بازانديشي مفهومي نظريه‌ي انتخاب عمومي

اشاره:
آن‌چه كه در پي مي‌آيد، مقاله‌اي است از دكتر حميدرضا ملك محمدي، دانشيار دانشكده‌ي حقوق و علوم سياسي دانشگاه تهران با عنوان « تخت  بي بخت، بازانديشي مفهومي نظريه‌ي انتخاب عمومي» كه در هفتاد و سومين شماره مجله دانشكده حقوق و علوم سياسي دانشگاه تهران، منتشر شده است.
گروه مسائل راهبردي ايران ايسنا، به دنبال بررسي فرآيند سياست‌گذاري عمومي در ايران و با توجه به نو پا بودن اين رشته در كشور ما، محدوديت آثار منتشر شده به زبان فارسي در اين زمينه و اهميت آشنايي با نظريه‌هاي مختلف، متن كامل اين مقاله را به حضور مخاطبان گرامي تقديم مي‌كند.
چكيده فارسي:
نظريه‌ي انتخاب عمومي از جمله نظريه‌هاي حوزه‌ي اقتصاد سياسي است كه بحث از دولت را نه در عرصه‌ي جست‌وجوي خاستگاه اين نهاد و ريشه‌هاي آن، بلكه در ميدان عملكردهاي دولت و توان آن از دو نگاه واقعي و صوري، مورد كندوكاو قرار مي‌دهد. نقطه‌ي تمركز اين بحث، انسان اقتصادي يعني انساني از منظر دانش اقتصادي است كه موجودي منطقي و ناظر به منافع خويش بر پايه‌ي تحليل هزينه – فايده مي‌باشد. نظريه‌ي انتخاب عمومي نگاهي به كاركردهاي اين انسان در چارچوبي دولتي – ديواني دارد.

واژگان كليدي:
اقتصاد سياسي – سياست – دولت – ديوانسالاري – انتخاب عمومي

آغاز سخن
آدمي به هر داعيه‌اي كه زيستن اجتماعي را تجربه مي‌كند به ضرورت چنين زيستني، گاه به كمند آزمودن پديده‌هايي گرفتار مي‌آيد كه يا پرسش از آن‌ها به‌واسطه‌ي كثرت و تداوم تماس، جايي براي شكل‌گيري و طرح نمي‌يابند يا به سبب گريزناپذيريشان، مهر كم‌خاصيتي يا بيهودگي بر جبين پرسش‌ها مي‌زنند تا آن‌كه يا جايي براي پرسش‌ها نباشد يا پاسخ آن، تاثيري كم بها و بي‌رمق در حيات علمي انسان‌ها داشته باشد. از ميان پديده‌هايي كه اين ويژگي را در دوران حاضر به‌خوبي از خود به نمايش مي‌گذارند، ‌پديده‌ي دولت است. سازه‌اي غريب در دل تاريخ كه از آغاز و انجامش بسيار گفته‌اند. در دل آن زندگي مي‌كنيم، بايدها و نبايدهايش را هر دم مي‌آزماييم، به او لبخند مي زنيم، براو خرده مي‌گيريم، به نزاع با او برمي‌خيزيم، بالايش مي‌بريم تا شعاعي ازعقلانيت بشري باشد، سررشته‌ي امور را به دستانش مي‌سپاريم، روز ديگر از او رنجيده خاطر مي‌شويم، به توان مشكوكش بي‌اعتماد شده و مهرش را ازدل خارج مي‌كنيم و همگان را به نبودنش، مژده‌ي سعادت مي‌دهيم. اما هرچه مي‌كنيم و نمي‌كنيم، دولت‌ها همواره هستند و در اختيار صاحب‌منصباني بي بديل كه با قدرت خويش، زمام امور را در دست گرفته و هدايت آن را بدان سو كه مي‌خواهند به انجام مي‌رسانند. اما اين محور اقتدار در شناخت نيازهاي جامعه، تشخيص راهكارهاي صواب، وضع سياست‌هاي مناسب و اجراي بهينه‌ي آن‌ها برچه مبنايي عمل مي‌نمايد؟ آن‌چه از پي خواهد آمد، تلاشي براي پاسخ به اين پرسش‌ها در چارچوب " نظريه‌ي انتخاب عمومي " (Public choice Theory) است.

