اشاره:
آن‌چه كه در پي مي‌آيد سومين گزارش تحليلي گروه سياست‌گذاري مسكن مرکز مطالعات تکنولوژي دانشگاه علم و صنعت ايران درباره‌ي « راهكار‌هاي جلوگيري از سوداگري مسكن با ابزار‌هاي مالياتي » است كه از سوي اين مركز در اختيار دفتر مطالعات خبرگزاري دانشجويان ايران قرار گرفته است. 

1ـ مقدمه
بخش زمين و مسکن از جمله بخش‌هاي اصلي اقتصاد کشور است که علي‌رغم تجربه چندين دهه سياست‌گذاري، کماکان به عنوان مهمترين مشکل و معضل اقتصادي خانوار باقي مانده است. اين در حالي است که مشکلات اقتصادي موجود در اين بخش با توجه به تأثيرات بالايي كه بر ديگر بخش‌ها دارد، منجر به ايجاد معضلات کلان اقتصادي در کشور نيز شده است [ دهقان، ميثم، «نقش بازار زمين و مسکن در تورم عمومي کشور»، گزارش‌هاي تحليلي گروه «سياست‌گذاري مسکن» مرکز مطالعات تکنولوژي دانشگاه علم و صنعت ايران، شمارة دوم، فرودين ماه 1387]. هرچند جايگزين شدن سياست‌ «تحريک تقاضا» با «سياست افزايش عرضه» در دولت نهم نويد بهبود وضعيت اين بخش را مي‌داد، اما ميان‌مدت بودن زمان نتيجه دادن سياست‌هاي اتخاذ شده در بخش عرضة مسکن نظير طرح «مسکن مهر»، ضرورت انجام اقدامات ضربتي [ بيانات مقام معظم رهبري در ديدار اعضاي هيأت دولت،‌ شهريورماه 1386] به منظور کاهش تقاضاي غير مصرفي خريد زمين و مسکن «کنترل سوداگري» را از سوي برنامه‌ريزان و دولت‌مردان نمايان مي‌سازد.

تجربه اکثر قريب به اتفاق کشورهاي جهان در حل مشکل مسکن نشان داده است که همواره به منظور اثربخشي سياست‌هاي اتخاذ شده براي تأمين مسکن گروه‌هاي هدف جامعه، نياز به طراحي و اجراي سياست‌هاي کنترل کننده سوداگري در بازار زمين و مسکن و هدايت سرمايه‌ها به سمت توليد مسکن وجود دارد. مهمترين ابزار کنترلي دولت‌ها در بازار زمين و مسکن به منظور کنترل سوداگري در خريد و فروش، «ابزارهاي مالياتي» است.
در اين راستا و با توجه به مطالب فوق، تصميم دولت نهم بر انجام اصلاحات اقتصادي و تأکيد رياست محترم جمهور در سخنراني 22 بهمن‌ماه سال 1386 بر اصلاح نظام مالياتي به عنوان يکي از مهمترين بخش‌هاي نظام اقتصادي کشور، امري بجا و ضروري است.

اصولاً نظام‌هاي مالياتي با سه هدف:
- کسب درآمد به منظور ارائه کالاها و خدمات رفاهي عمومي
- کنترل سوداگري
- تخصيص بهينه منابع
طراحي و اجرا مي‌شوند. متأسفانه نظام مالياتي کنوني کشور بيشتر بر هدف اول متمرکز شده و کمتر افزايش هزينه‌هاي فعاليت‌هاي سوداگرانه را هدف قرار داده است.

در اين گزارش با بررسي انواع ماليات‌هايي که مي‌تواند دولت را در راستاي کنترل سوداگري در بازار زمين و مسکن ياري دهد، بر لزوم ايجاد تغييرات قانوني و زيرساختي در نظام مالياتي کشور در بخش زمين و مسکن تأکيد شده و تجربيات کشورهاي مختلف جهان نيز در اين عرصه مورد بررسي قرار گرفته است. در پايان نيز سعي خواهد شد تا با در نظر گرفتن شرايط کنوني کشور و ملزومات اجرايي،‌ راه‌کار پياده‌سازي «نظام مالياتي کنترل کنندة سوداگري» در بازار زمين و مسکن کشور ارائه شود.
نکته‌اي که بايد بدان توجه داشت اين است که در اين گزارش تنها ساختارهاي مالياتي که توسط دولت‌هاي مرکزي اجرا و اخذ مي‌شود مورد نظر است. واضح است که نظام‌هاي عوارض شهري که متولي آن دولت‌هاي محلي (شهرداري‌ها) هستند نيز به عنوان نظام‌هاي مکمل محلي، در جهت کاهش انگيزه‌هاي سوداگرانه در بازار زمين و مسکن و استفادة بهينه از منابع زمين شهري موجود، مؤثر و لازم هستند.

