مجال كافي براي بهره‌گيري از رهيافت‌هاي علمي، هم در مراحل تحليل و هم دراجرا و حتي مرحله ارزيابي وجود نداشت (E1) و همان‌طور كه قبلاً بيان شد تعداد زيادي بازيگر محوري وجود داشت كه درفرايند سياستي مخصوصاً درخلال مرحله اجرا درگير بودند.
باتوجه به وضعيت فوق (برحسب مساله، فرايند سياستي، پيامدهاي سياستي و محيط سياستي) مي‌توانيم نتيجه بگيريم كه رهيافت عقلاني تقريباً غيرقابل استفاده است، هيچ سازوكار بازخوردي براي رهيافت تغيير تدريجي وجود ندارد و دستكاري الگوهاي ذهني بازيگران و تكيه بر توليد ايده‌هاي مختلف مشكل است و مي‌توانيم رهيافت نهادي را به دليل آن‌كه نهادهاي رسمي و موثر اندكي دراين فرايند وجود داشت كنار بگذاريم. رهيافت اجتماعي- اقتصادي هرچند به ما كمك مي‌كند كه شرايط كلي و تاثيرات آن‌ها را درنظر بگيريم اما چنانچه به تغييرات سريع دراين شرايط توجه نكنيم ممكن است گمراه‌كننده باشد.
ساير رهيافت‌هاي سياستي مي‌توانند تا اندازه‌اي مفيد باشند. رهيافت گروهي و شبكه‌اي در تعيين همه باريگران تاثيرگذار (رسمي و غيررسمي، افراد و سازمان‌ها) و رفتار با آن ها مي‌تواند به ما كمك كند. تاكيد انتخاب عقلاني برمد نظر قراردادن افراد كليدي درصورتي كه ضرورت تامل درباره انگيزه‌ها و تمايلات آنها فراموش نشود ممكن است مفيد باشد.
بنابراين به نظرمي‌رسد تركيب درستي از رهيافت‌هاي گروهي و شبكه‌اي، انتخاب عقلاني و ائتلافهاي طرفدار دراين مورد مناسب باشد.

جدول مقايسه رهيافت‌هاي مختلف سياستي بر اساس ويژگيهاي مساله (I)، فرآيند سياست (P)، خروجي‌هاي مورد انتظار (O) و محيط سياست (E)

خواننده‌ي گرامي لطفاً جهت مشاهده‌ي جدول به انتهاي متن پيام مراجعه و تصاوير مربوطه را ذخيره نمائيد

توجه: عدد 1: كمترين تناسب و عدد 5 نشان‌دهنده بيشتري تناسب است.
توجه: D  به معني اين است كه نمي‌توان قضاوت كرد و بستگي به وضعيت ساير عوامل دارد.

7- نتيجه

دراين مقاله نشان داديم كه انتخاب بين چارچوب‌ها، رهيافت‌ها و مدل‌هاي سياستي تاحد زيادي وابسته به مورد سياستي است. براي اين منظور بايستي ويژگي‌هاي مساله سياستي، پيامدهاي سياستي، فرايند سياستي و محيط سياستي را در نظر بگيريم.

پس از آن سعي نموديم يك تصوير مشترك كلي از فرايند سياستي و محيط سياستي در كشورهاي درحال توسعه فراهم كنيم و براين اساس رهيافت‌هاي سياستي مختلف را دراين بافت ارزيابي كرديم.

پس از انتخاب رهيافت يا رهيافت‌هاي مناسب سوال اين است كه چطور آن‌ها را در يك رهيافت كلي ادغام كنيم. برخي تلاش‌ها درمتون به ادغام رهيافت‌هاي مختلف حول يك رهيافت محور انتخاب شده اختصاص مي‌يابد. (مثل آن‌چه پتيرجان درباره رهيافت ايده محور انجام داده است (جان، 1998، 168)) اما تحليل ما نشان داد كه بهترين رهيافت (به‌طور مطلق يا مقايسه‌اي) وجود ندارد كه به صورت محور آن چارچوب جامع درهمه موارد قابل استفاده باشد.

