اشاره:
آن‌چه در پي مي‌آيد دومين و آخرين بخش از متن كامل مقاله پژوهشي در مورد "چگونگي انجام اصلاحات بودجه‌اي" است كه به اولويت‌هاي اصلاحي و ترتيب و توالي اصلاحات در تهيه و تدوين ، بهبود فرآيند اجرا و همچنين زيرساخت فني بودجه مي‌پردازد و در نهايت چهار قاعده كاربردي در ارزيابي توصيه‌هايي كه براي بهبود نظام مديريت مخارج دولتي به كشور مي‌شود را مطرح مي‌سازد . سرويس مسائل راهبردي ايران به دنبال بررسي سياست‌ها و روش شناسي نظام بودجه ريزي در ايران ، به منظور تسهيل دسترسي خبرنگاران سياستي و سياست پژوهان اقتصادي،  آخرين بخش اين مقاله را  كه حاصل پژوهشي با همين نام در دفتر مطالعات برنامه و بودجه مركز پژوهش‌هاي مجلس است، منتشر مي‌كند. 

1. تهيه و تدوين بودجه

1-1. دامنه شمول بودجه
يكي از نخستين اقدامات اصلاحي در حوزه مديريت مخارج عمومي، استقرار زيربناهاي لازم براي يك نظام تدوين سياست و بودجه‌بندي است كه بايد شامل اجزاي ذيل باشد:
• يك دامنه شمول جامع براي بودجه؛
• ارزيابي ، علني ساختن و نقد و بررسي تمامي تصميمات و سياست‌هايي كه داراي تأثير آني يا آتي بر بودجه دولت هستند ، نظير قبول بدهي‌هاي احتمالي، وامدهي ، مخارج مالياتي و مخارج شبه مالي.
• يك نظام طبقه بندي مخارج كه هم مديريت و تحليل سياست ها را تسهيل كند و هم تمامي مخارج دولت را تحت پوشش قرار دهد.
اقدامات فوق مي بايد همراه با اقدامات مهم و اولويت‌دار ذيل به منظور بهبود فرآيند تهيه و تدوين و اجراي بودجه و بهبود رويه‌هاي حسابداري بودجه انجام شود . اين اقدامات پيش شرط بهبودي‌هاي بعدي در نظام بودجه است. از جمله مواردي كه در نظام بودجه بايد بهبود يافته و اصلاح گردند مي‌توان به موارد ذيل اشاره كرد:
• ايجاد ابزارهايي براي ارزيابي بهتر ديون قطعي، ديون و بدهي هاي احتمالي وتعهدات مالي دولت در نتيجه اتخاذ يك سياست معين . نظام حسابداري تعهدي يا برنامه ريزي چند سالة مخارج مي توانند جزو اين ابزارها باشند.
• ايجاد ترتيبات مديريتي ويژه براي برخي از برنامه هاي مخارج ( مثلا، دريافت عوارض از مصرف كنندگان خدمات دولتي، بنگاه هاي عرضه خدمات و ... ) كه بدون كاستن از جامعيت و يكپارچگي بودجه موجب بهبود كارايي عملياتي اين برنامه ها شده و خللي نيز در كنترل مخارج و اصل پاسخگويي به مردم ) يا پارلمان( وارد نكند.
• استقرار يك نظام طبقه بندي مخارج به تفكيك فعاليت‌ها و برنامه‌ها، براي كمك به تعيين شاخص هاي عملكردي مناسب در سطوح مقتضي.

1-2. نظام‌هاي بودجه‌اي و هزينه
ملاحظات عمده در اين جا، به ضرورت در نظرگرفتن درس‌ها و تجارب{ديگران} و لحاظ كردن شرايط خاص كشور مربوط مي شود. تجارب 50 سال گذشته در تعداد كثيري از كشورها حاكي است تلاش براي استقرار يك نظام بودجة پيچيدة عملياتي ( يا حد اعلاي آن كه نظام بودجة مبتني بر ستانده است) در كشوري كه فاقد ظرفيت ها و شرايط مساعد براي چنين نظامي است، نه تنها موفقيت آميز نخواهد بود بلكه آثارمخرب گسترده اي نيز به همراه خواهد داشت . تكرار اين تجربه در كشورهاي درحال توسعه، نتيجه اي جز اتلاف منابع و بر هم ريختن انضباط بودجه اي نداشته است. درس‌هايي كه از اصلاحات در كشورهاي توسعه يافته و در حال توسعه فرا گرفته‌ايم اين است:
1. نظام بودجه‌بندي رديف- قلم (7) و كنترل مخارج بايد قبل از اقدام به هرگونه اصلاحي، تثبيت و تحكيم شود؛
2. اجراي اصلاحات پيچيده در محيطي كه ظرفيت هاي اجرايي و سازماني اندكي دارد فقط به از دست رفتن ظرفيت هاي محدود داخلي و اتكاي بي مورد به مشاوره و رايزني خارجي خواهد انجاميد . بايد خاطر نشان كرد كه براي جهت گيري عملياتي در بودجه راههاي مختلفي وجود دارد كه مي‌توان در يك نظام بودجه اي مبتني بر رديف-قلم و كنترل « ورودي » مخارج نيز آن‌ها را به اجرا گذاشت بدون اين كه نيازي به استقرار رسمي يك نظام بودجه اي مبتني بر عمليات باشد.