2ـ سوداگري در بازار زمين و مسکن شهري
در بازار زمين و مسکن همانند ساير بازارها، تقاضاهاي موجود بر اساس ماهيت تقاضاي شکل گرفته، تقسيم‌بندي مي‌شوند. بدين صورت که بنابر ميزان مصرف، جذابيت براي سرمايه گذاري، محدوديت توليد، ضروري بودن براي خانوار (نوع، ميزان و نياز به کالا يا خدمات عرضه شده) و... تقاضاهاي موجود، به دو بخش مصرفي و سرمايه اي تقسيم بندي مي شوند:

2ـ1ـ تقاضاي مصرفي
تقاضايي است که جهت تأمين نياز مصرفي خود در بازار زمين (خريد زمين به منظور ساخت مسکن) و مسکن حضور پيدا کرده و نياز خود را برطرف مي کند.

2ـ2ـ تقاضاي سرمايه اي
تقاضايي است که براي کسب سود هرچه بيشتر و درآمدزايي در بازار زمين و مسکن حضور پيدا مي کند. تقاضاي سرمايه‌اي نيز خود به دو بخش تقاضاي سرمايه‌اي مولد و تقاضاي سرمايه‌اي مخرب تقسيم مي‌شود.

2ـ2ـ1ـ تقاضاي سرمايه‌اي مولد
تقاضايي است که با انگيزة درآمدزايي و کسب سود معقول و با هدف توليد و عرضه مسکن وارد بازار زمين و مسکن مي‌شود.

2ـ2ـ2ـ تقاضاي سرمايه‌اي مخرب يا سوداگرانه ( Speculative )
تقاضاي سرمايه‌اي مخرب يا به تعبيري سوداگرانه، تقاضايي است که با هدف کسب سود سرشار، اقدام به خريد و فروش در بازار زمين و مسکن مي‌کند.

ناهمگن بودن، غير قابل جانشين و غير قابل تجارت بودن زمين و مسکن به همراه عدم وجود جريان کامل اطلاعات در اين بازار، تأثيرات بروني ( Externalities ) و متقابل اين بازار با بازارهاي موازي، محدود بودن منابع زمين و مانند آن، همه و همه منجر به اين شده است که اين بازار همواره به شدت تحت تأثير تقاضاهاي سوداگرانه باشد.
حضور بالاي اين نوع از تقاضا در بازار زمين و مسکن با توجه به غيرقابل توليد بودن زمين و ثابت بودن عرضه آن، منجر به افزايش قيمت زمين و به تبع آن مسکن مي‌شود. اين نوع تقاضا (سوداگرانه) در بازار زمين و مسکن عملکرد اين بازار را به دو صورت تحت تأثير خود قرار مي‌دهد:

‌الف) خريد ملک (زمين يا مسکن) و فروش مجدد آن در فواصل کوتاه به اميد کسب سود نامتعارف ناشي از انجام معاملات مکرر
‌ب) خريد ملک (زمين يا مسکن) و نگه‌داري آن به اميد افزايش قيمت و کسب سود در آينده

شکل «يك» تقسيم‌بندي تقاضا را در بازار زمين و مسکن نشان مي‌دهد. بنابر آن‌چه بيان شد و با توجه به مسووليت دولت در تأمين مسکن خانوارهاي ايراني بر مبناي قانون اساسي (1)، دولت موظف به کنترل چنين انگيزه‌هايي در بازار است. دولت بايد با کنترل بازار زمين و مسکن و اتخاذ سياست‌هاي مناسب براي هدايت سرمايه‌ها به سمت توليد و عرضة مسکن و افزايش هزينة انگيزه‌هاي سوداگرانه و غير مولد، از بي‌ثباتي و افزايش قيمت ناشي از فعاليت‌هاي سوداگرانه در بازار زمين و مسکن جلوگيري کند.
بنابر تجربة‌ جهاني مهم‌ترين ابزاري که دولت‌ها براي اين منظور از آن بهره جسته‌اند،‌ ابزار مالياتي به منظور افزايش هزينة تقاضاهاي سوداگرانه است. اين تجربيات مي‌تواند با توجه به شرايط کنوني کشور مورد استفاده قرار گرفته و در دستور کار دولت و مجلس قرار گيرد.

3ـ مشکلات کنوني نظام مالياتي کشور در بخش زمين و مسکن
نظام مالياتي مرتبط با زمين و مسکن در شرايط کنوني کشور از يک سو به دليل نقص قانوني و از سوي ديگر به علت عدم وجود زيرساخت‌هاي مناسب نظير بانک‌هاي اطلاعاتي دچار مشکل است. در حال حاضر «ماليات بر نقل و انتقال و سرقفلي (2) » تنها مالياتي است که به‌صورت سراسري در کشور از بازار زمين و مسکن اخذ مي‌شود (3) . البته علاوه بر اين دو ماليات، «عوارض تراکم صدور پروانه»، «عوارض نوسازي شهري (4) » و «عوارض اراضي و املاک بلا استفاده شهري (5)» عوارضي هستند که توسط شهرداري‌ها اخذ مي‌شوند که هر يك از اين موارد با مشکلاتي، در حيطه قانون‌گذاري و اجرا مواجه هستند.

