اشاره:
آنچه كه در پي مي‌آيد، اولين بخش از مقاله‌اي است درباه‌ي شرايط موفقيت در اجراي مؤثر سياست‌ها به نگارش پل ساباتير و دانيل مازمانيان، كه با ترجمه‌ي محمد عادل پناهي و سارا قاسمي نراقي در هجدهمين شماره‌ي مجله‌ي فرهنگ و انديشه (ويژه‌ي سياست‌گذاري عمومي)، منتشر شده است.
گروه مسائل راهبردي ايران ايسنا، به دنبال بررسي فرآيند سياست‌گذاري عمومي در ايران و با توجه به نو پا بودن اين رشته در كشور ما و محدوديت آثار منتشر شده به زبان فارسي در اين زمينه و اهميت درك ديدگاه‌هاي تئوريك در اين زمينه، متن كامل اين مقاله را به حضور مخاطبان گرامي تقديم مي‌كند.
شرايط موفقيت در اجراي موثر سياست‌ها: راهنمايي براي تحقق اهداف در سياست‌گذاري عمومي
پل ساباتيرو دانيل مازمانيان / ترجمه محمدعادل پناهي و سارا قاسمي نراقي
اگرچه اكثر مطالعات مربوط به اجراي سياست‌ها درباره‌ي قابليت قوانين مهم در نيل واقعي به اهداف خود، بدبينانه بوده است، اما تعدادي گزارش موفق نيز وجود دارد. در اين مقاله مولفان پنج شرطي را كه موجب موفقيت در اجراي موثر يك سياست مي‌شوند مشخص نموده و سپس برخي از راهبردهاي قابل استفاده براي قانونگذاري و ساير سياستگذاران را به منظور رفع نقايص موجود در هر يك از اين شرايط پيشنهاد مي‌نمايند.
قابليت سياست‌گذاري عمومي جهت تغيير رفتار اجتماعي فرآيند پيچيده‌اي است كه بايد از منظر تاريخي مورد بررسي قرار گيرد.
در هر حوزه خاص سياستي، وجود تغييرات اندك ناشي از اصلاحاتي كه به وسيله‌ي دستگاه‌هاي ذيربط، گروه‌هاي ذي‌نفع و كميته‌هاي قانونگذاري صورت مي‌پذيرد، جهت‌گيري اصلي سياستي اغلب در بلند مدت پايدار مي‌ماند. (1)
با اين همه ما در اين مقاله شرايطي را بررسي مي كنيم كه تحت آنها يك قانون يا اقدام سياستي مهم ديگري (نظير تصميم دادگاه استيناف) كه به دنبال تغيير عمده در تحول تاريخي سياست‌گذاري است، بتواند عملا به اهداف خود برسد.
بخش عمده‌ي ادبيات فرآيند اجراي سياست‌ها كه طي دهه‌ي گذشته توسعه يافته است به طور كلي راجع به قابليت ابتكارات مهم سياستي تاثيرگذار بر تحولات مطلوب اجتماعي، نگرش كاملا بدبينانه‌اي دارد.
از مطالعات مربوط به عنوان نخست، قانون سال 1965 آموزش ابتدايي و متوسطه، تلاش‌هايي كه به موجب قانون سال 1965 توسعه‌ي اقتصادي و مشاغل عمومي جهت ايجاد مشاغل در اكلند و كاليفرنيا به عمل آمده است، قانون اصلاحات سال 1970 كنترل آلودگي هوا و ايجاد هواي پاك، شهرهاي جديد در برنامه‌ي شهري و قانون سال 1973 استخدام و آموزش جامع به كلي چنين نتيجه‌اي حاصل مي شود كه اين برنامه‌ها در نيل به اهدافشان موفقيت محدودي داشته‌اند. (2) در حقيقت، بررسي اخير برنامه‌هاي اجتماعي فدرال نشان مي‌دهد كه اگر قرار باشد چنين برنامه‌هايي به كلي اجرا شوند، بايد به منظور هماهنگي با محدوديت‌هاي نظام‌هاي سياسي محلي تغيير يابند. (3)از سوي ديگر، برخي قوانين فدرال – كه برجسته‌ترين آنها قانون حق راي سال 1966 و قانون حقوق مدني سال 1964 مي‌باشد – به نحوي كارآمد به اجرا درآمده‌اند. (4) به علاوه، مطالعه‌ي اخير مبين آن است كه قانون كاليفرنيا با تشكيل «كميسيون توسعه و حفاظت از خليج» كاملا در كاهش چشمگير روند تاريخي احيا و اعمال در خليج سانفرانسيسكو موفق بوده است. (5)
