تحليل مقايسه‌اي رهيافت‌هاي سياستي:
براساس بافت(‌Context) كشورهاي درحال توسعه
(مطالعه موردي سياست ICT در ايران)

آن چه كه در پي مي‌آيد بخش نخست مقاله‌اي است با عنوان (Comparative analysis of policy approaches) كه از سوي محمدحسين رضازاده مهريزي، دانشجوي دكتري سياست‌گذاري علم و تكنولوژي دانشگاه صنعتي شريف در اختيار سرويس مسائل راهبردي دفتر مطالعات خبرگزاري دانشجويان ايران قرار گرفته و توسط محمد جواد حق‌شناس دانشجوي دكتري سياست‌گذاري عمومي دانشگاه تهران ترجمه شده است.

سرويس مسائل راهبردي خبرگزاري دانشجويان ايران، ايسنا، به دنبال بررسي فرآيند سياست‌گذاري عمومي در ايران و با توجه به نو پا بودن اين رشته در كشور ما، محدوديت آثار منتشر شده به زبان فارسي در اين زمينه و اهميت آشنايي با نظريه‌هاي مختلف به ويژه درباره‌ي رهيافت و مدل‌ها در اين رشته متن كامل اولين بخش از اين مقاله را به حضور مخاطبان گرامي تقديم مي‌كند.

چكيده:

رهيافت‌هاي مختلفي براي سياست‌گذاري عمومي در متون علمي وجود دارد (از قبيل رهيافت‌هاي مرحله‌اي/ عقلاني، نهادي، انتخاب عقلاني، گروهي و شبكه‌اي و رهيافت تكاملي). هريك از اين رهيافت‌هاي سياستي موافقان و مخالفان مختص به خود را دارد. موارد سياستي متفاوت از طريق ويژگي‌هاي متفاوت قابل شناسايي است كه در حالت كلي به خصوصياتي از قبيل فرايند سياستي، مساله سياستي، پيامدهاي سياستي و بافت فرايند سياستي قابل تقسيم است.

دراين نوشتار سعي داريم پس از مرور رهيافت‌هاي مختلف، چارچوبي را براي ارزيابي تطبيقي اين رهيافت‌ها براساس معيارهايي كه اين موارد سياستي را متمايز مي‌سازد ارائه نمائيم. آنگاه با تاكيد بر بافت كشورهاي درحال توسعه موضوعات اصلي مشترك را باتوجه به معيارهاي عرضه شده تعيين كنيم. با پيوند زدن دوبخش تحليلي مذكور (ارزيابي رهيافت‌هاي سياستي و تجزيه و تحليل كشورهاي درحال توسعه) تلاش مي‌كنيم رهيافت‌هاي سياست‌گذاري را براساس ويژگي‌هاي كشورهاي درحال توسعه مقايسه كنيم. در نهايت، اين چارچوب ارزيابي به عنوان مثال، درمورد سياستهاي توسعه ICT در ايران (برنامه TAKFA) به كارگرفته مي‌شود.

1- مقدمه:

سياست‌گذاري (Policy) درمعناي ساده "شيوه مشخصِ شكل دادن به عمل" تعريف مي‌شود (-(Colebatch ، 2002، 169). سياست‌گذاري بيشتر تلاشي آگاهانه و هدفمند است تا نامنظم يا تصادفي. (كلباچ، 2002، 169) سياست‌گذاري دراصل تنها به تلاش در بخش‌ عمومي منحصر نمي‌شود اما تاكيد اين مقاله اساساً بر سياست‌گذاري عمومي است.

فرايند سياست تركيبي از سه نوع فعاليت به هم مرتبط است (كه الزاماً مرحله‌اي و به‌طورآشكار مجزا نيستند) اين فعاليت‌ها عبارتند از تحليل سياستي يا سياست‌گذاري، اجراي سياست و ارزيابي سياست. با اين حال از نگاه ما، فرايند سياست نه لزوماً تلاشي براي بهينه‌سازي است (ليندبلوم(Lindblom) ، 1959، 170) نه منحصراً يك فرايند متمركز و بالا به پايين. به‌طوركلي جوهره فرايند سياست انتخاب و تصميم‌گيري است خواه در سياست‌گذاري يا فعاليت‌هاي اجرا يا ارزيابي (آليسون، 1971، 172). بنابراين، اين فعاليت‌هاي تصميم‌گيري ممكن است عقلاني يا با عقلانيت محدود؛ بالا به پايين (Top-Down)يا از پايين به بالا(Bottom-Up) يا هردو؛ رسمي يا غيررسمي؛ مرحله‌اي يا نامنظم چرخشي؛ متمركز يا نامتمركز؛ براساس اهداف و ارزشهاي از پيش تعيين شده يا بر اساس تركيبي مبهم از ارزشها باشد كه بازيگران مختلف (رسمي و/يا غيررسمي، دولتي و/ يا غيردولتي با منافع، ارزش‌ها و تلقي‌هاي همسو يا واگرا، با سهمي متوازن از قدرت يا با قدرت چانه‌زني متفاوت) درآن درگير بوده و تعامل دارند (چه به شيوه بالا به پايين و چه به صورت ازپايين به بالا). اين فرايند (مستقيم يا غيرمستقيم) از قوانين، رويه‌ها (آليسون، 1971، 172)، ارزش‌ها، نهادها و حتي خط مشي‌هاي قبلي (رسمي يا غيررسمي) تاثير مي‌پذيرد.