1-3. تهيه و تدوين بودجه
ضعف‌هاي بودجه‌بندي تا حدود زيادي به عوامل سياسي و همچنين به سازمان و تشكيلات بودجه باز مي گردد. فقدان هماهنگي در درون كابينه، مشخص نبودن مسئوليت ها و چارچوب پاسخگويي، يا تداخل مسئوليت‌هاي وزارتخانه‌ها با يكديگر، از جمله عواملي هستند كه نظام بودجه ريزي و بودجه نويسي را قابل انتقاد مي سازند. البته رفع نواقص و نقاط ضعف فرايند تدوين بودجه نمي تواند همه مشكلات را برطرف كند، ولي شرط لازم براي رسيدگي به مشكلات بودجه است . بدين منظور بايد فرايندها و سازوكارهاي بودجه بندي و تدوين سياست‌ها را به طور علني و كاملا شفاف طراحي كرد تا موجب تقويت هماهنگي و انسجام در تصميم گيري‌ها شود . تقويت فرايند تدوين وآماده سازي{لايحة} بودجه به طوركلي (علاوه بر نظارت و بررسي دقيق كلية تصميمات دولتي كه داراي پيامدهاي بودجه اي هستند ) مستلزم بهبود در حوزه‌هاي ذيل است:

• لحاظ كردن محدوديت هاي مالي در تهية بودجه از همان ابتداي فرايند، مبتني بر يك چارچوب اقتصاد كلان و يك مدل برنامه ريزي مخارج . واحدهاي مصرف كنندة بودجه براي برنامه ريزي مخارج خود نيازمند اطميناني هر چند نسبي از آينده و اطلاع از مقدار منابع مالي كه در دسترس ايشان قرار خواهد گرفت هستند و اين اطلاعات بايد هر چه زودتر در آغازين مراحل تهيه بودجه در اختيار آنان قرار داده شود.

• سازوكاري براي هماهنگ سازي سياست هاي وزارتخانه هاي مختلف با يكديگر، كه با شرايط و ويژگي هاي نهادي، سازماني و سياسي كشور مورد نظر مطابقت داشته و ارتباط بين سياست ها و بودجه را در نظر بگيرد . اين ساز و كار تكميل نخواهد شد مگر آن كه به طريقي مشاركت جامعة مدني را در قالب رايزني، مشاوره و نقد سياست‌ها به همراه داشته باشد.

• كارايي عملياتي ايجاب مي كند كه وزارتخانه هاي اجرايي در قبال اجراي برنامه ها و نتايج حاصله از برنامه هايشان پاسخگو باشند . اما اين پاسخگويي را زماني مي‌توان از آنها انتظار داشت كه اختيارات كافي براي طراحي برنامه ها به ايشان اعطا شده باشد . اين امر در برخي از كشورها مستلزم بازنگري در نحوه توزيع مسئوليت‌ها در فرايند تهية بودجه است.

• كشورهاي متكي به كمك هاي خارجي بايد توجه بيشتري به برنامه‌ريزي مخارج برنامه ها و پروژه هايي كه با استفاده از كمك هاي خارجي به اجرا در خواهند آمد مبذول داشته و بودجة خود را به طور كامل و يكپارچه مورد بررسي و تحليل دقيق قرار دهند. (به رغم اين واقعيت كه رويكرد پروژه اي نهادهاي كمك‌دهنده ممكن است بودجه را به سوي چندگانگي سوق دهد).

1-4. حركت به سوي يك چشم‌انداز چند ساله در بودجه
هركشوري بايد بودجة {سالانه} خود را در درون يك چارچوب اقتصاد كلان ميان مدت 3 تا 5 ساله، تهيه و تدوين كند تا بتواند از تداوم پذير بودن سياست بودجه اي خود مطمئن شود . درجة دقت و اعتبار پيش بيني هاي ميان مدت به قابليت‌هاي فني و تخصصي موجود در كشور بستگي دارد و با تكوين و توسعه مدل‌هاي اقتصادسنجي مي‌توان به تدريج دقت اين پيش‌بيني‌ها را بالا برد . ولي نبايد تدوين چارچوب اقتصاد كلان را به وجود اين مدل‌ها منوط دانست و به بهانه در دست نداشتن پيش بيني‌هاي معتبر از تدوين چارچوب خودداري كرد . مكمل چارچوب اقتصاد كلان، پيش بيني مخارج كل بودجه به تفكيك وظايف اصلي دولت و سرفصل هاي عمدة اقتصادي است كه امكان ارزيابي چارچوب اقتصاد كلان را به دست مي دهد و به كمك آن مي‌توان محدوديت‌ها را شناسايي كرد و تغييراتي را كه براي تحقق اهداف بودجه در چارچوب محدوديت‌هاي موجود لازم است مشخص كرد. براي بهبود فرايند تهيه و تدوين بودجه، اولويت نخست تعيين سقف مخارج هر بخش و اعلام زودهنگام اين سقف‌ها در مراحل آغازين تقويم بودجه است . مديران تمام واحدهاي مصرف كنندة بودجه قبل از هرگونه برنامه‌ريزي براي مخارج خود در سال بعد (سالي كه بودجه براي آن تهيه مي شود) بايد بدانند حد نهايي مخارجي كه مي توانند در بخش يا در حيطه مسئوليت خود داشته باشند، به چه ميزان است .
همچنين بايد در تهيه و برنامه ريزي بخش هاي مختلف بودجه ) درآمد، مخارج جاري و سرمايه اي، مخارج تأمين شده از وجوه خاص و ...) هماهنگي كاملي برقرار باشد، صرفنظر از اين كه ساختار سازماني دولت چگونه است و تا چه حد مي توان بين اجزاي آن هماهنگي ايجاد كرد . در كشورهايي كه مسئوليت تهيه بودجه هاي عمراني ) سرمايه اي( از مسئوليت تهيه بودجه هاي جاري تفكيك شده است، اولويت در اين است كه سازمان هاي مسئول تهيه اين دو نوع بودجه ملزم به نقد و بررسي مشترك اجزاي اين دو بودجه در تمام مراحل تدو ين بودجه و در تمام سطوح سازماني شوند . هيچ اشكالي ندارد كه بودجه عمراني و بودجه جاري « جدا » از هم تهيه شوند، ولي فرايند تهيه اين دو نبايد بي‌ارتباط و « بيگانه » با يكديگر باشد. در فرايند تهيه وتدوين بودجه بايد به طور نظام‌مند يك چشم انداز چندساله را مبنا قرار داد . بدين منظور بايد:

• حداقل، تخمين هاي معتبري از مقادير كل مخارج به تفكيك وظايف اصلي دولت ( امور اجتماعي، بهداشت، امنيت، ... ) و برحسب سرفصل هاي عمده اقتصادي{ براي 3 تا 5 سال آينده} تهيه شود و هزينه هاي آتي برنامه‌ها و پروژه‌ها به هنگام تهيه و تدوين بودجه برآورد شده و مورد ارزيابي قرار بگيرد؛

• در گام بعدي، برنامة چند سالة مخارج در چارچوب كلان اقتصادي تهيه شود به طوري كه ارتباط آن با مخارج بودجة سالانه مشخص بوده و فقط شامل برنامه‌ها و پروژه‌هايي باشد كه تأمين منابع مالي مورد نياز آنها قطعي شده است ( به طور كلي برنامه چند سالة مخارج بايد فقط مبني بر سياست‌هاي جاري باشد و سياست‌هاي جديد فقط در جريان تهيه بودجه‌هاي سالانه مورد بررسي قرار بگيرند)؛

• و به عنوان گام نهايي ، فراهم كردن شرايط براي يك بودجه نويسي چند سالة رسمي با تمام جزئيات و همان دامنة شمول يك بودجة سالانه . دستيابي به اين هدف مستلزم اتخاذ يك رويكرد تدريجي و گام به گام است . كشورها بايد توجه خود را بر اقلام پرهزينه نظير جبران خدمات كاركنان پروژه ها يا برنامه هاي سرمايه گذاري بزرگ، يا مخارج بخش هاي عمده ( مثلا آموزش و پرورش و بهداشت ) معطوف سازند . همچنين مي‌توان با تهية يك بودجة چند سالة تمام عيار براي يك يا دو بخش به صورت آزمايشي، كار را آغاز كرد و از تجارب به دست آمده براي حركت به سوي تهية برنامة چند سالة رسمي براي كل بودجه دولت استفاده كرد . چنان كه اشاره شد، به موازات اين برنامه‌هاي محدود بايد با تهيه برآوردها و تخمين‌هاي به نسبت دقيق از مخارج كل، به تفكيك وظايف دولت و همچنين برحسب سرفصل‌هاي عمده اقتصادي، بستر برنامه‌ريزي چند ساله مخارج را فراهم كرد.

1-5. مسائل و مشكلات سازماني و فرايند تصويب بودجه
قوه مقننه مناسب ترين مرجع براي تحقق اصل پاسخگويي در بودجة دولت است:

• بديهي است نخستين گام در مسير پاسخگويي، در اختيار گذاردن منابع و لوازم مورد نياز قوه مقننه براي بررسي و نقد سياست‌ها و بودجة دولت است؛

• بودجه بايد در زمان مقتضي به قوه مقننه ارائه شود تا اين قوه بتواند در فرصت زماني كافي به بررسي كنكاش در بودجه پرداخته، بحث و بررسي ها در درون پارلمان پيرامون بودجه انجام شود و بودجه قبل از آغاز سال مالي به تصويب برسد؛

• پارلمان بايد درآمد، مخارج و اهداف سياست مالي دولت را يك جا بررسي كند. براي مهار فشارهايي كه احتمالا پارلمان براي افزايش مخارج وارد مي سازد، مي‌توان محدوديت هاي قانوني هدف‌مندي را براي محدود ساختن قدرت پارلمان در افزودن متمم به بودجه در نظر گرفت ( مثلا اينكه هرگونه متمم براي افزايش مخارج يا كاهش درآمد مي‌بايد با متمم ديگري كه جبران كنندة اثر مالي متمم نخست باشد، همراه گردد به طوري كه مقادير و اهداف اوليه بودجه بدون تغيير باقي بماند). همچنين چارچوب قانوني بايد مستلزم اين امر باشد كه تصويب قوانيني كه داراي آثار مالي بر بودجه هستند فقط در صورتي مجاز باشد كه جنبه هاي مالي آن در بودجه يا متمم هاي آن گنجانيده شده و مورد تأييد دولت باشند.

2. اجراي بودجه

فرايند اجراي بودجه را بايد در دو محور بهبود بخشيد : تقويت كنترل مخارج و فراهم كردن شرايط براي افزايش كارايي در مخارج دولتي . اين دو الزام تا حدودي با يكديگر در تضاد هستند (كنترل شديد مخارج ممكن است مانع از حصول حداكثر كارايي در مخارج شده و بالعكس آزادي عمل زياد مديران در استفاده بودجه به منظور كارايي هرچه بيش تر ممكن است كنترل مخارج را سست كرده و اتلاف و سوء استفاده به همراه داشته باشد). بايد توازن مطلوبي بين اين دو برقرار كرد. به علاوه مي‌توان اولويت‌هايي را براي مديريت وجوه نقد پيشنهاد كرد.