:References
Allisons, G. T. (1971). Essence of Decisions. Boston, Little, Brown.
Anderson, J. (1994). Public Policy-making, Houghton Mifflin Boston
Blomquist, E. S. W. (1996). "A Comparison of Three Emerging Theories of the Policy Process." Political Research Quarterly 49(3): 651-672.
Bullock, S. (1971). The Fontana Dictionary of Modern Thought. New York, Colombia University Press.
Colebatch, H. K. (2002). "What’s the Alternative?" in Policy, Open University Press. 1: 67-81.
Dror, Y. (1971). Public Policymaking Reexamined, American Elsevier Pub. Co.
Edquist C. (2005). systems of innovation: perspectives and challenges. The Oxford handbook of innovation. Fagerberg J. Mowery D. and Nelson R. R. Oxford, Oxford University Press.
Eyestone, R. (1978). From Social Issues to Public Policy. New York, Wiley.
Fukuyama, F. W., Caroline S. (2000). Information and Biological Revolutions: Global Governance Challenges Summary of a Study Group, RAND CORP SANTA MONICA CA.
Giddens, A. (1984). the constitution of Society. Cambridge, Polity Press.
Gormley, W. (1983). The Politics of Public Utility Regulation. Pittsburgh. Pennsylvania, University of Pittsburgh Press.
Hogwood, B. a. L. G. (1984). Policy analysis for real world. Oxford, Oxford University Press.
Howlett. M. and Ramesh, M. (1995). Studying public policy. Toronto, Oxford University Press.
John, P. (1998). Analysing Public Policy, London, Pinter.
Jones, C. O. (1998). Introduction to the Study of Public Policy Thomson Learning.
Lasswell, H. (1951). The policy orientation, Stanford University Press
Lindblom, C. E. (1959). "The science of muddling through." Public Administration Review 19: 78-88.
Lowi, T. (1964). "American Business, Public Policy and Political Theory." World Politics 16: 677-715.
Luke Georghiou, J. R., Hugh Cameron (2002). Rationale for Science & Technology Policy. Assessing the Socio-economic Impacts of the Framework Programme (ASIF). J. R. Luke Georghiou, Hugh Cameron. Manchester, Policy Research in Engineering Science and Technology PREST, University of Manchester, England: 93-120.
Moe, T. (1990). The Politics of Structural Choice: Toward a Theory of Public Bureaucracy. New York, Oxford University Press.
OECD, E. (2005). Oslo Manual, GUIDELINES FOR COLLECTING AND INTERPRETING INNOVATION DATA. third, OECD and Eurostat.
Ostrom, E. (1990). Governing the Commons. New York, Cambridge University Press.
Pierre, J. (2000). Debating Governance. Oxford, Oxford University Press.
Pollitt, C. (2000 ). "Institutional Amnesia: A Paradox of the 'Information Age'?" Routledge, part of the Taylor & Francis Group 18(1).
Richards, D. (2002). Public Policy in a Changing World’. Governance and Public Policy in the UK. Oxford, Oxford University Press: 1-10.
Sabatier, P. (1988). "An Advocacy Coalition Framework of Policy Change and the Role of Policy-Oriented Learning Therein." Policy Sciences 21(1): 129-168.
Sabatier, P. (1993). Policy Change and Learning, An Advocacy Coalition Approach. Oxford, Westview Press.
Sabatier, P. A. (1991). "Political Science and Public Policy." Political Science and Politics 24(2): 144-147.
Simon, H. (1977). The New Science of Management Decision New Jersey, Prentice Hall PTR Upper Saddle River.
Tybout, J. R. (2000). "Manufacturing Firms in Developing Countries: How Well Do They Do, and Why?" Journal of Economic Literature 38(1): 11-44.
Wilson, J. Q. (1980). The Politics of Regulation. New York, Basic Books.

نگارش:‌ محمدحسين رضازاده مهريزي
دانشجوي دكتراي سياست‌گزاري علم و تكنولوژي، دانشكده مديريت و اقتصاد دانشگاه صنعتي شريف
ترجمه:محمد جواد حق شناس
دانشجوي دكتري سياست‌گزاري عمومي دانشكده‌ي حقوق و علوم سياسي دانشگاه تهران
خبرنگار سرويس مسائل راهبردي خبرگزاري دانشجويان ايران
انتهاي پيام...