يقينا برخي برنامه‌ها در اجراي اختيارات قانوني خود توانايي بيشتري نسبت به بقيه دارند. هدف اين مقاله، تبيين و تشريح مجموعه‌اي از پنج شرط (كافي و قاعدتا لازم) است كه به موجب آن تصميم سياستي – كه در پي طرح شيوه‌اي جديد و اساسا متفاوت با وضع موجود است – مي‌تواند به اهداف سياستي خود دست يابند. با وجود اين در عمل تمامي اين شرايط احتمالا به ندرت باهم جمع مي شوند. لذا برخي راهبردهاي قابل استفاده براي قانونگذاران و ساير سياستگذاران جهت رفع نقايص و كمبودها را نيز پيشنهاد مي‌كنيم. هدف ما در اين مقاله، به حداكثر رساندن سازگاري ميان اهداف سياستي، تصميمات دستگاه‌هاي اجرايي ، و آثار واقعي تصميمات است. (هدف به حداكثر رساندن دستيابي به اهداف سياستي است)
اين مقاله دو قشر متفاوت را مخاطب قرار مي‌دهد: محققان علاقه‌مند به توسعه‌ي يك نظريه‌ي كلي يا چارچوبي مفهومي از فرآيند اجراي سياست‌ها (كه انتظار مي‌رود عملكرد ما در ادامه تلاش‌هاي اوليه افرادي نظير «وان ميتر» ، «ون هورن» ، «بارداك» ، «هارگرو» ، «ويليامز» و «برمن» باشد ) و سياستگذاران (نظير قانونگذاران) و كاركنان آنان كه مايلند قابليت اجرايي جايگزين‌هاي سياستي مختلف را تخمين زده و به درك رفتاري بپردازند كه با آن بتوانند فرآيند اجراي سياست‌ها را به منظور بالا بردن ميزان احتمال دستيابي به اهداف قانوني سازمان دهند. (6) بنابراين بسيار حائز اهميت است كه ساختار پيشنهادي نه تنها درك صريحي از آنچه مهم است را ارائه كنند، بلكه عوامل تحت كنترل سياستگذاران را از ساير عواملي كه تحت تاثير بسيار اندك اين افراد هستند متمايز نمايند.(7)
به عنوان آخرين نكته در مقدمه بايد افزود: ما احساس مي كنيم كه ادبيات مربوط به اجراي سياست‌ها به شكل بي‌رويه قطعه قطعه و پراكنده شده است. از يك سو اين ادبيات بر اساس انواع سياست‌ها تفكيك شده است (برخي نويسندگان خود را به برنامه‌هاي اجتماعي (توزيعي) محدود كرده‌اند؛ در حالي كه برخي ديگر به جنبه‌هاي تنظيمي و مقرراتي سياست‌ها پرداخته‌اند). از سوي ديگر اين ادبيات بر اساس گونه‌هاي مختلف نهادهاي سياست‌سازي تقسيم شده اند و فاقد پيوستگي ميان مطالعات مربوط به اجراي سياست‌هاي قضايي و تقنيني مي‌باشد. اگرچه مي‌توان چنين پراكندگي را تا حدودي به احتياط سنتي محققان درباره‌ي تعميم‌پذيري نتايج نسبت داد،اما اين امر براي ارزش علمي مطالعات مقايسه‌اي و كاربرد و به كارگيري تئوري‌ها بردامنه تا حد امكان وسيع‌تري از پديده‌ها مضر است. از اين رو، بايد چنين امري را ناديده بگيريم و چنين استدلال نماييم كه چارچوب تحليلي ما براي تمامي برنامه‌هاي دولتي كه در پي ايجاد تغييرات هستند كاربرد دارد چارچوب تحليلي ما حداقل براي برنامه‌هاي سنتي تنظيمي دولتي كه به دنبال تغيير رفتارها هستند كاربرد دارد؛ مواردي چون تلاش براي تغيير رفتار بازيگران خصوصي به وسيله تعيين شرايط پرداخت منابع مالي و تلاش براي تغيير رفتار مقدمات رسمي (مانند هيات امناي مدارس، آموزگاران، پليس) به وسيله‌ي مقررات هدايتي يا تعيين شرايط پرداخت منابع مالي.
به علاوه، اگرچه توجه ما بر اجراي سياست‌هاي تقنيني معطوف است، اما چارچوب تحليلي ما مي‌تواند در تصميمات دادگاه استيناف نيز به كار رود. (8)
شرايط اجراي موثر سياست‌ها
اعتقاد ما بر اين است كه يك قانون يا ساير تصميمات عمده سياستي، كه در پي ارائه‌ي شيوه‌اي اساسي و متفاوت با وضع موجود است، مي‌تواند به موجب هر يك از شروط ذيل به اهداف خود نائل شود:
1. [وجود] برنامه‌اي (Program) كه مبتني بر يك نظريه منطقي و مربوط به تغيير رفتار گروه هدف و در جهت تحقق اهداف باشد.