مهمترين مشکل در حيطه قوانين موجود را شايد بتوان عدم کارکرد اين قوانين در جهت کنترل سوداگري در بازار زمين و مسکن دانست. «ماليات بر نقل و انتقال و سرقفلي» مالياتي است که با هدف کسب درآمد ناشي از انجام معاملات و بر مبناي 5 درصد از ارزش دفترچه‌بهاي معاملات املاک اخذ مي‌شود. اين ماليات از يک سو به دليل عدم هدف‌گيري فعاليت‌هاي سوداگرانه در بازار زمين و مسکن و از سوي ديگر به دليل مأخذ بسيار پايين آن (دفترچه‌بهاي معاملات املاک) قادر به تأثيرگذاري بر سوداگري موجود در بازار زمين و مسکن نيست. علاوه بر آن «ماليات بر اراضي باير شهري» نيز با اين‌که مي‌تواند با افزايش هزينة نگه‌داري آن توسط مالکان منجر به افزايش عرضه زمين‌هاي شهري شود،‌ به دليل مبناي پايين آن (ارزش دفترچه‌بهاي معاملات املاک) فاقد هرگونه اثرگذاري بازار زمين و مسکن خواهد بود که نيازمند به روز شدن دفترچه بهاي معاملات املاک است.

قوانين مرتبط با عوارض شهري اعم از عوارض نوسازي و عوارض اراضي و املاک بلااستفاده شهري نيز، هم به دليل هدف قرار دادن املاک و اراضي خالي و بلااستفاده به تنهايي و هم به دليل ناچيز بودن ميزان اين عوارض، تأثير قابل توجهي بر روي سوداگري موجود در بازار زمين و مسکن ندارند. همچنين در عوارض نوسازي، در نظر گرفتن ارزش‌هاي دفترچه‌بهاي معاملات املاک در محاسبة عوارض، عملاً منجربه بروز بي‌عدالتي در اخذ اين عوارض شده است. براي مثال عوارض يک آپارتمان 100 متري در منطقة‌ الهيه شهر تهران تفاوت چنداني با آپارتمان‌هاي مشابه آن در خيابان ابوذر ندارد. علاوه بر آن عوارض تراکم صدور پروانه، خود کارکرد ضد توليد داشته و توليد کننده را جريمه مي‌کند، در صورتيکه رويکرد جهاني، اخذ عوارض از مصرف کننده به‌جاي توليد کننده است.

4ـ معرفي نظام مالياتي کنترل کنندة‌ سوداگري در بازار زمين و مسکن شهري
نظام مالياتي که با هدف کنترل سوداگري در بازار زمين و مسکن طراحي‌ مي‌شود بايد قابليت مقابله با هر دو عملکرد تقاضاهاي سوداگرانه در بازار (که در بخش 2 بيان شد) را داشته باشد؛ چرا که سرمايه‌گذاري در خريد ملک غيرمصرفي به‌جاي سرمايه‌گذاري در توليد مسکن يا ساير بخش‌هاي توليدي، منجر به انحراف سرمايه‌ها از بخش‌هاي مولد کشور به بخش‌هاي غيرمولد مانند خريد و فروش مسکن مي‌شود که ما به ازاي آن توليد و اشتغال ايجاد نمي‌شود؛ بلکه باعث افزايش تقاضا در بازار زمين و مسکن شده که به دنبال آن، تورم در اين بخش افزايش مي‌يابد و به تبع آن ساير بخش‌ها نيز متأثر از اين افزايش قيمت خواهند شد. براي اين منظور بايد بسته‌ي مالياتي مورد نظر با «ماليات بر انجام معاملات مکرر» براي کنترل خريد و فروش مکرر تقاضاهاي سوداگرانه در بازار به منظور کسب سود ناشي از معاملات مکرر و «ماليات بر افزايش ارزش زمين و مسکن» (CGT )Capital Gains Tax ))  براي مهار خريد و نگهداري املاک به اميد کسب سود در آينده، طراحي شود که در ادامه به آن پرداخته خواهد شد.

4ـ1ـ ماليات بر معاملات مکرر
ماليات بر معاملات مکرر براي کنترل فعاليت‌هاي سوداگرانه‌اي است که با هدف کسب سود ناشي از انجام معاملات مکرر وارد بازار مي‌شوند. اين ماليات به صورت درصدي از کل ارزش ملک در هنگام خريد و فروش و از فروشنده اخذ مي‌شود. به منظور کنترل سوداگري در انجام معاملات مکرر، اين ماليات به صورت پلکاني و بر حسب فاصلة زماني بين معامله خريد قبلي و معامله فروش کنوني در نظر گرفته مي‌شود. بدين معني که هر چه زمان انجام معامله کوتاه‌تر باشد،‌ درصد مالياتي بيشتر خواهد شد. به‌طور مثال اگر ملک خريداري شده در سال اول بعد از خريد، فروخته شود نرخ ماليات معادل 10 درصد ارزش واقعي ملک خواهد بود. اين رقم از سال پنجم به بعد به 1 درصد ارزش واقعي تنزل خواهد کرد.
علاوه بر اين، وضع ماليات بر انجام معاملات مکرر تنها هزينه‌هاي ورود تقاضاهاي سوداگرانه به بازار زمين و مسکن را افزايش مي‌دهد و تأثيري بر هزينه تقاضاهاي مصرفي و سرمايه‌اي مولد ندارد. در نتيجه اين ماليات با کاهش بخشي از تقاضاهاي سرمايه‌اي مخرب تأثيرات ضد تورمي خواهد داشت.
نکته قابل توجه اين است  كه ماليات فوق به علت درصد پايين در سال‌هاي بعدي، قادر به کنترل سوداگري در بازار ـ که با نگهداري ملک به اميد کسب سود در آينده صورت مي‌گيرد ـ نيست. بنابراين نياز به ماليات ديگر نيز وجود دارد که انگيزه کسب سود با نگه‌داري ملک را براي سوداگران کاهش دهد.