2-1 تضمين كنترل پايه‌اي مخارج
در شماري از كشورها، نخستين مرحله در بهبود فرايند اجراي بودجه اين است كه كنترل مخارج را به طور كامل برقرار كرده و از هماهنگي ميان فرايند اجراي بودجه و سياست‌هاي بودجه‌اي اطمينان حاصل كرد. از اين جنبه بايد به موارد ذيل توجهي خاصي مبذول گردد:
• تخصيص به موقع منابع مالي،
• برنامه ريزي وجوه نقد مطابق با مصوبات بودجه و با در نظر گرفتن تعهدات جاري دولت ) البته اين ها همه به شرطي مؤثر خواهد بود كه بودجة خوبي هم تهيه و تدوين شده باشد(،
• اِعمال كنترل هاي مؤثر در هر مرحله از مخارج ( صرفنظر از جايگاه سازماني كنترل ها، دروني بودن كنترل در وزارتخانه‌ها يا بيروني و پيش از دوره بودن كنترل‌ها(،
• نظارت كافي در هر مرحله از چرخة مخارج (تعهد، تصويب و تأييد و پرداخت)،
• تدوين رويه‌هاي شفاف براي ثبت دادوستدهاي دولتي(به ويژه براي تعهدات)،
• مديريت مؤثر وجوه نقد ( مديريت نقدينگي)،
• تدوين رويه‌هاي شفاف براي خريدهاي دولتي.

2-2 بهبود كارايي نظام
براي حصول كارايي بيشتر در مخارج عمومي، اقدامات ذيل مورد نياز است:
• تدوين مقررات انعطاف پذير براي انتقال اعتبار از يك رديف به رديف‌هاي ديگر، همچنين انتقال مانده اعتبار به دورة مالي بعد، به ويژه در مورد مخارج سرمايه‌اي؛
• حذف تدريجي كنترل‌هاي مركزي و جايگزيني كنترل هاي نامتمركز (به موازات اِعمال رويه هايي براي حسابرسي و گزارشات مالي)؛
• بررسي امكان واگذاري بخشي از خدمات دولتي به پيمانكاران بخش خصوصي.

2-3 مديريت نقدينگي و وظيفه خزانه‌داري كل
در بسياري از كشورها اقداماتي ضروري و با اولويت بالا در حوزه‌هاي ذيل مي‌بايد انجام شود:
• حصول اطمينان از متمركز بودن ماندة حساب‌هاي نقدي (و اعمال نظارت متمركز بر آن ها ). در كشورهايي كه نظام پرداخت‌هاي دولت مختل شده، اين كار مستلزم تأسيس يك نظام خزانه‌داري متمركز خواهد بود . در ساير كشورها، ترتيبات بانكي و رويه هاي جاري در مورد نقل و انتقال وجوه بايد مورد بازنگري قرار بگيرد تا كنترل مؤثرتري بر نقدينگي اعمال شده و از معطل ماندن ماندة حساب‌هاي نقدي جلوگيري شود . از جمله عواملي كه بايد مدنظر قرار داد :
1. محدوديت هاي ناشي از تفويض اختيار به سازمان‌هاي محلي و زير ساخت هاي ملي،
2. امكانات و فرصت‌هايي كه به واسطه فناوري نوين اطلاعاتي در اختيار قرار مي‌گيرد.

• نظام كارامدي براي برنامه‌ريزي نقدينگي مورد نياز است كه اگر وجود نداشته باشد بايد آن را ايجاد كرد، همچنين بايد اقداماتي براي بهبود پيش‌بيني درآمدهاي دولت و استفاده از مزاياي حسابداري تعهدي به عمل آيد.

• مديريت بدهي‌هاي دولت، بايد به طور كلي احيا و تقويت شده و كليه استقراض‌ها و بازپرداخت‌هاي
دولت توسط اين نظام تحت كنترل قرار بگيرد. پس از آن كه جريانات نقدي دولت به طور كامل متمركز گرديد، بايد عوامل انگيزشي لازم براي افزايش كارايي در مديريت و پيش بيني دقيق جريانات نقدي را نيز در نظر گرفت، هر چند در عمل اين امر فقط به تعداد محدودي از كشورهاي در حال توسعه مربوط مي‌شود.