2. [وجود يك] قانون (يا هر تصميم سياستي مهم ديگري) كه متضمن دستور العمل‌هاي صريح سياستي و بدون ابهام باشد و به منظور بهبود عملكرد گروه‌هاي مورد نظر، فرآيند اجرا را سازمان بخشد.
3. مقامات دستگاه‌هاي اجرايي از مهارت سياستي و مديريتي خاصي برخوردار بوده و به اهداف قانوني نيز متعهد باشند.
4.[وجود] برنامه‌اي كه به طور جدي از سوي گروه‌هاي سازمان‌يافته حوزه‌هاي انتخاباتي و برخي قانونگذاران اصلي (يا رييس قوه‌ي مجريه) و نيز دادگاه‌هاي حامي يا بي‌طرف حمايت شود.
5. [وجود] اولويت نسبي در اهداف قانوني به شكلي كه با ظهور سياست‌هاي عمومي متعارض يا تغيير در شرايط اجتماعي – اقتصادي مربوطه – كه به تدريج از معناي حقوقي و قانوني آن نظريه فني يا حمايت سياسي مي كاهد - طي گذشت زمان به نحو چشمگيري تضعيف نشود.
چارچوب مفهومي كه اين مجموعه شروط را در بر مي گيرد با جزئيات در جاي ديگري ارائه شده است و بر اساس نظريه‌اي درباره‌ي برخي دستگاه‌هاي دولتي است كه آنها را به عنوان بوروكراسي‌هايي تلقي مي‌نمايند كه داراي اهداف متعددي بوده و در تعامل با گروه‌هاي ذي‌نفع (حوزه‌هاي انتخاباتي، ساير دستگاه‌ها، و روساي قواي مقننه و مجريه) در زير مجموعه‌ي سياستي آنها داراي حاكميت هستند. (9)
قبل از اين كه به تفصيل به شرح هر يك از شروط بپردازيم، بايد توجه داشته باشيم كه جلب موافقت گروه هدف در برخي شرايط به وضوح دشوارتر از ساير موقعيت‌ها است. هر چه مشكل بيشتر باشد، منابع سياسي و قانوني كه در صورت كسب توافق بايد سازماندهي شوند، بيشتر خواهند شد.
برحسب چنين چارچوبي ميزان شدت (يا تاثير) چهار شرط آخر، تابع چندين عامل از جمله؛
ميزان تغيير مورد نياز در رفتار گروه هدف،
گرايش گروه‌هاي هدف به تغيير الزامي
و تنوع در فعاليت‌هاي ممنوعه گروه‌هاي مورد نظر است.
به عبارت ديگر، هر چه تغيير الزامي‌تر شود، مخالفت با گروه‌هاي هدف بيشتر شده و فعاليت‌هاي ممنوعه آنها نيز متنوع‌تر مي شود و اگر قرار باشد موجبات دستيابي به اهداف قانوني فراهم گردد، در اين صورت بايد
ميزان قانوني بودن يك ساختار،
مهارت مقامات اجرايي،
حمايت از گروه‌ها و روساي قواي مقننه و مجريه حوزه‌ي انتخاباتي و
ثبات در شرايط اجتماعي – اقتصادي نيز بيشتر شود.
در چنين چارچوبي، مجموعه‌ي اين پنج شرط همواره بايد جهت دستيابي به اهداف سياستي كافي باشند. به علاوه، احتمال مي‌رود كه هر يك از شروط ضروري باشند. مشروط بر اين كه اين تغيير اساسي بوده و نيازمند پنج تا ده سال تلاش باشند. با وجود اين، در وضعيت‌هاي مناسب‌تر، امكان حذف يكي از سه شرط آخر وجود دارد.
شرط نخست :
وجود برنامه‌اي كه
مبتني بر يك نظريه منطقي و مربوط به تغيير رفتار گروه هدف جهت دستيابي به اهداف مطلوب باشد
مهم‌ترين تصميمات سياستي بر مبناي يك نظريه علي اخذ مي شوند كه مي توانند به دو مولفه تقسيم شوند
– مولفه‌ي نخست درباره‌ي تحقق اهداف مطلوب است و به تغيير رفتار گروه هدف اطلاق مي گردد.
دومين مولفه، ابزاري كه به وسيله‌ي آن رضايت گروه هدف جلب مي شود را مشخص مي نمايد (10).
اين مولفه‌ها (فني و مطلوبيت) هر دو براي دستيابي به اهداف سياستي بايد قانوني باشند. در اين راستا، با وجودي كه صرفا مولفه «فني» مورد نظر است. اما چهار شرط ديگر اين ساختار اساسا به مولفه «مطلوبيت» مربوط مي‌شوند. به ويژه ما مي خواهيم بر جلب رضايت گروه هدف و هزينه‌ي مربوط به دستيابي به آن – كه ممكن است در صورت مرتبط نبودن آن با اهداف مطلوب هدر رود – تاكيد نماييم.