4ـ2ـ ماليات بر افزايش ارزش زمين و مسکن «CGT»
در دنيا براي کنترل انگيزه‌هايي که به اميد افزايش قيمت و کسب سود به جاي سرمايه‌گذاري در توليد، اقدام به خريد زمين و مسکن مي‌کنند، مالياتي تحت عنوان ماليات بر افزايش ارزش زمين و مسکن يا CGT وضع مي‌شود. در اين نوع از ماليات درصدي از «افزايش ارزش» معاملاتي زمين يا مسکن در هنگام نقل و انتقال از فروشنده به عنوان ماليات دريافت مي‌شود. همچنين ملک اول افراد که تقاضاي مصرفي آن‌ها است، از اين ماليات معاف است.

با توجه به اين‌که ملک اول هر فرد معاف از پرداخت اين ماليات است و همچنين توليدکنندگان مسکن مشمول اين ماليات نيستند، اين ماليات تنها تقاضاهاي سوداگرانه را هدف قرار مي‌دهد و هزينة اين تقاضاها را در بازار زمين و مسکن افزايش مي‌دهد و تأثيري بر هزينة تقاضاي مصرفي و سرمايه‌اي مولد ندارد. کساني که زمين يا خانة کلنگي خريداري شده را تبديل به واحدهاي نوساز کرده و در زمان معين (براي مثال تا 4 سال پس از اخذ پروانه) اين واحدها را به بازار عرضه مي‌کنند، از اين ماليات معاف خواهند بود. از سوي ديگر مهلت زماني ايجاد شده (تا 4 سال) جهت معافيت توليدکنندگان، باعث خواهد شد که ديگر مدت ساخت و ساز به علت نگهداري سازنده براي کسب سود بيشتر در آينده، بالا نرفته و سرعت در ساخت و ساز افزايش يابد. اين موضوع باعث خواهد شد بستر مناسبي جهت ورود تکنولوژي‌هاي جديد به بازار مسکن شکل بگيرد.

4ـ2ـ1ـ تجربه جهاني ماليات بر افزايش ارزش زمين و مسکن
در بسياري از کشورهاي جهان قانون ماليات بر افزايش ارزش زمين و مسکن (CGT) اجرا مي‌شود. در اين کشورها در کنار دارايي‌هايي نظير سهام و مانند آن، دارايي‌هاي حقيقي ( Real Estate ) شامل زمين و مسکن از مهمترين سرمايه‌هايي هستند که مشمول ماليات بر افزايش ارزش مي‌شوند. اين ماليات شامل معافيت‌هايي نيز مي‌شود که مهم‌ترين آن را مي‌توان مسکن ملکي اول افراد (که جنبة‌ مصرفي دارد) دانست. يعني در صورت معاملة ملک اول، مالک شامل معافيت از پرداخت CGT خواهد شد. در ادامه، تجربه‌ برخي از کشورهاي جهان که اقدام به وضع ماليات بر افزايش ارزش کرده‌اند به‌ويژه در حيطه زمين و مسکن، مورد بررسي قرار مي‌گيرد.

• انگليس
در انگليسCGT بر تمامي املاک و زمين‌هاي مالکان وضع مي‌شود. ميزان اين ماليات بر اساس گروه‌هاي درآمدي کشور تقسيم‌بندي شده است:
o براي گروه‌هاي درآمدي زير 2150 پوند: 10 درصد
o براي گروه‌هاي درآمدي بين 2150 و 33300 پوند: 20 درصد
o براي گروه‌هاي درآمدي بالاي 33300 پوند: 40 درصد
يعني هر مالکي بايد بر حسب درآمد خود درصدي از مابه التفاوت قيمت خريد و فروش زمين و ملک خود را به صورت ماليات به دولت بپردازد. اين قانون مالياتي معافيت‌هايي نيز دارد که مسکن اصلي و مصرفي افراد يکي از شاخص‌ترين اين معافيت‌ها شناخته شده است.
براي معافيت از پرداخت اين ماليات در مورد خانة مسکوني، شرايط و ويژگي‌هايي در قانون کشور انگليس بيان شده است که شامل موارد زير است:
o فرد مورد نظر هم مالک باشد و هم در ملک مورد نظر سکونت داشته باشد.
o در مدت زمان مالکيت، ملک براي اهداف ديگري به جز کاربري مسکوني مورد استفاده قرار نگرفته باشد.
o مساحت کل ملک از 5000 متر مربع تجاوز نکند.
اگر مالکي صاحب بيش از يک خانه باشد،‌ بايد يکي از خانه‌هاي خود را به عنوان خانة اصلي انتخاب کند. افراد متأهل تنها مي‌توانند يک خانه‌ را به عنوان خانة اصلي معرفي کنند. بدين معني که معافيت خانة اول از ماليات، بر مبناي خانوار است، نه فرد [ www.wikipedia.org].