2-4 كنترل، حسابرسي و ارزيابي مديريت
سلامت، كارايي و اثربخشي سازمان‌هاي دولتي و برنامه‌هاي دولت نيازمند وجود عناصر متعددي است كه دولت بايد آن‌ها را ايجاد كند . اين عناصر به خودي خود به وجود نيامده و صرفًا به ارادة يك شخص نيز موجوديت پيدا نمي كنند بلكه چنان كه گفتيم بايد آن ها را با برنامه ريزي و تخصيص منابع كافي به وجود آورد. مهم ترين اين عناصر در حوزة مديريت بودجه، عبارتند از سازوكارهاي كنترل، حسابرسي و ارزيابي، كه در اين بخش مختصرًا ملاحظات اساسي در شكل‌گيري اين عناصر را شرح مي‌دهيم. اگر دولت متقاعد شده باشد كه بايد قابليت‌هاي كنترل و تجزيه و تحليل را در خود ايجاد كرده يا تقويت كند، بايد براي اين كار راهبرد خود را تعريف كرده و مسئوليت انجام اين كار را نيز تعيين كند . در بسياري از كشورها مسئوليت اين امور را دو مرجع مهم برعهده دارند: «وزارت دارايي» (MOF) و« مؤسسه عالي حسابرسي» (SAI). حالت مطلوب اين است كه دو مرجع فوق در زمينه انجام وظايف و مسئوليت هاي خود با يكديگر همكاري نزديكي داشته باشند . اين دو مرجع به كمك هم راهبرد « كنترل » را براي دستگاه‌هاي دولتي و وزارتخانه ها تعيين مي كنند، اما اجراي راهبرد بايد به خود وزارتخانه ها و دستگاه هاي اجرايي واگذار شود، ضمن آن كه وزير يا عالي‌ترين مقام در دستگاه اجرايي مربوطه مي بايد نظارت بر اجراي راهبرد را تحت هدايت و رهبري" MOF" و نظارت بيروني " SAI " انجام دهند.  امكان ندارد كه تمام سازمان ها و رويه ها و آيين نامه هاي اداري لازم براي كنترل، حسابرسي و ارزيابي را بتوان يكباره ايجاد كرد . تقريبا در تمام كشورها به ويژه كشورهاي در حال توسعه و اقتصادهاي در حال گذار، بايد بيش ترين اولويت را به تضمين قابليت اطمينان نظام‌هاي مالي و سلامت و امنيت كنترل‌هاي اعمال شده بر دادوستدهاي دولتي داد . اين به معني تأكيد بر برقراري كنتر ل‌هاي مديريتي قابل اعتماد ازطريق فعال كردن واحدهاي حسابرسي داخلي در درون وزارتخانه‌ها و دستگاه‌هاي اجرايي از يك سو و حصول اطمينان از كاركرد سالم و مطمئن " SAI" به عنوان حسابرس خارجي، از سوي ديگر است. فقط پس از تأمين شرايط فوق الذكر است كه توجه به جنبه هاي كارايي و اثربخشي مي تواند ارزشمند باشد. لزومي ندارد كه كشورها براي ايجاد كنترل‌هاي مديريتي و نظام‌هاي حسابرسي و ارزيابي مؤثر در بخش دولتي، به دانش و تجربة{محدود} خود يا احيانًا به آزمو ن و خطا اكتفا كنند . در تمام اين زمينه‌ها كمك‌هاي فني قابل ملاحظه‌اي از سوي نهادها و سازمان‌هاي چند جانبه بين المللي، كشورهاي اعطا كننده كمك و سازمان‌هاي حرفه‌اي جهاني، قابل دسترسي است . از جمله مؤسسات حسابرسي و وزارت دارايي كشورهاي توسعه يافته عمومًا به واسطة تعهد حرفه اي كه نسبت به مديريت مالي سالم و كارامد در تمام كشورهاي جهان دارند، مشتاقانه حاضرند دانش فني و توصيه‌هاي حرفه‌اي خود را در اختيار سازمان‌هاي همتاي خود در ديگر كشورها قرار دهند.

3. زير ساخت فني

3-1 حسابداري و گزار ش‌دهي مالي
در اكثر كشورهاي در حال توسعه، لازم است پيش از هركاري در زمينه‌هاي ذيل اقدام گردد:
• در كشورهايي كه نظارت فقط بر پرداخت ها اعمال مي شود، بايد يك نظام ثبت تعهدات پرداختي و يك دفتر فرعي براي پرداخت‌هاي معوقه ايجاد شود و به طور كلي لازم است براي هر مرحله از چرخة مخارج دولت، يك نظام حسابداري جامع بودجه و ثبت مخارج ايجاد گردد . گزارش هاي عملكرد بودجه بايد ميزان مخارج در هر مرحله از چرخة مخارج دولت را نشان دهد.
• در صورتي كه نظامي براي حسابداري تعهدي بدهي‌هاي دولت وجود نداشته باشد بايد اين نظام را ايجاد كرده و گزار ش‌هاي جامعي از وضعيت بدهي‌هاي دولت در فواصل زماني معين تهيه گردد.
• عمليات كلية وجوه و صندوق‌هاي فرابودجه‌اي بايد در يكديگر تلفيق شده و از تمام سازمان هاي دولتي نيز خواسته شود تا در ارائه گزارش‌هاي خود طبقه بندي يكساني را براي مخارج به كار ببرند.
• بايد صورتحساب تعهدات و ديون احتمالي دولت تهيه و منتشر گردد.
• كليه صورتحساب‌هاي مالي دولت بايد به صورت علني منتشر گردند.

گام هاي بعدي عبارتند از:
• استقرار نظام «حسابداري تعهدي» (accrual accounting) به منظور ايجاد چارچوب جامعي براي گزار ش‌دهي در مورد ديون (ناشي از تعهدات) دولت و ثبت نظام‌مند تعهدات مشروط دولت؛
• استقرار نظام ثبت دارايي‌ها، حداقل براي دارايي‌هايي كه مي‌بايد دقيقًا تحت كنترل و نظارت قرار بگيرند. فقط زماني كه مقدمات فوق فراهم شد و تثبيت گرديد، حركت به سوي يك نظام تمام عيار حسابداري تعهدي و نظام گزارش‌دهي مالي متناسب با آن را مي توان در دستور كار قرار داد. با در نظر گرفتن الزامات سنگين اجراي چنين نظامي، نظام حسابداري تعهدي را بايد به صورت تدريجي در سازمان‌هاي دولتي اجرا كرد و در اين فرآيند بهتر است كار را از سازمان‌هايي آغاز كرد كه نياز فوري‌تري به ارزيابي
هزينه‌هاي خود به طور كامل دارند.