براي نمونه، مولفه "فني" اين نظريه اساس قانون اصلاحات 1970 درباره‌ي تنظيم و كنترل آلودگي هوا و ايجاد هواي پاك را تشكيل مي دهد كه مرتبط با چگونگي وضع هوا است و از منابع سيال و متغير مختلفي (گروه‌هاي هدف) نشات مي گيرد. مولفه مزبور مي پندارد كه فعاليت‌هاي انساني، منبع اصلي آلوده كننده‌هاي هوا هستند و اين آلوده‌كننده‌ها مي توانند از منابع مختلفي نظير،يك آبگير هوايي يا از طريق شيوه‌هاي انتشار آلودگي در شرايط مختلف هوا و در مناطق خاصي نيز ناشي شوند. تا اندازه‌اي كه منابع غيرانساني، نظير آتشفشان‌ها وجود دارند – كه منبع اصلي صدور مواد آلوده‌كننده را نيز تشكيل مي دهند يا ساير منابعي كه آگاهي كمتري نسبت به انتقال مواد آلوده كننده در جو را دارند – و تا زماني كه براي جلب رضايت گروه هدف نسبت به صدور مواد آلوده كننده در سطوح مختلف منبع قانوني وجود داشته باشد نمي‌توان زمينه را براي نيل به اهداف مربوط به كيفيت وضع هوا فراهم ساخت (يا اين كه صرفا انجام چنين امري كارايي نخواهد داشت). به علاوه، هزينه‌هاي اجرايي و ساير هزينه‌هاي مربوط به جلب رضايت احتمالا موجب بروز برخي نارضايتي‌ها مي شوند – و نيز با عدم حمايت سياسي خاص از اين برنامه، ميزان پيشرفت در بهبود كيفيت وضع هوا حداقل به حد انتظار نمي رسد. به طور خلاصه يك مولفه غيرمتعبر "فني" بر تحقق يا عدم تحقق اهداف سياستي آثار مستقيم و غيرمستقيم دارد.
با وجود اين قابل ذكر است كه برنامه‌هايي وجود دارند كه موافقت گروه هدف را به عنوان هدفي سياسي تعبير مي‌نمايند. در چنين نمونه‌هايي، عدم وجود هر گونه تلاشي آشكار به منظور مرتبط ساختن رفتار گروه هدف با برخي اهداف، بدين معناست كه نخستين شرط از آن پنج شرط نمي‌تواند (به عنوان مولفه "فني" اساسي كه مستقيما مرتبط با برقراري ارتباط مزبور است) به كار رود. براي نمونه، هدف سياست لغو تبعيض نژادي در ايالت‌هاي جنوب مي توانست به منزله‌ي حذف مدارس دو سره (صبح و بعد از ظهر) تلقي شود كه درآن موافقت گروه‌هاي محلي مورد نظر نظير هيات امناي مدارس مي‌توانست در حكم اجراي موفقيت‌آميز جلوه‌گر شود. لذا، تاكنون هدف لغو تبعيض نژادي صرفا حذف مدارس دو سره نبوده، بلكه هدف آن نيز پيشرفت نمرات درسي دانش‌آموزان سياه‌پوست بوده است كه از اين رهگذر، اين مفروض فني مبني بر اين كه مدارس يك سره (صبح يا بعدازظهر) سبب پيشرفت نمرات درسي دانش آموزان شوند، جهت دستيابي به اهداف سياستي بسيار مهم جلوه مي‌نمايند.
شرط دوم:
وجود يك قانون (يا هر تصميم سياستي مهم ديگري) كه
متضمن دستورالعمل‌هاي صريح سياستي و بدون ابهام باشد و به منظور
بهبود گروه‌هاي مورد نظر، فرآيند اجرا را سازمان بخشد
چنين شرطي بيشتر تحت كنترل و نظارت سياستگذاران عمومي (نظير قانونگذاران) است. متاسفانه دانشمندان اجتماعي رفتارگرا اغلب اهميت شرط مزبور را ناديده مي‌گيرند.
بنابراين با توجه به اين دلايل، به طور مختصر به بررسي بخش‌هاي اصلي آن مي پردازيم:
الف: اهداف سياسي شفاف به دقت تعيين شده و اولويت‌بندي شوند؛ هم در عرصه‌ي دروني (درون يك قانون) و هم در درون دستگاه‌هاي اجرايي.