يكم: دولت؛ هزار دستاني هزارداستان
آن كليت متمايز و مستقل كه موضوعي از موضوعات حقوق عمومي در عرصه‌ي داخلي يا بين المللي شمرده مي‌شود يا مفهومي از فرمانروايان را در مقابل فرمانبرداران به نمايش مي‌گذارد يا سرشاخه‌ي قوه‌ي مجريه كه در رأس تصميم‌گيري‌هاي عالي قرارمي‌گيرد يا از زباني ديگر، نهادي با قدرت مشروع در قلمرويي خاص با جمعيتي به نام اجتماع (بانك جهاني 1378)، هماني است كه از ارسطو تا پروردن و از هگل تا ماركس، هر كدام بر بود و نبودش، مثنوي‌هاي سياسي سروده‌اند و شاه- بيت آن را به تمجيد و تحسين اين وسيله‌ي سعادت همگاني يا تحمل اين شر گريزناپذير يا مقابله با اين مخدوم در لباس خادم اختصاص داده‌اند.
بي‌آن‌كه قلم، قصد فرسايش دريافتن منشاء دولت را درسر داشته باشد و از زبان اگوستين و بوعلي سينا گرفته تا هابز و روسو و كانت و ماركس، هزار سخن بگويد براين موجز بسنده مي كند كه با تشكيل حكومت‌هاي مدرن و ملي و ايجاد واحدهاي سياسي مستقل با الگوي ملت – دولت بر ويرانه‌هاي حكومت‌هاي فئودالي، خانوادگي و طايفه اي و به دنبال آن، حركت از دولتي ساده به سوي دولتي پيچيده و از اقتداري نامعين به اقتداري روشن و ملموس به‌تدريج دامنه‌ي وظايف گستره‌ي نقش‌هاي دولت، تفاوتي معنادار را مي‌آموزد.
دولت‌ها به گونه‌اي سنتي، وظايفي چندگانه را برعهده داشته‌اند. امنيت، نظم و عدالت سه مقوله‌ي بنيادين هستند كه دراين ساختار سنتي وظايف، بيشترين جا را به خود اختصاص مي‌دهند. اهميت سه پايه‌ي ياد شده تا آن‌جاست كه گاه از آن‌ها به عنوان دلايل قوام دولت‌ها ياد مي‌شود. اما با گذشت زمان، بروز تحولات بزرگ در عرصه هاي اقتصادي، سياسي، اجتماعي، توسعه‌ي زندگي شهري و افزايش جمعيت، گسترش دامنه‌ي وظايف دولت به پديده‌اي ضروري و گريزناپذير تبديل شد. دولت به هزاردستاني تبديل شد كه با هر دست بايد باري را برمي‌داشت و برهردست، چشمي مي‌گماشت تا برآن كار نظارت نمايد. رائو براين باور است كه ايجاد امنيت درعرصه‌ي داخلي و خارجي، گسترش عدالت، حفاظت از محيط زيست، توسعه‌ي متوازن در ابعاد اجتماعي، سياسي و فرهنگي و سرانجام نگهباني‌هاي بهداشتي در زمره‌ي فعاليت‌ها و وظايف اصلي دولت‌ها محسوب مي‌شوند كه حاصل آن‌ها، ايجاد زندگي بهتر براي شهروندان مي‌شود (رائو 1996 ص 344). اما در ميان آن‌چه دولت ها انجام مي‌دهند شايد هيچ‌كدام چالش‌برانگيزتر از ورود آن‌ها به عرصه‌ي اقتصادي نباشد. نقش اقتصادي دولت در سه سده‌ي گذشته كه با تحولات صنعتي قرن هجدهم آغاز گرديد و دوره‌ي دخالت محدود دولت در امور اقتصادي نام گرفت، تا نيمه‌ي اول قرن بيستم يعني تا بروز انقلاب روسيه و بحران بزرگ اقتصادي اروپا ادامه يافت اما از اين زمان، ضرباهنگ دخالت دولت در اقتصاد، شتابي بيشتر به خود گرفت.