هيچ تمايز مشخصي بين "چارچوب‌ها" / "رهيافت‌هاي سياستي" (كه موضوعات اصلي درباره فرايند سياستي و فعاليت‌هاي اصلي كه بايد در فرايند سياست‌گذاري، اجرا و ارزيابي انجام گيرد را تعيين مي‌كنند)، "نظريه‌هاي سياستي" و "مدل‌هاي سياستي" (كه تعيين مي‌كنند در فرايند سياستي چه مراحلي بايد درصورت امكان اتخاذ شود) وجود ندارد. با اين وجود با به كارگيري يك تعريف عمومي از مدل به منزله بازنمايي از چيزي كه براي هدف خاصي طراحي شده است (بولاك(Bullok)، 1971، 182) مي‌توانيم همه اين مفاهيم را به عنوان مدل درنظر بگيريم. مدل‌ها براي بازنمايي واقعيت، شبيه‌سازي، تبيين، پيش‌بيني، آزمايش‌گري و آزمون فرضيه به كارمي‌روند (هاگ وود(Hogwood)، 1984، 181) با اين حال بايد مراقب گزينش‌گري، ساده‌سازي و تعميم درفرايند مدل‌سازي باشيم.

برخي متخصصان سياست، رهيافت‌هاي مختلف را بيشتر به مثابه لنزهاي مختلفي كه ازآن طريق يك فرايند (يعني همان فرآيند سياست) را مي‌بينيم مي‌دانند تا انواع مختلف فرايند سياستي (آليسون(Allison) ، 1971، 172). هر رهيافت‌ سياستي به صورتي كه آن‌ها استدلال مي‌كنند به ما كمك مي‌كند تا برخي از ابعاد واقعيت فرايند سياستي را مشاهده كنيم بنابراين براي فهم بهتر و كامل‌تر فرايند سياستي نيازمند استفاده از همه آن‌ها هستيم. (آليسون، 1971، 172).

تعدادي از محققان تاكيد دارند كه برخي رهيافت‌ها، ابزارهاي توصيفي هستند كه به فهم آن‌چه در فرايند سياستي اتفاق افتاده كمك مي‌كنند درحالي كه مدل‌هاي ديگر، ابزارهاي تجويزي هستند كه به ما مي‌گويند چگونه از فرايند سياستي عبور كنيم. علاوه‌براين از آن‌جا كه هرمدل مفروضات و اهداف خودش را دارد (به عنوان مثال برخي از آن‌ها توصيفي يا تجويزي هستند) حداقل بايد از نحوه استفاده درست از آن‌ها اطلاع داشته باشيم. (هاگ وود، 1984، 181).

2- اهميت انطباق رهيافت‌هاي مختلف با زمينه‌هاي مختلف

رهيافت‌هاي متنوع فرايند سياستي به دليل اهداف و مفروضات مختلف از يكديگر متفاوت هستند و از اين رو روش‌هاي گوناگوني دارند. در هرمورد از فرايند سياستي برخي رهيافت‌ها را مي‌توانيم ناديده بگيريم؛يا به خاطر اينكه اهداف فرايند سياستي مطابق با هدف مدل نيست (به عنوان مثال در فرايند سياستي به مدل‌هاي تجويزي( prescriptive) نياز داريم تا پيامدهاي سياستي را در اختيارمان بگذارد و به هميين دليل بايدرهيافت‌هاي صرفاً توصيفي(descriptive) را كنار بگذاريم)؛و يا به‌ اين دليل كه بافت مورد سياستي همسو با مفروضات برخي از مدل‌ها نيست (به عنوان مثال در مواردي كه مسائل، جديد هستند رهيافت‌هاي تغييير تدريجي ممكن است بسيار كم كمك‌كننده باشند)

بنابراين براي آن‌كه بتوانيم رهيافت‌هاي مختلف سياستي را به درستي به كارببريم اهداف و مفروضات مدلها نيازمند آشنايي با بافت هرمورد سياستي هستيم. علاوه‌بر اين، تغيير در دنياي واقعي سياست درطول زمان باعث مي‌شود برخي مفروضات مدل‌ها قابل اتكا نباشند.

لذا دريك نظريه پويا نيازمند شناخت وضعيت موجود فرايند سياستي درهرمورد هستيم. بنابراين دراين بخش تلاش مي‌كنيم نگاهي به تغييرات و روندهاي عمده كه دراين زمينه اثرگذار هستند داشته باشيم. ما اين روندها را به دوگروه اصلي تقسيم كرده‌ايم: نخست تغييراتي كه درمحيط سياست‌گذاري اتفاق افتاده است و دوم تغييرات فرايند سياست‌گذاري في‌نفسه.

هرچند تمايز آشكار بين دنيايي كه سياست‌ها درون آن توسعه پيدا مي‌كنند و دنيايي كه سياست‌ها تحت‌تأثير آن قرارمي‌گيرند مبهم‌تر شده است با اين حال درنظرگرفتن اين تمايز، حداقل براي اهداف تحليلي‌مان مي‌تواند مفيد باشد.