اين اهداف قانوني دقيق اساسا به عنوان
يك وسيله‌ي كمكي ضروري در ارزيابي يك برنامه
و به منزله‌ي دستورالعمل‌هاي صريح و بدون ابهام براي مقامات اجرايي
و نيز به مثابه‌ي منبعي قابل استفاده براي حاميان اين اهداف، چه در داخل و چه در خارج دستگاه‌هاي اجرايي بسيار حائز اهميت هستند (11).
براي نمونه مقامات اجرايي در اجراي برنامه‌هايي كه با برنامه‌هاي احزاب شكست خورده شباهت دارند. با مخالفت‌هاي بسياري مواجه‌اند، اما با وجود اين، آنها چنان واكنشي نشان مي‌دهند كه گويي صرفا از دستورالعمل‌هاي قوه‌ي مقننه پيروي مي نمايند. همچنين اهداف شفاف مي توانند به عنوان منبعي براي بازيگراني كه خارج از دستگاه‌هاي اجرايي مترصد پي‌بردن به تفاوت بين بروندادهاي يك دستگاه و نيز اهداف آن هستند، سودمند باشند؛ به ويژه اگر قانون نيز زمينه را براي دستيابي رسمي آنها به فرآيند اجرا (براي نمونه به وسيله‌ي مقررات مربوط به دعوي شهروندان) فراهم سازد.
آنگاه كه ارزش و ضرورت دستورالعمل‌هاي سياستي بدون ابهام در قانون معيني فهم شود ضروري است تا قانوني كه براي دستيابي به اهداف آن دستگاه تعيين شده است صراحتا اولويت‌ها را نيز مشخص نمايد. زيرا دستورالعمل‌هاي جديد بايد در همه‌ي برنامه‌هاي آن دستگاه اجرا شوند. در صورت نبود چنين قانوني احتمالا تاخير قابل ملاحظه‌اي در اجراي دستورالعمل‌هاي جديدي به وجود مي‌آيد و آنگاه كه بايد به عنوان بخش اساسي در فعاليت‌هاي آن دستگاه به شمار روند، قطعا از توجه بسيار اندكي برخوردار خواهند شد.(12)
ب: منابع مالي كه در اختيار دستگاه‌هاي اجرايي قرار مي گيرد نه تنها براي حقوق كارمندان آن كافي باشد، بلكه براي انجام تحليل‌هاي فني مرتبط با
توسعه‌ي مقررات،
اداره‌ي برنامه‌هاي ارائه خدمات
و نظارت بر ميزان رضايت گروه هدف
نيز كافي باشد.
گرچه وجود چنين شروطي نسبتا بديهي است، اما تحقيق درباره‌ي آنچه منابع "كافي" را تشكيل مي دهد، عملا مشكلات بسياري را به بار مي آورد. لذا به عنوان يك قاعده‌ي كلي ، تعيين سقفي براي تامين بودجه‌ي جهت فراهم كردن امكانات لازم براي دستيابي به اهداف سياستي است و سطح تامين بودجه فراتر از اين سقف (كه تقريبا به حد اشباع بستگي دارد) بايد با اهداف مزبورمتناسب باشد. به ويژه ممكن است تامين منابع مالي براي ارائه‌ي برنامه‌ها و خدمات به كاربران و نيز ارائه‌ي برنامه‌هاي نظارتي با يك مولفه فني يا علمي پيشرفته مشكل باشد، اغلب دستگاه‌هاي اجرايي جهت مشاركت در تحقيق و توسعه با كمبود بودجه مواجه هستند كه قطعا به منظور بررسي اطلاعات مطروحه از سوي گروه‌هاي مورد نظر و نيز در برخي موارد جهت توسعه‌ي فناوري‌هاي مختلف ضروري است. (13)
ج: اجرا به نمايندگي‌هايي داده شده است كه اهداف قانوني را دنبال نموده و برنامه‌ي جديد را در اولويت قرار مي‌دهند.
هر برنامه جديد نيازمند مقامات اجرايي است كه نه تنها صرفا بي‌طرف هستند، بلكه كاملا متعهد بوده و بر توسعه‌ي مقررات جديد و رويه‌هاي كاري استاندارد اصرار مي‌ورزند و آنها را علي‌رغم مقاومت در برابر گروه‌هاي هدف و مقامات دولتي كه هيچ گونه تمايلي به ايجاد تغيير و تحولات قانوني ندارند، به مورد اجرا در مي‌آورند. (14)
از اين رو، بسيار حائز اهميت است كه اجرا به دستگاه‌هايي داده شود كه گرايش سياستي آنها منطبق بر قانوني است كه برنامه‌ي جديد را در اولويت قرار مي‌دهد.
چنين امري زماني اهميت بيشتر مي‌يابد كه به دنبال تلاش سياسي گسترده‌اي، دستگاه جديدي با حكم صريحي شكل گرفته باشد. در آن زمان است كه اين برنامه لزوما در اولويت قرار مي گيرد و شرايط به وجود آمده جديد نيز راه‌گشايي براي نفوذ گسترش حاميان قانوني خواهد بود.