3-2 برنامه‌ريزي سرمايه‌گذاري دولتي و مديريت كمك‌هاي خارجي
اهداف كلي برنامه‌ريزي سرمايه‌گذاري دولتي را مي‌توان در بندهاي ذيل خلاصه كرد:
1. ارتقاي بازده و كارايي سرمايه‌گذاري‌هاي دولتي از طريق بهبود كيفيت پروژه‌ها؛
2. تخصيص منابع به سرمايه‌گذار ي‌هاي مختلف، در راستاي سياست‌ها و اولويت‌هاي توسعة كشور؛
3. تضمين سازگاري ميان برنامه‌هاي سرمايه گذاري و منابعي كه مي توان با شرايط مناسب براي اجراي
اين برنامه‌ها تأمين كرد؛
4. حركت به موقع به سوي يك چارچوب چند سالة مخارج.
تمامي اين اهداف در صورتي قابل تحقق خواهند بود كه دولت دريافت‌كنندة كمك‌ها كنترل كافي بر روند انتخاب پروژه ها داشته و بتواند منابع مالي دريافتي را به نيازمندي هاي راهبردي خود اختصاص دهد (با اين فرض كه حاكميت سياسي و نظام مديريت بودجة دولتي در كشور مزبور از حد قابل قبولي از سلامت و كارايي برخوردار است ). به بيان ديگر، وجود يك فرايند برنامه ريزي مؤثر براي سرمايه‌گذاري دولتي غالبا بهترين تكيه گاهي است كه دولت ميزبان مي تواند با تكيه بر آن عملا هدايت برنامه‌هاي سرمايه‌گذاري با استفاده از كمك‌هاي خارجي را در دست گرفته و بر اين مقام باقي بماند. جهت‌گيري‌ها و ترتيب و توالي اصلاحات در نظام برنامه‌ريزي سرمايه‌گذارهاي دولتي و مديريت كمك‌هاي خارجي مستقيما برخاسته از همين چهار هدف است .
به منظور بهبود كيفيت پروژه ها و افزايش بازده و كارايي سرمايه‌گذاري دولت:
• اولويت نخست اين است كه رويه‌هاي غيرقابل تغييري براي جلوگيري از به‌وجود آمدن پروژه‌هاي پرهزينه و بي فايده(فيل سفيد) (8) تدوين شده و با قاطعيت به اجرا درآيد . هرگاه پروژة بزرگي در دستور كار برنامه‌ريزي قرار گيرد، جلوگيري از تصويب و اجراي آن، با توجه به فرايندهاي ديوانسالارانه چه از سوي مرجع اهدا كنندة كمك و چه از سوي دريافت كنندگان داخلي آن، بسيار دشوار خواهد بود . براي افزايش ضريب اطمينان، بهتر است تعدادي از سياستگذاران ( وزرا يا كابينه در مورد پروژه هاي بزرگ ) نيز در مراحل اولية كار برنامه‌ريزي مشاركت داده شوند.
• قابليت ارزيابي اقتصادي پروژه‌ها حائز اهميت فوق العاده اي است . ضرورت صرفه‌جويي در منابع كمياب( و به حداقل رساند ن اتكا به متخصصان خارجي ) در كشورهاي در حال توسعه ايجاب مي كند كه تا حد امكان از روش هاي سادة ارزيابي طرح ها استفاده شده و براي هر نوع نياز ، از ابزار متناسب با آن به طور انتخابي استفاده گردد . تنها پروژه هايي با ابعاد عظيم را بايد با تمام جزئيات مورد ارزيابي قرار داد . پروژه‌هاي كوچك را بايد دسته بندي كرده و صرفًا از لحاظ مطابقت با سياست‌هاي بخشي و رعايت اصول كلي سرمايه‌گذاري‌ها، ارزيابي كرد.
• وجود يك فرايند سريع و كارامد براي انجام خريدهاي دولتي به منظور به حداقل رساندن امكان سوء استفاده هاي مالي و همچنين نظارت مؤثر بر اجراي پروژه‌ها تا مرحله اتمام، از ضروريات هر نظام سرمايه‌گذاري دولتي است . در اين راستا استقرار يا تقويت واحد حسابرسي در دستگاه‌هاي دولتي و جمع‌آوري نقطه نظرهاي سازمانهاي محلي نيز مي‌تواند بسيار مفيد باشد.
براي تحقق سه هدف ديگر برنامه‌ريزي سرمايه‌گذاري دولتي وجود موارد ذيل ضروري است:
• رويه اي براي حصول اطمينان از مطابقت تصميمات سرمايه گذاري با سياست هاي بخشي( قبل از اين كه تصميمي اتخاذ شود) و تعريف اولية مجموعه مخارج سرمايه گذاري براي هر بخش.
• تدوين مقرراتي براي ارزيابي احتمال تأمين منابع مالي برا ي پروژه هاي مختلف و همچنين مقررات قاطعي براي حصول اطمينان از اين كه فقط پروژه هايي كه منبع تأمين مالي آن قطعيت يافته در برنامه سرمايه‌گذاري گنجانده شوند.
• رويه اي واقع بينانه براي تخمين هزينه كل پروژه هاي سرمايه گذاري ( شامل هزينه هاي احداث و هزينه هاي جاري سال‌هاي بهره برداري) . البته بايد از وجود قابليت ها و ظرفيت كارشناسي لازم براي انجام اين تخمين‌ها نيز مطمئن شد . واقعيت اين است كه همواره تخمين و برآورد هزينه در دستور كار كميته هاي ارزيابي قرار دارد، ولي در عمل به ندرت چنين كاري به طرز صحيح انجام مي شود. كافي است بدانيم كه بدون در دست داشتن برآوردهاي معتبر از هزينه كل پروژه ها، فرايند برنامه‌ريزي سرمايه گذاري‌هاي دولتي چندان ارزشي نخواهد داشت . به بيان ديگر، تجارب به دست آمده از اين تخمين ها اندوختة ارزشمندي است كه در گذار به يك نظام بودجه ريزي سرمايه‌اي چند سالة جامع، شديدًا به كار خواهد آمد.