در سه دهه‌ي گذشته نيز با ظهور ناتواني دولت سوسياليستي در برآوردن خواسته‌هاي عمومي و ناكامي دولت‌هاي رفاه در حل بحران ركورد تورمي، رويكردهاي نئوليبراليستي به‌عنوان قالب‌هاي فكري و عملي جديد مطرح شد.
تحول دوران، تحول نقش‌ها را براي دولت‌ها از پي آورد. آن‌ها براي دستيابي به اهداف خود، نقش‌هايي تخصيصي،‌ تثبيتي، توزيعي و قانوني را در عرصه‌ي اقتصادي براي خود تعريف كردند كه منظور از ايفاي آن‌ها به ترتيب، تخصيص بهينه‌ي عوامل توليد، جلوگيري از بروز نوسان‌هاي شديد اقتصادي و تثبيت وضعيت، توزيع عادلانه‌ي درآمدها و سرانجام ايجاد بسترهاي حقوقي مناسب براي فعاليت‌هاي سالم اقتصادي بوده است.
اما اين هزاردستاني دولت در اقتصاد، از منطقي خاص پيروي مي‌كند و همين منطق است كه دخالت او را دراين عرصه توجيه مي‌نمايد. دولت‌ها به داعيه‌ي نارسايي بازار و با ادعاي توان جهت‌دار خويش در تخصيص بهينه‌ي منابع، عرصه‌ي اقتصاد را مقهور گام‌هاي خويش مي‌كنند. از سوي ديگر، دولت ها ادعا دارند كه درعرضه‌ي كالاهاي عمومي،‌ نمي‌توان براي بخش خصوصي، انگيزه‌هاي كافي دخالت را يافت و لذا خود بايد وارد ميدان گردند. به‌علاوه، دولت‌ها بيم آن دارند كه با كاستن از ميزان حضور خود در برخي بخش‌ها، راه را براي سيطره‌ي تمام و كمال بخش خصوصي باز كنند كه دراين صورت، دل‌مشغولي پيدايش انحصار از سوي آن‌ها و به چالش كشاندن دولت و قدرت دولتي به عنوان پي‌آيند اين افزايش قدرت اقتصادي حاصل از انحصار، دولت را به محدود كردن عرصه‌ بربخش خصوصي، مجاب مي‌نمايند. سياست‌هاي رفاهي، تعديلي، ضد فقر و عدالت محور، دولت‌هاي همه‌دان و همه‌توان را برآن مي‌دارد تا به داعيه‌ي بسط عدل و انصاف براي فرادستان فرودست و لايه‌هاي كم‌برخوردار جامعه، راه را برحضور بخش‌هاي غيردولتي در بسياري عرصه‌ها، سد كنند. با توسل به اين دلايل و دلايلي ديگر از اين دست است كه دولت‌ها ابتدا در وادي انديشه و نظر، خود را شايسته‌ي ايستادن بر سكوي قهرماني مسابقه‌اي تك نفره مي‌يابند و سپس در عرصه‌ي عمل، اين شايستگي را با وضع قوانين، مقررات و رويه‌هاي آشكار و پنهان به اجرا مي‌گذارند.
آن‌چه در عرصه‌ي دخالت اقتصادي دولت روي مي‌دهد در كنار دلايلي كه بيشتر شرح آن‌ها رفت، به پشتوانه‌ي سه ويژگي ناگفته درباره‌ي دولت يعني بصيرت، خيرخواهي و توانايي (توكلي 1380 ص302) او، توجيهي دو چندان‌مي يابد و حضور دولت را تداومي بيش از پيش مي دهد تا آن‌كه اين حضور، به ظهوري بي‌بديل و بدون جايگزين تبديل گردد. اما درهمين چينش مقدمات و برداشت نتايج است كه نظريه‌هايي همچون انتخاب عمومي، مقدمات اين استنتاج را به چالش مي‌كشاند.