شيوه‌ي ديگر اين كه، موجبات اجرا براي يك دستگاه معتبر زماني فراهم مي شود كه به بررسي ميزان هماهنگي اين حكم جديد با جهت‌گيري سنتي آن پرداخته و درصدد برنامه‌هاي جديد نيز برآيد. به طور كلي، علاوه بر انتخاب دستگاه‌هاي حمايتي، گاه يك قانون مي تواند تصريح نمايد كه مقامات عالي‌رتبه اجرايي از طريق بخش‌هاي اجتماعي كه در مجموع حامي اهداف قانوني هستند، انتخاب شوند.(15) حتي اگر چنين امري از طريق قانون صورت نپذيرد، حاميان قانوني اغلب مي‌توانند نقش مهمي را در قالب پرسنل خدمات غيرمدني در دستگاه‌هاي اجرايي ايفا نمايند.
با وجود اين، در عمل، اغلب انتخاب دستگاه‌هاي اجرايي و مقامات رسمي به شدت با محدوديت روبه‌روست. در بسياري از حوزه‌هاي سياستي (مانند آموزش) حق انتخاب كمي وجود دارد مگر در مواردي كه بخواهند اجراي يك برنامه را بر عهده دستگاه‌هايي بگذارند كه ممكن است مخالف برنامه بوده يا پرسنل آنها آنچنان سرگرم برنامه‌هاي موجود باشند كه هر نوع دستور جديدي را در اثر طفره رفتن از اجراي آن، بي‌نتيجه بگذارند.
به علاوه، در دستگاه‌هاي دولتي اكثر پست‌ها را به كارمندان دولتي مجربي اختصاص مي‌دهند كه اغلب در برابر تغييرات در روال كاري و برنامه‌هاي موجود مقاومت مي‌كنند و تنها نسبت به مجازات‌ها و تشويق‌هايي كه درباره‌ي مقامات سياسي آن دستگاه اعمال مي‌شوند، حساسند. در واقع توانايي محدود سياستگذاران جهت تعيين ميزان اجرا براي مقامات دولتي كه نسبت به اهداف آن دستگاه متعهد هستند، احتمالا در پس بسياري از نمونه‌هاي ارتباط نسبتا مطلوب بروندادهاي سياستي با اهداف قانوني قرار دارد. (16)
د: قانون مزبور (يا هر تصميم سياستي عمده‌ي ديگري) با:
به حداقل رساندن تعداد موارد رد يا تصويب
و نيز با گرد آوردن حامياني براي اهداف قانوني به وسيله‌ي تشويق‌ها و مجازات‌هايي كه براي كسب اطمينان رضايت آنهايي كه امكان مخالفت را دارند،
موجبات هماهنگي (به لحاظ رعايت سلسله مراتب ) را در ميان دستگاه‌هاي اجرايي به وجود مي آورد.
يقينا يكي از موضوعات مهم و برجسته در ادبيات اجرا، مشكل دستيابي به عملكرد هماهنگ در هر دستگاه خاص و در ميان بسياري از دستگاه‌هاي نيمه خودمختاري است كه درگير امور اجرايي مي‌شوند. اين مشكل به ويژه در قوانين فدرال كه براي تكميل جزئيات مربوط به نحوه‌ي اجراي برنامه‌ها، به دولت و دستگاه‌هاي محلي متكي هستند، بسيار جدي است و به اين دليل برخي دستگاه‌هاي اجرايي محلي و يا گروه‌هاي هدف به طور قابل ملاحظه‌اي در برابر دستورالعمل‌هاي قانوني مقاومت نشان مي‌دهند. به اين ترتيب، يكي از مهم‌ترين ويژگي‌هاي هر قانون (يا هر تصميم سياستي مهمي) عبارت است از ميزان هماهنگي كه از لحاظ سلسله مراتبي در ميان دستگاه‌هاي اجرايي ايجاد مي‌كند. هر اندازه كه اين سيستم ناهماهنگ عمل كند، در ميزان رضايت رفتاري مقامات اجرايي و گروه‌هاي هدف اختلاف نظر به وجود مي آيد – به گونه‌اي كه هر يك از آنها نسبت به انگيزه ايجاد تغيير در موقعيت محلي از خود واكنش نشان مي دهند – و به اين ترتيب به وضوح مي‌توان به توسعه‌ي نسبتا مطلوب اهداف قانوني پي برد. (17)