• کانادا
ميزان ماليات بر افزايش ارزش در کانادا به‌صورت عمومي معادل 50 درصد است. در اين کشور مسکن اوليه و مسکوني افراد از ماليات معاف شده است. مؤديان مالياتي تنها مي‌توانند يکي از املاک خود را به عنوان ملک اصلي براي يک سال خاص مالياتي معرفي کنند. علاوه بر آن از سال 1981 ميلادي به بعد به ازاي هر خانوار تنها يک مسکن به عنوان ملک اصلي در نظر گرفته مي‌شود.
مساحت ملک مورد نظر مي‌تواند حداکثر تا يک و نيم هکتار باشد. ملک مورد نظر بايد براي يک سال خاص متعلق به مالک بوده و در آن سکونت داشته باشد.

• فرانسه
در فرانسه نيز مانند ديگر کشورها،‌ CGT بر نقل و انتقال املاک وضع مي‌شود. تفاوت قيمت خريد و قيمت نهايي فروش مبناي مالياتي CGT است. در صورتي که مودي مالياتي ساکن فرانسه باشد،‌ درصد CGT معادل 27 درصد است و در غير اين‌صورت نرخ اين ماليات معادل 16 درصد خواهد بود. در اين کشور نيز مالکاني که در فرانسه زندگي مي‌کنند ملک اولشان از ماليات معاف است.

• ايالات متحده آمريکا
در آمريکا ايالت‌هاي مختلفي اقدام به وضع ماليات بر افزايش ارزش مي‌کنند که ملک اول و مسکوني افراد از پرداخت اين ماليات معاف است. ايالت نيوجرسي آمريکا از اين نمونه است. در اين ايالت، مسکن مصرفي و اول افراد مجرد تا رقم 000/250 دلار و مسکن مصرفي و اول افراد متأهل تا رقم 000/500 دلار از ماليات بر درآمد ايالتي و فدرال معاف است. شايان ذکر است که در اين ايالت اگر مالک، صاحب بيش از يک خانه باشد، تنها ملک اصلي وي معاف از ماليات است. ملک مورد نظر بايد طي يک دورة 5 ساله قبل از انجام معامله حداقل به مدت 2 سال در مالکيت و سکونت فرد باشد. اين دوره 2 ساله مي‌تواند به صورت پراکنده در طول 5 سال صورت گرفته باشد.

• دانمارک
در کشور دانمارک بنابر قانون «ماليات بر افزايش ارزش سرمايه»، ميزان 59 درصد از سود ناشي از افزايش قيمت دارايي‌هاي حقيقي به عنوان CGT اخذ مي‌شود. بر طبق اين ماليات معافيت‌هاي مختلفي نيز شامل حال مشمولين مالياتي مي‌شود که مهمترين آن فروش مسکن ملکي اول افراد است.

• ايرلند
نرخ CGT در اين کشور معادل 20 درصد بوده و معافيت‌هايي نظير فروش زمين‌هاي کشاورزي، املاک مسکوني اول، نقل و انتقال بين زوجين نيز در قانون لحاظ شده است.

• نروژ
ميزان ماليات بر سود سرمايه در کشور نروژ برابر 28 درصد بوده و در اغلب موارد مالياتي بر فروش ملک اول و مصرفي افراد وضع نمي‌شود.

• چين
کشور چين به منظور کنترل افزايش قيمت مسکن اقدام به وضع ماليات 20 درصدي به سود ناشي از فروش مسکن نموده است [ www.china-embassy.org].

• کرة جنوبي
کرة جنوبي از سال 2007 ميلادي اقدام به تشديد قانون CGT به منظور پايدار کردن بازار زمين و مسکن توسط کنترل سوداگري در اين بازار کرده است. درصد CGT در اين کشور معادل 60 درصد بوده و دولت براي کنترل شديدتر بر بازار، به جاي قيمت‌هاي تعيين شده توسط دولت، اقدام به وضع اين ماليات بر مبناي قيمت واقعي معامله کرده است.

• اسپانيا
کشور اسپانيا در کنار انواع ماليات‌هاي ديگر اقدام به وضع CGT بر نقل و انتقال دارايي‌ها کرده است. بنابر آخرين تغييراتي که در سال 1996 در قانون CGT اين کشور انجام شده است، مالکان غير اسپانيايي موظف به پرداخت نرخ ثابت 35 درصد افزايش ارزش املاک خود در اسپانيا هستند. اين رقم براي مالکان اسپانيايي معادل 20 درصد از افزايش ارزش املاک است.
بنابر اين قانون، مسکن اول و مصرفي مالکان اسپانيايي به‌طور کامل از پرداخت CGT معاف است. علاوه بر آن مالکاني که سنشان از 65 سال بالاتر باشد نيز بطور کامل از اين ماليات معاف هستند.
شايان ذکر است که کشورهاي ديگري نظير برزيل، چين، لهستان،‌ ايسلند، هند و ... نيز اقدام به وضع و اخذ اين ماليات کرده‌اند [www.propertyinspain.net ].