نرخ روزافزون تغييرات در ابعاد اجتماعي، سياسي، اقتصادي، محيطي و فني زندگي‌مان منجربه نتايج پيچيده تازه‌اي شده است. درواقع نه تنها تعداد مشكلاتي كه موضوع فرايند سياست‌گذاري هستند افزايش يافته بلكه اين مسائل درحال پيچيده‌تر شدن و به هم وابسته‌تر شدن هستند. بنابراين مواجه با شبكه به هم پيوسته‌اي از مشكلات هستيم كه دستور كار تحليل سياستي را تشكيل مي‌دهد.

درطول نيم قرن اخير درنتيجه تغيير از حكومت به حكمراني(عبارت حركت از حكومت به حكمراني (From Government to Governance) به صورت ساده بيانگر حركت به سمت ساختارهاي غير متمركز و رويكردهاي پايين به بالا در فرآيند سياست است) گرايش‌هاي متفاوت و حتي متباين دردنياي سياستي مورد بررسي قرارمي‌گيرد. (ريچاردز، 2002، 179) گرايش‌هاي اصلي دراين تغيير، درگيري بازيگران / سهامداران متعدد و متنوع (با ارزش‌ها، منافع و تلقي‌هاي مختلف) و افزايش پيچيدگي شبكه سهامداران برحسب روابط مختلف و جهت‌گيري‌هاي متفاوت (تغيير از روابط صدروذيلي به روابط از پايين به بالا يا عمودي به افقي) است كه درنتيجه باعث تغيير از ساختارهاي متمركز (بيشتر درمورد بازيگران درجه اول و دولتي يا رسمي) به غيرمتمركز در فرايند سياستي مي‌شود.

هرچند توافقي كلي درباره اين تغيير وجود دارد اما مباحث ذيل موضوع مناظرات گسترده‌اي است: اين فرايند تا چه اندازه درزمينه‌هاي مختلف اتفاق افتاده است (در نظام‌هاي سياسي دموكراتيك يا غيردموكراتيك)، ريشه‌هاي اين روند (ازقبيل جهاني شدن و ظهور تكنولوژي اطلاعات و ارتباطات)، زمان‌بندي و پويائي‌هاي اين تكامل (چه چيزي اين فرايند را سرعت مي‌بخشد)، و نقش جديد حكومت (آيا هنوز نقش محوري دارد يا نه).

همان‌طور كه تعداد و پيچيدگي مسائل در دنياي واقعي افزايش مي‌يابد تقاضاي فعاليت‌هاي سياستي را به حوزه سياستي ارسال مي‌كند. اين پيچيدگي و افزايش سرعت تغييرات نه تنها بر فهرست مسائل جديد اثرمي‌گذارند بلكه سياست‌هاي قبلي را منسوخ كرده و تقاضا براي فعاليت‌هاي سياستي را افزايش مي‌دهد.

زماني كه مسائل پيچيده‌تر و تخصصي‌تر مي‌شوند فرايند سياست‌گذاري، اجرا و ارزيابي، به متخصصين سياستي كه تفكيك‌شده‌تر باشند نياز پيدا مي‌كند. بايستي به خاطر داشت كه به‌خاطر فرايند سياستي، يكپارچگي(integration) اطلاعات متفاوت و فعاليت‌هاي سياستي تخصصي گوناگون كه مشكل فرايند سياستي را افزايش مي‌دهد مسائل، وابستگي متقابل(interdependence) بيشتري به‌هم پيدا مي‌كنند. ازاين رو رهيافت‌هاي سياستي ساده كه عقلاني و بالا به پايين هستند به ندرت واقعيت پيچيدگي در حوزه سياستي را حل مي‌كنند و به همين خاطر تقريباً غيرقابل توصيه هستند.

هرچقدر مسائل تخصصي ‌تر شوند اطلاعات تخصصي‌تري براي فرايند سياستي لازم است و فرايند سياستي متمركز كمتر قادر است به موقع، به آن نوع اطلاعات دسترسي پيدا كند. علاوه‌بر اين نرخ روزافزون تغيير در فرايند شكل‌گيري مسائل باعث مي‌شود سياست‌گذاران وقت كمتري براي اقدامات خود داشته باشند و همين امر آن‌ها را در اقداماتشان به عقلانيت محدود سوق مي‌دهد.

همان‌طور كه پيشتر ذكر شد تغييرات دردنياي واقعي، تغييراتي درحوزه سياستي را هم به همراه داشته است. نخست آن‌كه مرز مشخص بين حوزه سياستي و بخش ديگر دنياي حقيقي درحال بي‌معناشدن است. به علاوه‌ اينكه بازيگران متخصص‌تر نقشهاي مهمتري در فرايند سياستي در شبكه توزيع‌شده‌ و غيرمتمركزي ايفا مي‌كنند كه بيشتر تعاملات در آن از پايين به بالا است.

جامعه نيز همراستا با اين موضوع درحال حساس‌تر، آگاه‌تر و درگيرترشدن درفرايند سياستي است كه اين امر علاوه بر تعامل بيشتر بين مجموعه‌هاي دولتي و ديگر بازيگران منجر به افزايش مسئوليت دولت مي‌شود.