دوم: نظريه‌ي انتخاب عمومي : تخت بي‌بخت
نظريه‌ي انتخاب عمومي يكي از نظريات و شاخه‌هاي علم اقتصاد است كه دردهه‌ي 1950 ديده به جهان گشود و در اواخر دهه‌ي 1980 مورد توجه دوباره قرارگرفت. ادبيات اين شاخه از طريق افرادي همچون آرو(1) (انتخاب اجتماعي و ارزش‌هاي فردي 1951)، داونز(2) (نظريه‌ي اقتصادي دموكراسي 1957)، اولسن(3) و بوكانان و تولك (4) (محاسبه‌ي رضايت‌مندي 1962)، قابل پي‌گيري است.
نظريه‌ي انتخاب عمومي در واقع، مطالعه‌ي سياست برپايه‌ي اصول اقتصادي است. اين نظريه از همان اصولي پيروي مي‌كند كه اقتصاد دانان از آن براي تحليل كنش‌هاي مردم دربازار استفاده مي‌كنند. پيشتر اشاره شد كه سه ويژگي ناگفته درباره‌ي دولت به‌عنوان اصولي پذيرفته شده در رويكردهاي سنتي بخش عمومي قابل وارسي است كه عبارت‌اند از بصيرت دولت، خيرخواهي او و توانايي‌اش در انجام كارها. به بياني ديگر،‌ دولت‌ها در تشخيص نارسايي‌هاي اقتصادي و بازار، بصيرت دارند، در تصميم گيري‌ها و سياست‌گذاري‌هاي اقتصادي خويش، خيرخواهانه عمل مي‌كنند و منافع جمعي را بر بالادست منافع شخصي قرارمي‌دهند و در اجراي سياست‌هايي كه طراحي نموده‌اند،‌از توان كافي برخوردارند. بدين ترتيب، بصيرت، خيرخواهي و توانايي كه كوتاه شده‌ي آن را با واژه‌ي "بخت" مي‌توان به نمايش گذارد،‌ آن چيزي است كه "تخت" اقتدار دولتي ، بدان مزين مي‌گردد. اما نظريه‌ي انتخاب عمومي، بخت اين تخت را به چالش مي‌كشد.
اقتصاد دانان براين باورند كه مردم در بازارهاي خصوصي، تنها براساس منافع شخصي خويش انگيزه‌مند هستند. اقتصاد دانان نظريه‌ي انتخاب عمومي نيزچنين مفروضه اي را مي‌پذيرند، اما آن‌را به جمع ديوانسالاران تعميم مي‌دهند. درواقع، رفتار ديوانسالاران بخش عمومي، در قلب نظريه‌ي انتخاب عمومي جاي دارد. درحالي‌كه چنين گمان مي‌رود كه ديوانسالاران و سياست‌گذاران بايد با پيشرانه‌ي منافع عمومي عمل كنند و در اجراي سياست‌ها،‌ نهايت كارآمدي و اثربخشي را مدنظر داشته باشند، نظريه‌ي انتخاب عمومي براين باور است كه آن‌ها نيز مانند ديگر مردم،‌ براساس خواسته‌ها و نيازهاي خويش عمل مي‌كنند. نيسكانن براين باورست كه بوروكرات‌ها، منافع و ترجيحات شخصي خود را تعقيب مي‌كنند و در افزايش بودجه و توسعه‌ي سازمان‌هاي خويش،‌ منافع خود را درنظر دارند (نيسكانن 1973). به بيان ديگر، نظريه‌ي انتخاب عمومي در بحث از پيشرانه‌هاي ديوانسالاران، انگيزه‌هاي فردي را بر بالادست انگيزه‌هاي جمعي قرار مي‌دهد (بوكانان 2000) و افراد، چه در بخش عمومي و چه در بخش خصوصي،‌ درواقع با پيشرانه‌ي نفع شخصي كارمي‌كنند كه گاه پررنگ‌تر و گاه كم‌رنگ‌تر ظاهر مي‌گردد (داونز 1967). گانينك، كارگزاران دستگاه ديواني را به چشم مصرف‌كننده مي‌نگرد و برآن است كه هرآن‌چه در اقتصاد براي رفتار مصرف‌كنندگان وجود دارد، درمورد كارگزاران دستگاه ديواني نيز صدق مي‌نمايد (گانينك 1993).
پيش از ظهور نظريه‌ي انتخاب عمومي، بسياري از اقتصاد دانان درپي آن بودند تا دولت را به‌عنوان عاملي خارج از ديدگاه نظريه‌هاي اقتصادي بنگرند به گونه‌اي كه كنش هاي او به ملاحظاتي گوناگون در فراسوي عوامل هدايت‌كننده‌ي اقتصاد،‌ ارتباط داشت. اما نظريه‌ي انتخاب عمومي درپي آن است تا به دولت‌ها از زاويه‌ي ديوانسالاراني كه آن را تشكيل مي‌دهند بنگرد و اين مفروضه را بنا نهند كه آنان در بازار ترجيح منافع فردي و جمعي، به سوي منافع دسته اول كشيده مي‌شوند. بوكانان در راستاي تشريح اين نظريه، نگاه آكنده از شك خود را پنهان نمي‌كند و براين باور است كه در راستاي سياست‌گذاري‌ها، اگرچه توجه به منافع عمومي (1) بايد در رديف نخست جاي گيرد، اما چنين نيست (بوكانان و تولك 1962). بدين‌ترتيب،‌ چنان‌كه افراد در بازار به عرضه و تقاضاي كالاها و خدمات اقتصادي مشغول هستند و فعاليت‌هايشان در سايه‌ي سودخواهي فردي و رفع نيازمندي‌هايشان شكل مي‌گيرد، انگيزه‌هاي افراد در فضاي سياست نيز مشابه رفتار بازار،‌ حساب‌گرانه مي‌باشد و در هردو عرصه‌ي ياد- شده،‌ كنش‌ها تحت تاثير بيشينه‌سازي سود صورت مي‌گيرد. دريك دموكراسي غربي،‌ سياست‌گذاران و راي‌دهندگان به مثابه‌ي توليدكنندگان و مصرف‌كنندگان در بازار هستند. اگر يكي كاري را براي ديگري به انجام مي‌رساند،‌ از آن‌روست كه برايش نويد منافعي دور و نزديك را داراست. اما تفاوتي مهم و دغدغه‌برانگيز در مقايسه‌ي ميان اين دو حوزه در آن است كه بخش عمومي در راستاي سياست‌گذاري‌ها و اجراي سياست‌ها،‌ نه از منابع خود بلكه از منابع عمومي استفاده مي‌كند و بدين ترتيب، ضريب ريسك‌پذيري و به دنبال آن احتمال ناصوابي سياست‌ها نيز افزايش مي‌يابد، درحالي‌كه بخش خصوصي به دليل استفاده از منابع خويش با خطرپذيري اندك‌تر و احتياطي افزون‌تر در چنين ميدان‌هايي وارد مي‌شود.
نظريه‌ي انتخاب عمومي، بخت دولتها يعني بصيرت،‌ خيرخواهي و توانايي آن‌ها را به چالش مي‌كشد و از موارد گوناگون كنش‌هاي سياست‌گذاران بدون وجود يك يا چند عامل از مجموعه عوامل پيش گفته سخن مي‌گويد و بدين ترتيب راه را براي شيوه‌هاي جديدتري از اداره‌ي جامعه باز مي‌كند.