5ـ ملاحظات اجرايي و ابهامات موجود
اجراي بسته سياستي کنترل کنندة‌ سوداگري در بازار زمين و مسکن نيازمند ملاحظات اجرايي متعددي است که در اين بخش به اين ملاحظات اشاره خواهد شد.

5ـ1ـ ارزش‌گذاري  ( Valuation )
شايد بتوان ارزش‌گذاري را مهمترين بخش اجراي يک سياست مالياتي در نظر گرفت. ارزش‌گذاري به منظور اخذ ماليات را مي‌توان به دو روش کلي خوداظهاري و استفاده از دفترچه بهاي معاملاتي املاک انجام داد. روش خوداظهاري هرچند هزينه‌هاي اجرايي را پايين آورده و سازوکار اداري اجراي قوانين مالياتي را تسهيل مي‌بخشد اما با آفت ثبت غير واقعي قيمت‌ها و درصد بالاي فرار مالياتي همراه است. براي مثال درصورت اجراي نظام خوداظهاري، در مورد ماليات بر معاملات مکرر فروشنده به دنبال ثبت پايين قيمت فروش است تا از اين ماليات فرار کند. در مورد ماليات بر افزايش ارزش ملک نيز با توجه به معافيت تقاضاي مصرفي از پرداخت CGT، در صورتي که معامله بين يک تقاضاي سوداگرانه و يک تقاضاي مصرفي رخ دهد، امکان فرار بالاي مالياتي با ثبت غير واقعي قيمت‌ها براي سوداگر وجود دارد.
با توجه به مطالب بيان شده، اتخاذ نظام خوداظهاري براي تعيين قيمت املاک مي‌تواند منجر به بي‌اثر شدن کل نظام مالياتي شود. به همين منظور تعيين قيمت رسمي تنها راهکار پيش روي ارزش‌گذاري مي‌باشد. راهکار اجرايي براي اين منظور به‌روزکردن قيمت‌هاي موجود در دفترچه‌بهاي معاملات املاک بر اساس قيمت‌هاي واقعي بصورت دوره‌اي (براي مثال هر يک سال يک بار) است.

5ـ2ـ پايگاه داده  ( Data Center )
عدم وجود يک پايگاه داده دقيق و به‌روز در حوزة زمين و مسکن در کشور، از مهمترين چالش‌هاي پيش روي اجراي سياست‌هاي مالياتي به منظور کنترل سوداگري است. با اين وجود به دليل اينکه ماليات بر افزايش ارزش زمين و مسکن و معاملات مکرر در هنگام نقل و انتقال و از فروشنده اخذ مي‌شود، مي‌توان از زمان اجراي ماليات با در نظر گرفتن تمهيدات قانوني،‌ نهادي و زيرساختي، اقدام به تشکيل و به‌روز کردن پايگاه داده زمين و مسکن کرد.

5ـ3ـ انتقال بار مالياتي به مصرف کننده
يکي از مهم‌ترين نگراني‌هاي موجود در اخذ ماليات بر زمين و مسکن انتقال بار مالياتي به خريدار است. بنابراين نظام مالياتي مورد نظر در اين بخش بايد به نحوي تدوين شود که کمترين تأثيرات منفي را بر تقاضاي مصرفي داشته باشد. البته اين موضوع در شرايطي اتفاق خواهد افتاد که خريدار قدرت انتخاب نداشته باشد. به عبارت ديگر تقاضا براي زمين و مسکن به نحوه قابل ملاحظه‌اي از عرضه پيشي گرفته باشد. بنابراين همانگونه که پيش از اين نيز اشاره شد، طراحي نظام مالياتي کنترل سوداگري در بازار زمين و مسکن بايد در کنار سياست‌هاي افزايش توليد و عرضة مسکن ديده شود. با اين وجود بايد توجه داشت به‌دليل اينکه نظام مالياتي ارائه شده سوداگري را در مراحل مختلف زماني مشمول بار مالياتي مي‌کند (درصدهاي تصاعدي ماليات بر معاملات مکرر) و از سوي ديگر تقاضاي مصرفي و سرمايه‌اي مولد را از پرداخت ماليات معاف مي‌سازد، امکان انتقال بار مالياتي به خريدار توسط تقاضاي سوداگرانه کاهش مي‌يابد.
از سوي ديگر با توجه به آثار وضع عوارض شهري نظير ماليات بر ارزش زمين (LVT)، ماليات بر زمين‌هاي باير شهري و ماليات بر خانه‌هاي خالي در تخصيص بهينه منابع موجود و افزايش عرضه، طراحي بسته مالياتي با در نظر گرفتن اين عوارض محلي در کنار ماليات‌هاي کنترل سوداگري، مي‌تواند منجر به کاهش انتقال بار مالياتي به خريدار شود.
از طرف ديگر با تعيين درصد مناسب مالياتي و اتخاذ سياست‌هاي اجرايي مناسب هم‌چون ايجاد تأخير زماني بين اعلام قانون و اجراي آن، مي‌توان با فراهم آوردن فرصت عرضة زمين و مسکن بدون بار مالياتي براي مالکان و نسبت به کاهش انتقال بار مالياتي به مصرف کننده اقدام کرد، که در ادامه آورده خواهد شد.