3-3 جهت‌گيري عملياتي و واگذاري فعاليت‌ها به پيمانكاران بخش خصوصي
وارد كردن عناصري مرتبط با عملكرد در فرايند بودجه به طور رسمي ، عمل خطيري است كه بايد با نهايت دقت انجام شود، هم از آن جهت كه جهت گيري عملياتي در بودجه بر اي بهبود مديريت مخارج عمومي ضرورت حياتي دارد و هم به واسطة آن كه بسياري از روش هاي به اجرا درآمده براي تحقق اين امر اشتباه بوده و فقط چند روش معدود براي درست انجام دادن آن وجود دارد . درس‌هايي كه از تجارب ساير كشورها در اين زمينه مي‌توان فرا گرفت در چند جمله به شرح ذيل قابل بيان است:
• هرگز هدف جهت‌گيري عملياتي در بودجه را با هدف اجراي يك روش خاص براي رسيدن به اين مقصود اشتباه نگيريد ! حتي بدون اِعمال تغييرات رسمي در نظام بودجه نيز، از راه هاي سادة بي شماري مي توان عملكرد بودجه را بهبود بخشيد.
• اگر نظام فعلي بودجه و مديريت مخارج عمومي كاركرد مطلوبي دارد، در تغيير دادن آن شتاب نكنيد! چه بسا با تغيير دادن نظم موجود شرايط بدتر شود . ( و برعكس، اگر فرايند فعلي بودجه فوق العاده ضعيف و فاسد است، ايجاد تغييرات زيربنايي شايد تنها راه براي بهبود هر چند نسبي اوضاع باشد).
• اگر تصميم به تغيير نظام بودجه داريد، مراقب تأثير اين تحولات بر رفتارهاي سازماني، به ويژه در جوامع چند نژادي يا اقتصادهاي كوچك باشيد.
• كاربردهاي مختلف و محدوديت هاي هريك از شاخص هاي عملكردي مبتني بر نهاده، ستانده، نتيجه و فرايند را به خوبي در نظر گرفته و هريك از آن‌ها را در جاي خود براي مصارف مناسب در بخش يا در مورد موضوع مورد نظر به كار ببريد . تا حد امكان از كاربرد تنها يك شاخص عملكردي براي سنجش عملكرد پرهيز كنيد.
• از نظارت مؤثر بر عملكرد اطمينان حاصل كنيد، اين نظارت بايد نتايج ملموس و قابل پيش‌بيني داشته باشد.
• تمهيداتي براي ارزيابي نظام‌مند كاركرد « نظام عملكرد » در نظر گرفته و اجرا كنيد . منطق ذاتي يك «نظام» ايجاب مي كند كه پيوسته ارزيابي شده و محك بخورد تا اطمينان حاصل شود كه منافع حاصله از كاركرد آن بيش از هزينه‌هايش است.
• فراتر از اين تذكرات، بايد پيوسته به دنبال راهي براي پيدا كردن و تقويت حس خدمتگذاري به مردم در دستگاه هاي دولتي بود؛ بدين منظور بايد عملكرد خوب را مورد تشويق قرار داد ( نه لزوما با انگيزه‌هاي پولي) و افراد را در قبال عملكرد نامطلوب خود در خدمت به مردم مورد بازخواست قرار داد؛ همچنين همواره معيارهاي سنجش عملكرد در بخش دولتي را مورد بازنگري قرار داده و به دنبال شاخص‌هاي جديدي براي سنجش عملكرد باشيد . در تمام اين حوزه‌ها، دريافت مستقيم نقطه نظرها، پيشنهادها و انتقادهاي مردم به عنوان مصرف‌كنندگان خدمات دولت، در كنار رسانه‌هاي گروهي و مطبوعات آزاد و پرسشگر، منبع ارزشمندي براي ارزيابي عملكرد بخش دولتي در تمام زمينه‌ها است.
• فرايند معرفي و به كار اندازي شاخص‌هاي عملكرد در بخش دولتي مي‌تواند با انتخاب يك يا دو سازمان دولتي كه مستقيما خدماتي را به مردم ارائه مي كنند آغاز كرد؛ ابتدا بايد شاخص‌هاي عملكردي ساده‌اي را با هزينه اندك براي اين سازمان (ها) تعيين كرده و كاركرد و تأثير اين شاخص‌ها بر عملكرد را با دقت زير نظر گرفت؛ در صورت لزوم شاخص‌ها و معيارهاي عملكرد را جرح و تعديل كرده و اصلاح كرد؛ به تدريج كاربرد اين معيارها را به ساير حوزه‌هاي بخش دولتي گسترش داد و هر زمان كه هزينه استفاده يا گسترش كاربرد اين شاخص‌ها بر منافع حاصله، فزوني گرفت بايد گسترش آن را متوقف كرد. از شاخص‌هاي عملكردي مي توان در مذاكراتي كه در جريان تهيه بودجه صورت مي گيرد استفاده كرد، ولي برقرار كردن ارتباط مستقيم و مكانيكي بين شاخص‌ها و نحو ة تخصيص اعتبارات بودجه را بايد تا فرارسيدن فرصتي مناسب و مقتضي به تعويق انداخت.