همان‌طور كه محيط سياستي تغيير مي‌كند و مسائل جديد و ساختارهاي فرايند سياستي تازه ظهور پيدا مي‌كنند، ابزارها و تكنيك‌هاي تحليل، اجرا و ارزيابي سياستها نيز تحول پيدا مي‌كنند. نياز به گفتن نيست كه آگاهي از اين ابزارهاي جديد نه تنها براي يك تحليل سياستي موفق، حياتي است بلكه منجر به شكل‌گيري رهيافت‌ها و پارامترهاي جديد سياستي مي‌شود كه به نوبه خود، نواقص رهيافت‌هاي قديمي را شرح مي‌دهد. (درور(Dror) ، 1971، 184)

مي‌توان استدلال كرد كه تكنولوژي‌هاي اطلاعات و ارتباطات نه تنها به ابزارها و روش‌هاي جديد در فرايند سياستي (تحليل، اجرا و ارزيابي) كمك كرده است بلكه ساختار و اداره جامعه كلان و به ويژه فعاليت‌هاي سياستي مرتبط را گسترش داده است. (پليت(Pollitt) ، 2000 و 210).

3- مروري بر رهيافت‌هاي سياست‌گذاري

دراين بخش سعي مي‌كنيم رهيافت‌هاي اصلي سياستي را مرور نمائيم. درواقع فرض كرده‌ايم كه همه رهيافت‌ها داراي دو جنبه توصيفي و تجويزي هستند (عليرغم فقدان توافق دراين زمينه، تصور مي‌كنيم كه اين فرض به ما كمك مي‌كند همه رهيافت‌ها را تحت پوشش قراردهيم؛ با اين حال بايد تصديق كنيم برخي رهيافت‌ها ماهيتاً بيشتر توصيفي هستند تا تجويزي). علاوه‌براين، مرز بين اين رهيافت‌ها شفاف نيست و برخي داراي عناصر مشترك (در مفروضات يا روش‌ها) هستند.

پس از توضيح مختصر هر رهيافت (ازهر دو بعد توصيفي و تجويزي) انتقادات عمده‌اي كه نسبت به آن وجود دارد بيان مي‌شود.

1- رهيافت عقلاني/ مرحله‌اي( Rational/ staged approach)

دراين رهيافت فرايند سياست متشكل از مجموعه‌اي از مراحل است كه از تعيين مساله شروع و (پس ازگذر از مراحلي از قبيل جمع‌آوري اطلاعات، توسعه يك مدل، شناسايي سياست‌هاي بديل، انتخاب از بين سياست‌هاي ممكن) با ارزيابي سياستي‌ و قضاوت ختم مي‌شود. دراين نظريه، جريان دستور (سياست‌ها) از بالا به پايين بوده و مفروضات اصلي آن اطلاعات و عقلانيت كامل است. بعد تجويزي اين رهيافت به تحليل‌گران سياستي توصيه مي‌كند مراحل سياستي مشخصي را از تعريف مساله گرفته تا ارزيابي پيامدهاي سياستي، مرحله به مرحله و در دوره‌هاي زماني مشخص دنبال نمايند.

نسخه‌هاي مختلفي ازاين رهيافت وجود دارد كه برحسب مراحل فرايند سياستي متفاوت هستند. به عنوان مثال لاسول، فهم، توصيه، تجويز، دستور، به‌كارگيري، ارزيابي خاتمه را به كارمي‌برد (لاسول(Lasswell) ، 1951، 176)، جونز واندرسون مراحل تعيين مشكل،‌ تنظيم دستوركار، انتخاب، اجرا و ارزيابي سياست را پيشنهاد مي‌كنند، هربرت سايمون مراحل سياست‌گذاري عقلاني را فهم، تعيين راه‌حل، ارزيابي راه‌حل‌ها و انتخاب بين راه‌حل‌ها تعيين مي‌كند (هاگ وود، 1984، 181) درحالي كه ليند بلوم ضمن تلاش براي تغيير ترتيب اين مراحل پيشنهاد مي كند فرايند سياستگذاري عقلاني از تعريف و رتبه‌بندي ارزش‌هاي حاكم آغاز و سپس راهكارها تعيين شوند. (هاگ وود، 1984، 181) علاوه‌براين، انعطاف‌پذيري مراحل و بازخوردهاي بين آن‌ها، تاكيد بر آنها براساس تعامل بين فرايند سياستي و محيط اين فرايند و حتي ضوابطي كه هر نسخه براي ارجاع به اين رهيافت‌كلي به كارمي‌برد ازيك نسخه به نسخه ديگر متفاوت است(برخي محققان به اين رهيافت به عنوان كتاب درسي (ساباتير(Sabatier)، 1993، 175) و مراحل اكتشافي-ابداعي(لاسول، 1950، 176) توجه مي‌كنند).