ميزان هماهنگي سلسله مراتبي بين دستگاه‌هاي اجرايي، به واسطه‌ي تعداد موارد تصويب يا عدم تصويب تعيين مي شود. همچنين به ميزان حمايتي بستگي دارد كه از سوي حاميان اهداف قانوني با تشويق‌ها و ضمانت‌هاي اجرايي لازم براي كسب اطمينان از رضايت آنهايي كه امكان مخالفت را دارند اعمال مي‌شود. موارد تصويب متضمن موقعيت‌هايي است كه در آن يك بازيگر ظرفيت اين را (كاملا جدا از مساله‌ي قدرت قانوني) دارد تا مانع دستيابي به اهداف قانوني شود. (18) با وجود اين، چنانچه قانوني موجبات ضمانت اجراي لازم و يا ترغيب و يا تشويق جهت الغاي تغيير رفتار متصديان (اعم از مقامات اجرايي يا گروه‌هاي مورد نظر) را فراهم سازد، مي توان بر مقاومتي كه از سوي مخالفين انجام مي شود غلبه كرد. به طور خلاصه، چنانچه چنين ضمانت‌هاي اجرايي و نيز وسايل ترغيب و تشويق به اندازه‌ي كافي موجود باشد، تعداد موارد رد مي توانند رضايت رفتاري را از طريق گروه‌هاي مورد نظر تا حدودي به تاخير بيندازد، اما هرگز نمي‌توانند به طور كامل از آن چشم‌پوشي كنند. لذا در عمل، انگيزه‌هاي جلب رضايت معمولا تا حدي ناچيز هستند كه برخي موارد مخالف بي‌نهايت مهم جلوه مي نمايند. (19) در نتيجه، اتخاذ مناسب‌ترين شيوه جهت نيل به يك هدف قانوني – نظير ماليات بر درآمد منفي كه موجب درآمد حداقل نيز مي‌شود – اغلب براي كنترل برنامه‌هاي پيچيده كه طبق بسياري از بوروكراسي‌هاي نيمه مختار صورت مي‌گيرند، معتبر است (20)
ح: قواعد تصميم‌گيري دستگاه‌هاي اجرايي، پشتيبان اهداف قانوني هستند.
به علاوه به منظور ارائه‌ي اهداف بدون ابهام، كه عموما از حمايت مقامات اجرايي برخوردار بوده و موارد مخالف با آن كم و نيز داراي انگيزه‌ي كافي براي جلب رضايت، يك قانون (يا هر گونه تصميم سياستي مهم ديگري) مي تواند با تصريح قواعد تصميم‌گيري دستگاه‌هاي اجرايي، به فرآيند اجرا جهت دهد. براي نمونه، تصميمات دستگاه‌هاي اجرايي احتمالا با اهداف قانوني، تا حدودي كه وظيفه‌ي اثبات در موارد مجاز بر عهده‌ي متقاضي باشد، هماهنگ هستند و از مقامات رسمي آن دستگاه نيز درخواست مي شود تا احكام را كاملا با اهداف قانوني هماهنگ نمايند.
به علاوه يك قانون مي تواند مقامي را تعيين نمايد تا در دستگاه‌هاي اجرايي براي آن دسته از واحد‌هاي فرعي كه احتمالا از اهداف قانوني حمايت مي كنند، تصميمات نهايي را اتخاذ نمايد.
سرانجام، هنگامي كه كميسيون‌هاي چند عضوي وارد عمل مي شوند، قانون مزبور مي تواند اقدامات خاص را منوط به راي اكثريت نمايد. درباره‌ي دستگاه‌هاي نظارتي كه اساسا به وسيله‌ي اعطاي مجوز‌ها يا گواهي عمل مي كنند، قواعد تصميم‌گيري – كه اعطاي يك مجوز را منوط به اجماع اساسي مانند اكثريت دو سوم آرا مي دانند – به وضوح موجب پيدايش مقررات سخت‌گيرانه مي شوند.
خ: قانون (يا هر تصميم سياسي مهم ديگري) فرصت كافي را در اختيار گروه‌هاي ذي‌نفع حوزه‌هاي انتخاباتي و روساي قواي مقننه و مجريه كه حامي اهداف قانوني هستند، قرار مي دهد تا در فرآيند اجرا از طريق اصول ليبرال حامي دستگاه و شرايط و اقدامات قضايي لازم براي ارزيابي عملكرد متناوب آن دستگاه و گروه‌هاي هدف مداخله نمايند.
در حالي كه يك قانون مي تواند مراحلي را به منظور كسب اطمينان از اين كه مقامات اجرايي به طور كلي حامي اهداف قانوني هستند و فرآيند تصميم‌گيري كه شامل دستگاه‌هاي اجرايي و گروه‌هاي هدف است موارد رد اندكي را در بر دارد، انگيزه‌ي كافي براي جلب رضايت و نيز قواعد رسمي پشتيبان را در بر دارد، بگذرانند، با وجود اين ما با اين مطلب كه لزوما نمي توان به مقامات اجرايي درباره‌ي عمل هماهنگ با اهداف قانوني اعتماد كرد، مخالفيم. نظارت مستمر و مداخله گروه‌هاي حوزه‌هاي انتخاباتي و روساي قواي مقننه و مجريه نيز لازم است.