فرجام
نظريه‌ي انتخاب عمومي كه با به چالش كشيدن الگوي "بخت" دستگاه سياست‌گذاري و ديواني در تلاش است تا جنبه‌هاي گوناگون رفتار سياسي را از منظر اقتصادي مورد توجه قرار دهد و بازيگران اين عرصه را به چشم توليدكنندگان بنگرد، نظريه‌اي به تمام و كمال خوش‌تراش و بيانگر تمامي زواياي زندگي جمعي آدمي نيست و به دنبال آن، راه‌ حل‌هايي را كه ارائه مي‌نمايد نيز، در گذر زمان با فراز و فرودهايي همراه است. با اين همه، سابقه‌ي كنش‌هاي دولت‌ها در طول تاريخ و خارج‌شدن‌هاي سهوي و عمدي آن‌ها از مسير منافع عمومي، لغزش‌هاي آن‌ها در بزنگاه تصميم گيري‌هاي حساس و سرانجام،‌ ناتوانايي‌هاي اين پديده همه‌ي توان از برآورد شرايط پيش- روي، نظريه‌ي انتخاب عمومي را به يكي از نظريه‌هاي قابل توجه تبديل مي‌كند و زمينه‌ي انديشيدن در ايجاد شرايط جديد فعاليت بخش عمومي و خصوصي را فراهم مي آورد. انتخاب عمومي اگر چه از "تخت بي‌بخت" سخن مي‌گويد و در پي كوچك‌سازي حوزه‌هاي فعاليت دولتي است اما آن‌چه صواب به نظر مي‌رسد نه كوچك‌سازي بلكه اندازه‌ سازي دولت (1) و فعاليت‌هاي آن به‌ويژه در عرصه‌ي اقتصادي است. تخت با بخت، نتيجه‌ي تعامل مثبت دولتي با اندازه‌ي مناسب و معتقد به اصل رقابت با بخش‌هاي غيردولتي مبسوط اليه و تواناست.