با اين وجود همه اين نسخه‌ها مراحلي دارند كه دريك محيط كلي‌تر اجرا مي‌شوند (كه ازطريق فدراليسيم، نهادهاي سياسي، افكارعمومي، فرهنگ سياسي و ديگر محدوديت‌ها مشخص مي‌شود) و هر مرحله شامل دوره زماني مشخصي است و توسط بازيگران مختلفي انجام مي‌شود. (ساباتير، 1993، 175) انتقاد اصلي به اين نظريه آن است كه درعمل مفروضات اين رهيافت صادق نيستند يعني اطلاعات، كامل نيست، عقلانيت، محدود است، اهداف فرايند سياستي به وضوح تعريف نشده‌اند؛ درآغاز فرايند (و حتي تا پايان فرايند سياستي) چندين راه‌حل سياستي رقيب (حتي به صورت غيررسمي) براي يك مساله وجود دارد؛ (هاگ وود، 1984، 181) (ليندبلوم، 1959، 170) ترتيب مراحل درعمل دنبال نمي‌شود (ساباتير، 1993، 175)، جريان بالا به پايين سياست‌ها و فرايند سياستي به سمت بدتر شدن پيش مي‌رود و اين رهيافت نمي‌تواند اقدامات از پايين به بالا را درنظر بگيرد. به همين دليل شايد اين رهيافت در دهه 70 و اوايل دهه 80 مفيد بوده اما نيازمند تغيير در دهه‌هاي بعدي است. (ساباتير، 1993، 175). به علاوه، درعمل براي هرمساله سياستي چرخه‌هاي فعل و انفعال متعدد (سياستي) ممكن است وجود داشته باشد كه سطوح چندگانه دولت را دربربگيرد. (ساباتير، 1993، 175) از اين گذشته، نبود انعطاف‌پذيري و بازخورد دربرخي از مدل‌هاي عقلاني مورد انتقاد هستند، به اين دليل كه نرخ روزافزون تغيير اطلاعات كه در مراحل مختلف مورداستفاده قرار مي‌گيرد خيلي زود از مد مي‌افتد(هاگ وود، 1984، 181).

لازم به ذكر است كه هرچند اين مفروضات ممكن است دردنياي واقعي سياست‌گذاري مصداق نداشته باشند و رهيافت‌هاي ديگر (مخصوصاً رهيافت‌هاي تكاملي و گروهي و شبكه‌اي) سعي كنند برتري‌شان را بر اساس اين انتقادات ثابت كنند سوالي كه باقي‌ مي‌ماند اين است كه آيا فرايند سياستي به سمت چنين وضعيت ايده‌آلي بايد سوق داده شود و تلاش شود درصورت امكان مراحل سياست‌گذاري را به صورت عقلاني، متمركز و صدروذيلي اعمال نماييم. هاگ وود اين سوال را به طريق ديگري بيان مي‌كند به اين صورت كه آيا ارائه كردن و تاكيد بر فرايند سياست‌گذاري عقلاني لزوماً يا با احتمال بيشتري منجربه پيامدهاي سياستي عقلاني مي‌گردد؟ (هاگ وود، 1984، 181) اگرچه برخي متخصصان جواب به اين سوال را مثبت مي‌دانند بقيه معتقدند وضعيت اصلي آن است كه هرچند مدل عقلاني به منزله مدلي درباره نحوه اتخاذ تصميمات قابل ترجيح است، اما مدل تغيير تدريجي عمل واقعي تصميم‌گيري در دولت‌ها را بهتر توصيف مي‌كند. (هولت و رامش(Howlett and Ramesh) ، 1995، 171) ساباتير معتقد است كه اين رهيافت تمايل دارد سياست‌گذاران را به سمت تمركز كامل دريك مرحله خاص با بازشناسي اندك آثار ديگر مراحل سوق دهد (ساباتير، 1991، 211) كه مي‌تواند گمراه‌كننده باشد.

متخصصان ديگر معتقدند اين مدل‌ها سياست‌گذاران را به مثابه اشخاصي خارج از وادي عمل درنظر مي‌گيرند (كلباچ، 2002، 169) كه فرايند سياست‌گذاري را از كاغذ سفيد شروع مي‌كنند اما درعمل اين افراد مواضع و ارزش‌هاي اوليه خودشان را دارند. مساله جدي‌تر مي‌شود زماني كه مشاهده مي‌كنيم علاوه بر بازيگران رسمي اندك، بسياري از بازيگران ديگر وجود دارند و درعمل زنجيره‌اي از ارزش‌ها، باورها و موقعيت‌ها را تشكيل مي‌دهند كه وسيع و چند بعدي است. درضمن اين رهيافت قادر نيست سازوكارهاي سياسي تعيين ارزش‌ها و اولويت‌ها را توضيح دهد و پيشرفت آنها را به خاج از فرايند واگذار مي‌كند.

برخي ديگر از محققان ازنقطه نظر قابليت اين رهيافت در تحقيق و آموزش ازآن انتقاد كرده‌اند به اين صورت كه اين رهيافت هيچ توجهي به روابط علي تشكيل دهنده فعاليت‌ها در هر مرحله و متصل‌كننده مراحل به يكديگر، نمي‌كند ازاين رو مبنايي مشخص براي آزمون فرضيه‌هاي تجربي فراهم نمي‌كند و نمي‌تواند فرايند يادگيري را كه از طريق فرايند سياستي رخ مي‌دهد به صورت مدل درآورد. (ساباتير، 1993، 175)

2- رهيافت تغيير تدريجي( incremental approach)

به دليل موضع حداكثري رهيافت عقلاني، برخي از محققان (ليند بلوم، 1959، 170) تلاش نمودند رهيافت بديلي را مطرح نمايند كه نه تنها مزاياي رهيافت عقلاني (هر دو بعد توصيفي و تجويزي) را داشته باشد بلكه مسائل اصلي آن را حل كند. در اين رهيافت نقطه آغاز، تجزيه و تحليل مساله است (همانند رهيافت عقلاني) اما كار اصلي در جستجوي سياست‌هاي بديل، بازبيني سياست‌هاي مشابه قبلي و تلاش درجهت بهبود آن‌ها دريك فرايند سياست‌گذاري تدريجي است.