4. سخن آخر

اين نوشتار با قاطعيت رويكردي عملي را براي بحث پيرامون مديريت هزينه عمومي(9) (PEM) برگزيده و با معرفي انواع ديدگاه‌ها و روش‌ها از ارائه تنها يك ديدگاه و يك روش عملي به عنوان « بهترين روش » خودداري كرده است و همواره بر ضرورت توجه دقيق به شرايط خاص هر كشور در برنامه ريزي براي اصلاح نظام مديريت بودجه، تأكيد ورزيده است . اما « عمل گرايي » اگر با دنباله‌روي از اصول منسجم و جهانشمول همراه نباشد منجر به اقدام بدون برنامه قبلي و روزمرگي و كوته‌بيني مي شود . از جملة مهم‌ترين اصولي كه تحت هر شرايطي بايد بدان‌ها پايبند بود مي‌توانيم به موارد ذيل اشاره كنيم:
•  تقويت چهار ركن اصلي يك حاكميت «خوب» ( پاسخگويي، شفافيت، قابليت پيش‌بيني، مشاركت)؛
• تحكيم چهار ركن فوق در جامعة مدني، از طريق روش هايي نظير تمركززدايي كارآمد بودجه در عين مسئوليت‌پذيري و تشويق مشاركت و اظهارنظر آزادانة شهروندان؛
• تكيه بر بهبودهاي حاصله در مديريت مخارج عمومي براي كاستن و محدود كردن فرصت‌هاي سوء استفاده و فساد مالي، چه درونزا و چه برونزا؛
• تبعيت از علائم راهنماي ارائه شده توسط اهداف PEM  ( انضباط مالي، تخصيص و توزيع راهبردي منابع بين مصارف مختلف، مديريت عملياتي و اجرايي كارآمد و استفاده از فرآيند مناسب).
• بسط افق برنامه‌ريزي بودجه و فراتر بردن آن از كوته‌نگري از طريق اتخاذ رويكرد چند ساله در برنامه‌ريزي بودجه(در حد امكان)، يا لااقل در مذاكرات و تفكر نظام‌مند دربارة بودجه و مخارج دولت.
علاوه بر اين اصول جهانشمول، بر مبناي تجارب گردآوري شده از اجراي اصلاحات بودجه اي در كشورهاي مختلف، در اين جا قصد داريم چهار قاعدة عملي را براي ارزيابي و تحليل همة توصيه‌هايي كه براي بهبود نظام مديريت مخارج دولتي به هر كشوري مي‌شود، ارائه كنيم:

1- اولويت ها را رعايت كنيد . سر و سامان دادن به مقدمات اساسي، نخستين و مهم‌ترين كار در فرايند مديريت اموال متعلق به مردم و خرج كردن آن است، به‌ويژه در كشورهاي فقير كه استطاعت پرداخت هزينة اشتباهات دولت را ندارند. شايد در ساير حوزه هاي اقتصاد و فناوري بتوان فرصت‌هاي مناسبي را براي پرش از روي مشكلات موجود و گذري سريع به وضعيت پيشرفته تر شناسايي كرد، ولي در حوزه مديريت مخارج عمومي چنين فرصت‌هايي بسيار محدود و هزينة اشتباهات بسيار سنگين است و بدتر اين كه اين هزينه‌ها را نه توصيه كنندگان روش‌هاي شتاب‌زده، بلكه مردم فقير اين كشورها بايد متحمل شوند . جملاتي را در اين ارتباط از بيانية مطبوعاتي «كنفرانس اصلاحات بودجه و سياست هاي مالي» (فوريه 1999) نقل مي‌كنيم: «... قبل از پرداختن به جنبه‌هاي پيچيدة مديريت بودجه، ضروري است ابتدا از وجود و استحكام كافي عناصر زيربنايي در تدوين، اجرا و نظارت بودجه كه امكان اعمال كنترل مؤثر، شفافيت، پاسخگويي و تضمين پايبندي به قانون در تصميمات بودجه‌اي را فراهم مي‌كنند اطمينان حاصل شود...»
 
2- اشتباهات ديگران را تكرار نكنيد . اشتباه در هر كاري گريز ناپذير است؛ ولي از تكرار اشتباهاتي ديگران مرتكب شده اند مي توان، با ارزيابي واقع بينانة تجارب ديگر كشورها در مواجهه با مشكلات مشابه يا در تلاش براي اجراي اصلاحات مشابه، جلوگيري كرد.

3- كار را به دست افراد كاردان بسپاريد ، هر اقدامي براي بهبود مديريت مخارج عمومي در كشورهاي در حال توسعه بايد موجب افزايش توانايي آن كشور در مديريت مخارج عمومي خود گردد . اگر چنين «بهبودي» فقط به دست كارشناسان يا مشاوران خارجي تحقق يابد، نمي‌توان نام آن را «بهبود» گذاشت. همچنين اگر اصلاحات صرفًا به صورت دستوري و فرمايشي از بالا به پايين تحميل شود (مثلا از سوي وزارت دارايي ) و وزارتخانه‌هاي اجرايي يا دستگاه‌هاي اجرايي مشاركت فعالي در اين فرايند نداشته باشند، چيزي بهبود نخواهد يافت. و سر انجام اينكه؛

4- از توصيه ها و پيشنهادها استقبال كنيد ولي پرسشگري را رها نكنيد . تاريخ كمك و مشاورة تخصصي به كشورهاي فقير در زمينه توسعه اقتصادي، مملو از روش هاي وارداتي شكست خورده است . اگر توصيه خوبي به شما شده است از نقد آن واهمه نداشته باشيد زيرا چنانچه توصيه صحيحي باشد در مقابل نقدها مقاومت خواهد كرد، در غير اين صورت نقدهايي كه مي كنيد( يا ديگران مي‌كنند) نادرستي آن توصيه را بر ملا خواهد كرد و شما را از اشتباه نجات خواهد داد.

پاورقي:
7- Line – item Budgeting.
8- "White Elephant"اصطلاحا به معني برنامه‌هاي پرهزينه و بي‌فايده است كه نتيجه‌اي جزء اتلاف منابع ندارد.
9- Public Expenditure Management

شناسنامه گزارش شماره مسلسل: 6925
عنوان گزارش: چگونگي انجام اصلاحات بودجه اي (راهبري و ترتيب و توالي امور)
نام دفتر: مطالعات برنامه و بودجه
 تهيه و تدوين: دكتر محمد قاسمي - يوسف جمسي
واژ ه‌هاي كليدي و معادل انگليسي آ نها:
1. مديريت هزينه‌هاي دولت (Public Expenditure Management)
2. اصلاحات بودجه‌اي(Budgetary Reform)
منابع و مآخذ تهيه گزارش:
Schiawo-campo, S., Tommasi, D.;1999; "Managing Government
Expenditure"; Asian Development Bank.