منابع و مآخذ:
الف- فارسي
1- بانك جهاني؛ دولت در جهان درحال تحول، ترجمه‌ي برادران شركاء، تهران، موسسه‌ي مطالعات بازرگاني، 1378
2- توكلي، احمد؛ بازار – دولت، كاميابي‌ها و ناكامي‌ها، تهران، انتشارات سمت، 1380

ب- انگليسي

1- 
 Buchanan J, Tallok G., The calculus of consent : Logical Foundations of Constitutional democracy, university of michigan, 1962

2-
Buchanan J, Politics as public choice, Indianapolis, 1N : liberty Fund, 2000

3- 
 Downs A., Insid bureaucracy, Boston, Little, Brown and company, 1967

4- 
 Gunning J.P., Enterpreneurists and Fir mists : Knight vs.the Modern theory of the Firm, Journal of history of economic Thought, march 1993.

5- 
 Rao V.b.& Arvinds., Public Administration, Vikas Publishing house, 1997

6- 
 Niskanen W.A., bureaucracy : servant or master?", London, institute of Economic affairs, 1973

اگر در اولين قدم موفقيت نصيب ما مي‌شد سعي و عمل ديگرمعني و مفهوم نداشت. (موريس مترلينگ)

پاورقي‌ها:

E mail: Malekgl@yahoo.com *
از اين نويسنده تاكنون مقالات زير در مجله‌ي دانشكده‌ي حقوق و علوم سياسي منتشر شده است:
«نگاهي به پديده‌ي دولت قانونمند در متون سياسي – حقوقي اروپايي»، سال 76، شماره 38؛ «دولت قانونمند و دولت رفاه، چالش‌ها و نظريه درعرصه‌ي سياسي – حقوقي اروپا» ، سال 77، شماره‌ي 42؛ « رويكردهاي نو در سياست‌گذاري عمومي؛ از منطق سامان‌گريزي تا راهكارهاي سامان‌مند»، سال 78، شماره 45؛ «بر لبه‌ي بساماني و سامان‌گريزي اجتماعي»، سال 79، شماره 47؛ « بررسي مباني و برخي مدل‌هاي تغيير و اصلاحات در سياست‌گذاري عمومي در ايالات متحده‌ي آمريكا»، سال 79، شماره 47؛ «بررسي مباني و برخي مدل‌هاي تغيير و اصلاحات در سياست‌گذاري عمومي در ايالات متحده‌ي آمريكا»، سال 80، شماره 54؛ «بازخواني نظريه‌ي جوامع منشوري ريگز و مساله يابي سياست‌گذاري عمومي در ايران»، سال 82، شماره 59؛ «باز مهندسي دولت در قالب دولت الكترونيكي؛ راهي نو به سوي توليد و اجراي سياست‌ها، سال 83، شماره 65؛ «رويكردي تلفيقي از مثلث‌هاي اتزيوني و هيرشمن در اجرا و ارزيابي سياست‌ها»، سال 84، شماره 67؛ «بر شانه‌هاي لاسول تا مرز بي مرزي در سياست‌گذاري»، سال 85، شماره 71.
ص205/
1-Kenneth Arrow
2-Anthony Downs
3-Mancur olson
4-James Buchanan & Gordon Tullock
ص207/
1-Public Interests
ص208/
1-Right sizing not Down sizing
انتهاي پيام