درواقع اين رهيافت را مي‌توان به منزله گردش‌هاي متعدد در فرايند سياستي ديد كه در هر بار، مدل مرحله‌اي عقلاني را دنبال مي‌كنيم و درطول اين فرايند، سياست‌ها، به صورت تدريجي بهبود مي‌يابند. (هاگ وود، 1984، 181).

انتقادات اصلي به اين رهيافت به طور خلاصه توسط درور ارائه شده است به اين صورت كه: اولا دربرخي موارد، سياست‌هاي فعلي ممكن است رضايتبخشي بسيار كمي داشته باشند به‌طوري كه اصلاح آن‌ها نيز بيهوده باشد. ثانياً مسائل ممكن است چنان سريع يا به طور بنيادين تغييرنمايند كه سياست‌هاي مبتني برتجربه گذشته به‌منزله يك راهنما براي اقدام آينده ناقص باشند. ثالثاً ابزارهاي حل مسائل ممكن است افزايش يابند به طوري كه فرصت‌هاي جديدي بوجود آيد اما احتمال دارد حاميان تغيير تدريجي اين ابزارها را ناديده بگيرند

.(هاگ وود، 1984، 181)

3- رهيافت نهادي( institutional approach)

دراين نظريه، نهادها هم شامل قواعد بازي هستند و هم سازمان‌هاي بازيگر از قبيل پارلمان‌ها، نظام‌هاي حقوقي و نظام‌هاي اداري (جان(John) ، 1998، 168). اين نظريه فرض مي‌كند كه بعد اصلي فرايند سياست‌گذاري اطاعت از قوانين و هنجارهاي موجود است. به اين دليل تغيير سياست‌ها دراصل به تغيير در هنجارها و نهادها برمي‌گردد. سازمان‌هاي رسمي، بازيگران اصلي هستند كه بر فرايند سياستي تاثير مي‌گذارند زيرا آن‌ها بازيگران عمده‌اي هستند كه ديگر بازيگران را مجبور به رفتار بر طبق هنجارها و قوانين مي‌كنند. (جان، 1998، 168)

اين نظريه فرض مي‌كند كه بعد اصلي فرايند سياست‌گذاري اطاعت از قوانين و هنجارهاي مستقر است.

برخي محققان (مو(Moe) ، 1990، 202) رهيافت‌هاي مشابهي ازقبيل انتخاب ساختاري را مطرح نموده‌اند كه آن‌ها را دراين گروه جاي مي‌دهيم.

برخي از متخصصان سياستي تحت‌تأثير تعريفي وسيع از نهادها، با تاكيدكردن بر روابط بين ساختار و سياست با اين موضوع برخورد كرده‌اند (كلباچ، 2002، 169) (گيدنز(Giddens) ، 1984، 173). به نظر آنها سياست‌ها به اين صورت بر ساختارها (در بلندمدت)تاثير مي‌گذارند كه ساختارهاي جديد را خلق مي‌كنند و رفتار هريك و تعامل بين آن‌ها را تغيير مي‌دهند. اما در كوتاه‌مدت ساختارها به ناچار از سياست‌هاي تازه حمايت كرده يا آن‌ها را محدود مي‌كند.

علاوه برساختارها كه بر ترتيبات رسمي دنياي سياستي متمركز مي‌شود، سياست‌هاي پيشين بر سياست‌هاي بعدي تاثير مي‌گذارند به‌شكل درجه‌بندي سياست‌ها (به عنوان مثال استراتژي‌هاي پنج ساله تكنولوژي ملي جهت‌گيري انتقال تكنولوژي دريك صنعت خاص مثل صنعت دارويي را تعيين مي‌كند) يا در شبكه‌اي افقي از سياست‌ها (براي مثال سياست‌هاي اشتغال ملي، سياست‌هاي مالي را تحت تاثير قرارمي‌دهد)

رهنمود اين رهيافت براي فرايند سياستي اين است كه عامل اصلي تعيين‌كننده سياست‌ها و پيامدها، نهادها هستند. بنابراين تحليل‌گران سياستي و سياست‌گذاران بايد اولاً از همه نهادهايي كه تصميمات و اجراي‌شان اثرگذار است آگاه باشند و ثانياً تلاش نمايند اين نهادها را همسو با اهداف خود تغيير داده و سازگار نمايند. (بلوم كوئست(Blomquist) ، 1996، 203) ازاين رو، بازيگران در فرايند سياستي بايد نه تنها در چارچوب محدوديت‌هاي نهادي عمل نمايند، بلكه بايد مقداري از تلاش خود را صرف فرايند تغييرات نهادي كنند(استروم(Ostrom) ، 1990، 208) از طريق: 1- اعمال شرايطي كه نهادها و سياست‌هاي مورد مخالفت آنها را فلج كندو 2- دنبال كردن قوانيني كه سازمان‌ها و سياست‌ها را دربرابر نظارت سياستي مستقيم‌تر باز كند به اميد بازگشت به قدرت سياسي درآينده.