5ـ4ـ تعيين درصد مناسب مالياتي
براي تعيين درصد مناسب مالياتي بايد به نکات زير توجه کرد: 
* وضع درصد بالاي مالياتي منجر به کاهش عرضه و افزايش فرار مالياتي مي‌شود (معاملات غير رسمي). تجربيات کشورهاي جهان نشان داده است که وضع درصدهاي بالاي CGT مي‌تواند مانع از عرضة زمين و مسکن به بازار شده و حتي افزايش قيمت را نيز به دنبال داشته باشد. براي مثال تجربه کشور انگلستان در سال‌هاي پس از جنگ جهاني دوم در وضع نرخ 100 درصدي ماليات بر CGT نه تنها منجر به حل مسائل بازار زمين و مسکن نشد؛ بلکه افزايش قيمت زمين و مسکن را به دنبال داشت. اين شرايط موجب شد تا با تغيير دولت در سال 1951 ميلادي اين ماليات حذف شود [ Land Value Taxation, an applied analysis ].
* وضع درصد پايين مالياتي منجر به کاهش اثربخشي ماليات براي کنترل سوداگري مي‌شود. 
* تعيين درصد مالياتي بايد به گونه‌اي صورت پذيرد که شيب تأثيرات اين نوع از ماليات بر بازار زمين و مسکن معقول باشد. اين امر با توجه به رفتارهاي پيچيده و غير قابل پيش‌بيني بازار زمين و مسکن بسيار حايز اهميت است.
با در نظر گرفتن نياز به طراحي بسته مالياتي شامل ماليات‌هاي فوق و عوارض شهري (ماليات بر ارزش زمين، ماليات بر زمين‌هاي باير و ماليات بر خانه‌هاي خالي) علاوه بر تعيين درصد مناسب براي هر يك از ماليات‌هاي ذکر شده به‌صورت منفک، درصدهاي هر کدام از اين ماليات‌ها بايد در تناسب با يکديگر مشخص شود.

5ـ5ـ جلوگيري از انجام معاملات قولنامه‌اي
انجام معاملات قولنامه‌اي و بدون انتقال سند رسمي، يکي از راهکارهاي فرار از پرداخت ماليات بر معاملات مکرر و افزايش ارزش زمين و مسکن است. يکي موانع پيش روي اين گونه معاملات، معافيت ملک اول و مصرفي از پرداخت ماليات بر افزايش ارزش است، چرا که اگر فردي اقدام به فروش ملک مصرفي اول خود بدون انتقال سند کند، پايگاه داده، ملک مورد نظر را کماکان ملک اول فرد تلقي مي‌کند. در اينصورت اگر فرد، ملکي ديگري خريداري کند، آن ملک، ملک دوم فرد تلقي خواهد شد و هنگام معامله آتي براي ملکي که خريداري کرده، موظف به پرداخت ماليات بر افزايش ارزش با توجه به درصد CGT ملک دوم است (که بسيار بالاتر از ملک اول است).
علاوه بر اين مي‌توان ماليات بر افزايش ارزش تمامي املاک دوم و بيشتر را در يک دوره زماني معين (براي مثال 7 سال) حتي اگر معامله‌اي روي آن صورت نگرفته باشد، بر اساس مابه‌التفاوت آخرين قيمت دفترچه بهاي املاک و آخرين قيمت خريداري ملک، دريافت کرد.
در کنار اقدامات فوق مي‌توان اقدامات قانوني‌اي ديگري نظير حذف وکالت بلاعزل و مدت‌دارکردن فروش وکالتي را نيز به منظور جلوگيري از انجام معاملات قولنامه‌اي اجرا کرد.