يك قانون (يا هر تصميم سياستي مهم ديگري) مي تواند به منظور بالا بردن امكان چنين نظارت و مداخله‌اي برخي گام‌ها را بردارد.
نخست، اين قانون مي تواند براي مشاركت عمومي در مراحل متعدد فرآيند تصميم‌گيري دستگاه‌هاي اجرايي خواستار فرصت‌هايي باشد و حتي مي تواند درخواست نمايد كه اين دستگاه‌ها گام‌هاي مثبتي را به منظور حصول اطمينان از ميزان مشاركت ممكن ذينفعان غيرمتشكل بردارند.
دوم آن كه چنين قانوني مي تواند اصول ثابت ليبرال را به منظور اعتراض نسبت به تصميمات آن دستگاه نزد دادگاه‌ها ارائه نمايد. براي نمونه، درخواست شهروندان درباره‌ي قوانين مربوط به اصلاحات هواي پاك مصوب 1970 در موارد مختلفي به كار رفته است تا موسسه حمايت از محيط زيست ايالات متحده را ملزم نمايد تا طبق قانون به مقررات قانوني كه به هر دليل در اعمال آنها قصور شده است، عمل كند(21)
سوم شرايط موجود براي ارائه‌ي گزارش ادواري از عملكرد و فعاليت‌هاي موسسه به روساي قواي مقننه و مجريه و نيز به منظور ارزيابي از سوي ارگان‌هاي دولتي مستقل و معتبر (نظير آكادمي ملي علوم) موجب نظارت خارجي دستگاه‌هاي اجرايي شده و احتمالا منجر به دستيابي به اهداف قانوني مي شود. (22)
در مجموع ، قانوني كه با دقت تنظيم شده است (يا هر تصميم سياستي مهم ديگري بايد به عنوان ابزاري تلقي شود كه به وسيله‌ي آن قانونگذاري و ساير سياستگذاران بتوانند فرآيند كامل اجرا را سازمان داده و اين احتمال را بدهند كه بروندادهاي دستگاه‌هاي اجرايي و رفتار گروه‌هاي مورد نظر(در داخل و خارج دستگاه‌هاي مزبور) با اهداف قانوني هماهنگ خواهند بود؛ در ابتدا چنين امري نيازمند اين است كه آنها اهداف سياستي صريح و بدون ابهام را توسعه داده و يك نظريه فني ارزشمند مرتبط با موافقت گروه هدف را با آثار مطلوب تركيب نمايند.
به منظور بالا بردن امكان چنين موافقتي، قانونگذاران و سياستگذاران بايد ميزان اجرا را براي دستگاه‌هاي حمايتي نيز تعيين كنند، مقامات اجرايي را با منابع مالي كافي مجهز كنند، فرآيند اجرا را با رعايت سلسله مراتب با به حداقل رساندن موارد رد و نيز تدارك انگيزه‌ي كافي براي غلبه بر هر گونه مخالفتي هماهنگ نمايند، به قواعد تصميم‌گيري دستگاه‌هاي اجرايي جهت دهند و فرصت هايي را در اختيار افراد خارج از دستگاه قرار دهند تا در فرآيند اجرا شركت نموده و با دقت، عملكرد و فعاليت آن دستگاه (و گروه هدف) را ارزيابي كنند.
اما يك قانون صرف نظر از اين كه به چه ميزان فرآيند اجرا را ساختار مي‌دهد، شرط كافي جهت تضمين پذيرش تمام اهداف گروه هدف نيست. در واقع، به منظور كسب اطمينان از رضايت كافي جهت دستيابي به آن اهداف، معمولا حداقل سه تا پنج و اغلب ده تا بيست سال به طول مي انجامد. طي اين مدت زمان طولاني، در اثر فشارهاي مستمر موجود، مقامات دستگاه‌هاي حمايتي نمي توانند به تعهدات خود عمل كنند، گروه‌هاي حمايتي حوزه‌هاي انتخاباتي و روساي قواي مقننه و مجريه نيز در انجام فعاليت سياسي فعال خود كوتاهي كرده و در اثر اين فشارها به تدريج كل فرآيند، به واسطه‌ي تغيير اجتماعي اقتصادي، تضعيف مي شود. به طور خلاصه، زماني كه قانوني بتواند در بلند مدت و با موفقيت اجرا شود ، در صورت امكان دستيابي به اهداف آن قانون، شروط ديگري وجود دارند كه بايد آنها را رعايت كرد.
ادامه دارد...
نظرات