. (مو، 1990، 202)

4- رهيافت گروهي و شبكه‌اي ( Group and Network approach)

مفروض اصلي اين رهيافت آن است كه موسسات و روابط غيررسمي كه درون و بيرون نهادهاي سياسي هستند تصميمات و پيامدهاي فرايند سياستي را شكل مي‌دهند. رهيافت گروهي درخالص‌ترين تفسير به اين ايده برمي‌گردد كه شبكه‌هاي روابط بين‌ بازيگران، خروجي‌ها و پيامدهاي سياستي را تعيين مي‌كنند. (جان، 1998، 168) انواع بازيگران (خواه بازيگران رسمي و غيررسمي، افراد، گروه‌ها و سازمان‌ها) و انواع مختلف روابط به كانون فرايند سياستي آورده مي‌شوند.

براساس اين رهيافت، تحليل سياستي با تعيين بازيگران اصلي و روابط بين آنها در حوزه سياستي مورد بررسي آغاز مي‌شود. براساس اين رهيافت هر بازيگر بايد برخي نقش‌ها را در مرحله اجرا ايفا نمايد به‌طوري كه با توجه به قابليت‌هايش نه تنها امكان‌پذير است بلكه منجربه نتايج مطلوب در شبكه سياستي مي‌شود. از نقطه نظر كلي‌تر سياست‌گذاران بايد تلاش نمايند ساختار شبكه سياستي را به منظور سازگاري با سياست‌هايشان تغيير دهند (با خلق بازيگران جديد، برقراري پيوندهاي تازه و حتي جذب برخي بازيگران و روابط).

5- رهيافت اجتماعي- اقتصادي ( Socio-economic approach)

دراين رهيافت عوامل اجتماعي- اقتصادي تصميمات بازيگران دولتي را تعيين نموده و خروجي‌ها و پيامدهاي سياستي را تحت ‌تأثير قرارمي‌دهد.

(جان، 1998، 168).

هرچند اين رهيافت بيشتر توصيفي است، اما از بعد تجويزي مي‌توان فرض كرد كه سياست‌گذاران شرايط مهم اجتماعي- اقتصادي كه نتايج سياستي را تقويت يا محدود مي‌كند بايد تعيين نمايند و دركوتاه‌مدت تلاش كنند سياست‌ها را براساس اين شرايط فرمول‌بندي، اجرا و ارزيابي نمايند و دربلندمدت سعي كنند طبق اهدافشان بر شرايط تأثير بگذارند.

6- رهيافت انتخاب عقلاني( Rational choice approach)

دراين رهيافت ترجيحات و قدرت چانه‌زني بازيگران، تصميمات سياستي و پيامدها را تبيين مي‌كند. اين چانه‌زني‌ها به صورت مجموعه‌اي از بازي‌ها بين مشاركت كنندگان و درجايي كه ساختار انتخاب با محدوديت‌هاي اجتماعي- اقتصادي و نهادي تعيين مي‌شود اتفاق مي‌افتد (جان، 1998، 168). به همان اندازه كه در رهيافت اجتماعي- اقتصادي تاكيد برقدرت اجتماعي و اقتصادي است دراين رهيافت قدرت سياسي و بازي‌هاي سياسي نتايج فرايند سياستي را تعيين مي‌كند. (بنابراين برخي رهيافت‌ها مانند سياست بوروكراتيك(Bureaucratic politics) كه درآن فرايند سياستي درباره روابط قدرت بين آن‌ها است (آليسون، 1971، 172) مي‌تواند در ذيل اين رهيافت قرارگيرد). علاوه‌براين، تاكيد اصلي اين رهيافت‌ها بيشتر بر افراد كليدي ( Key individuals) است تا سازمان‌ها و نهادها. (جان، 1998، 168) جان براين باور است كه اين نظريه نسبت به ساير نظريه‌ها داراي اين حسن است كه يك نظريه كنش و انگيزه(Motivation) در زمينه‌اي ساختاري است. (جان، 1998، 168).

وي معتقد است كه اين رهيافت شامل روابط علـّي واقعي‌ است كه از كنش و انگيزه عوامل واقعي دريك بافت ساختاري برمي‌خيزد. (جان، 1998، 168).

ازاين گذشته اين رهيافت سياستي اساساً سعي دارد بيشتر از آن‌كه بازيگران را براي آن‌چه بايد در فرايند سياستي انجام دهند، آماده كند آن‌چه را در فرايند سياستي اتفاق مي‌افتد، منعكس كند. با اين وجود مي‌توان فرض كرد كه اين نظريه اين ايده را طرح مي‌كند كه درتحليل سياستي بايد افراد كليدي را مشخص نموده و نگرش‌ها و درك‌شان از مساله به همراه قدرت چانه‌زني‌شان در فرايند سياست‌گذاري را تعيين كنيم. به موازات اين، آن‌چه براي يك سياست‌گذار مهم است آگاهي از قدرت چانه‌زني وتلاش درجهت استفاده از همه توان شخصي‌اش براي تأثيرگذاري بر فرايند سياستي مي‌باشد درحالي كه دربلندمدت افراد بايد موقعيت سياسي‌شان را دربازي سياستي بهبود بخشند.

7- رهيافت ايده محور( idea-based approach)

اين رهيافت براين اعتقاد مبتني است كه ايده‌هاي مربوط به راه‌حل‌هاي سياستي حيات خاص خود را دارند. ايده‌ها منتشر مي‌شوند و آزادانه يا قبل از منافع در فرايند سياستي، نفوذ به‌دست مي‌آورند. درباره سياستها، اين رهيافت بر باورها و ادراك بازيگران متمركز مي‌شود(جان، 1998، 168). دراين رهيافت الگوهاي ذهني بازيگران است كه آن‌چه را از فرايند سياستي حاصل مي‌شود تعيين مي‌كند. بنابراين با تغيير الگوهاي ذهني بازيگران و تلاش درجهت انتقال ايده‌هاي نو، بايد نتايج را به شيوه‌اي كه با اهدافمان سازگارتر باشد تغيير دهيم.

8- رهيافت تكاملي( evolutionary approach)

اين رهيافت در اصل توصيفي است و سعي دارد تصويري پوياتر از فرايند سياست عرضه نمايد. به اين دليل، تمثيل نظام‌هاي زيست‌شناختي درآن مورد استفاده قرارمي‌گيرد به اين صورت كه سياست‌ها به مثابه ساختارهاي جسماني(phenotypes) درنظر گرفته مي‌شوند.

سياست‌هايي كه ساختار ژنتيكي(genotypes) سازگارتري با محيط دارند توسط محيط سياست‌گذاري انتخاب(selected) مي‌گردند.

باتوجه به اين‌كه يافتن يك نسخه تجويزي مشخص ازاين رهيافت مشكل است آن را از رهيافت‌هاي تجويزي كنار مي‌گذاريم.

9- رهيافت ائتلافهاي طرفدار( advocacy coalition approach)

دراين رهيافت، ذات فرايند سياستي گفتگو و حمايت است. درواقع، بازيگران مختلف (رسمي و غيررسمي) سعي مي‌كنند تا ائتلافي طرفدار به منظور اثرگذاري برنتايج فرايندهاي سياستي تشكيل دهند. (ساباتير، 1993، 175) اعضاي ائتلاف‌ها براساس نظام اعتقادي‌شان همسو با هم عمل مي‌كنند تا قوانين و نهادهاي مختلف حكومتي را به منظور دستيابي به اهداف مشترك دستكاري نمايند. (ساباتير، 1991، 153) شيوه‌هاي اقدامشان شامل اين موارد است: 1- گسترش اطلاعات و استفاده از آن به سبكي وكالتي به منظور ترغيب سياست‌گذاران به اتخاذ راهكارهاي مورد حمايت ائتلاف2- دستكاري انتخاب مجمع تصميم‌گير 3- حمايت از مقامات دولتي داراي جايگاه اقتدار دولتي كه ديدگاهشان را به اشتراك بگذارند و حتي عضو ائتلاف شوند. (بلوم‌كوئست، 1996، 203)

اين رهيافت زماني كه به تعامل بين بازيگران توجه مي‌كند شبيه به رهيافت گروهي و شبكه‌اي است اما بيشتر از ساختار ارتباط داخلي بين بازيگران بر ماهيت بحث و ائتلاف متمركز شود و بر نقش اطلاعات و يادگيري به عنوان عوامل محرك در فرايند تغيير سياستي تاكيد مي‌كند. (بلوم‌كوئست، 1996، 203) مي‌توان استدلال كرد كه اين رهيافت عمده توجه اش را به دنياي دروني افراد و ساختار و محتواي نظام اعتقادي شان اختصاص داده است. (بلوم‌كوئست، 1996، 203) اين رهيافت با تبيين تكامل تدريجي ارزش ها و باورهاي افراد، بر تحول همزمان اطلاعات دريافتي بازيگران و نظام‌هاي اعتقادي شان تاكيد مي كند به اين صورت كه نظام اعتقادي اطلاعات را پالايش و تفسير مي كند و آن اطلاعات منجر به تغيير نظام اعتقادي مي شوند (بلوم‌كوئست، 1996، 203)

انتقاد اصلي به اين رهيافت آن است كه چگونه اين تجويز ساده رسيدن به توافق درهرمورد سياستي را تضمين مي نمايد. (بلوم‌كوئست، 1996، 203) به علاوه، اين رهيافت فرض مي‌كند كه نظام هاي اعتقادي اعضاي يك ائتلاف حمايتي ، يكپارچه است ازاين رو منافع فردي شان همگرا درنظر گرفته مي‌شود به‌همين دليل دراين چارچوب، ائتلاف داخلي به خاطر منافع مختلفي كه قابل توضيح نيست به هم مي‌ خورد. 

نگارش:‌
محمدحسين رضازاده مهريزي
دانشجوي دكتراي سياست‌گزاري علم و تكنولوژي، دانشكده مديريت و اقتصاد دانشگاه صنعتي شريف
ترجمه:
محمد جواد حق شناس
دانشجوي دكتري سياست‌گزاري عمومي دانشكده‌ي حقوق و علوم سياسي دانشگاه تهران
خبرنگار سرويس مسائل راهبردي خبرگزاري دانشجويان ايران

ادامه دارد...