5ـ6ـ نحوه عبور از دوران گذار اجراي سياست
در صورتي‌که به محض تصويب قانون ماليات بر انجام معاملات مکرر و ماليات بر افزايش ارزش زمين و مسکن اين قانون به اجرا در‌آيد، اين امکان وجود دارد که تقاضاهاي سوداگرانه‌اي که پيش از اين زمان اقدام به خريد زمين و مسکن کرده‌اند،‌ به دليل بار مالياتي تحميل شده بر آن‌ها، اقدام به عرضة زمين و مسکن خود به بازار نکنند؛ اين امر منجر به کاهش عرضه زمين و مسکن در بازار و به تبع آن افزايش قيمت مي‌شود. براي جلوگيري از بروز چنين شرايطي، اجراي قانون با تأخير زماني نسبت به تصويب قانون فرصتي را براي تقاضاهاي سوداگرانه ايجاد مي‌کند تا املاک خود را بدون وجود بار مالياتي در بازار عرضه کنند.
براي اين منظور با فرض به‌ روزشدن دفترچه بهاي معاملات املاک پيش از تصويب قانون، بايد قانون ماليات بر معاملات مکرر زمين و مسکن با در نظر گرفتن يک مهلت زماني (براي مثال 6 ماه) پس از تصويب قانون به اجرا درآيد. يعني در مهلت زماني ذکر شده هر فروشنده‌اي که اقدام به فروش ملک خود در بازار کند، از پرداخت ماليات بر معاملات مکرر معاف خواهد بود. پس از گذشت مهلت زماني مورد نظر، ماليات بر معاملات مکرر با مبداء زمانِ تصويب قانون، از تمامي فروشندگان ملک، اخذ خواهد شد. قابل ذکر است يکسان بودن مبداء زماني براي محاسبه فاصله‌ زماني بين خريد و فروش ملک با زمان تصويب قانون،‌ امکان خريد ملک در زمان بين تصويب و اجراي قانون ـ که شامل معافيت از ماليات بر انجام معاملات مکرر است ـ را از تقاضاهاي سوداگرانه مي‌گيرد؛ چرا که در اين‌صورت اگر تقاضاهاي سوداگرانه اقدام به خريد ملک در زمان بين تصويب و اجراي قانون بگيرند و پس از اجراي قانون اقدام به فروش ملک مورد نظر کنند، مشمول ماليات بر معاملات مکرر خواهند شد.
از طرف ديگر به دليل عدم وجود قيمت ثبت شده واقعي املاک پيش از به روزکردن دفترچه‌ها، امکان اخذ ماليات بر افزايش ارزش زمين و مسکن در دور اول معاملات پس از تصويب قانون وجود نخواهد داشت. به همين دليل دور اول معاملات پس از تصويب قانون از پرداخت ماليات بر افزايش ارزش زمين و مسکن معاف هستند. بدين معني که اگر کسي ملکي را پيش از تصويب قانون خريداري کرده و پس از تصويب قانون بفروشد، از پرداخت ماليات بر افزايش ارزش زمين و مسکن معاف است. اما اگر ملکي پس از تصويب قانون خريداري شده و سپس فروخته شده باشد، مابه التفاوت آخرين قيمت دفترچه بهاي معاملات املاک در هنگام فروش و خريد مبناي پرداخت ماليات بر افزايش ارزش زمين و مسکن خواهد بود.

6ـ جمع‌بندي
الف) اتخاذ و اجراي «سياست‌هاي طرف عرضه» در بازار زمين و مسکن هر چند اقدامي کاملاً اصولي و مطابق با تجربيات اکثر قريب به اتفاق کشورهاي جهان در حل معضل مسکن در شرايط مشابه کشور ايران است؛‌ اما در صورتي که با سياست‌هاي تکميلي‌ و ضربتي نظير «کنترل سوداگري» در اين بازار همراه نشود، دولت قادر به تأمين « مسکن متناسب با نياز »( Affordable Housing ) خانوار نخواهد بود؛ چراکه بازار زمين و مسکن به دليل شرايط و ويژگي‌هاي خاص خود،‌ خاستگاه بسياري از انگيزه‌هاي سوداگرانه است که با عملکرد خود مانع از ايجاد ثبات در بازار زمين و مسکن خواهد شد.

ب) تجربيات جهاني نشان مي‌دهد که اتخاذ سياست‌هاي مالياتي مهمترين سياستي است که مي‌تواند منجر به کنترل سوداگري در بازار زمين و مسکن شود. اما در اتخاذ سياست‌هاي مالياتي بايد به اين دو نکته توجه داشت که اولاً سياست مورد نظر تمامي تقاضاهاي سرمايه‌اي مخرب يا سوداگرانه را در بازار زمين و مسکن هدف قرار دهد و ثانياً اين سياست تأثيري بر تقاضاهاي سرمايه‌اي مولد و مصرفي در بازار نداشته باشد.

ج) تقاضاي سوداگرانه در بازار زمين و مسکن به دو صورت عمل مي‌کند:
1) خريد ملک (زمين يا مسکن) و فروش مجدد آن در فواصل کوتاه با هدف اميد کسب سود نامتعارف ناشي از انجام معاملات مکرر
2) خريد ملک (زمين يا مسکن) و نگه‌داري آن به اميد افزايش قيمت و کسب سود در آينده.
به منظور کنترل فعاليت‌هاي نوع اول سوداگري، ماليات بر انجام معاملات مکرر زمين و مسکن و به منظور کنترل فعاليت‌هاي نوع دوم سوداگري ماليات بر افزايش ارزش زمين و مسکن (CGT) پيشنهاد مي‌شود. ماليات بر انجام معاملات مکرر به‌صورت پلکاني بر حسب زمان انجام معامله و بر مبناي کل ارزش فروش ملک هنگام معامله از فروشنده اخذ مي‌شود. ماليات بر افزايش ارزش زمين و مسکن نيز بر مبناي مابه‌التفاوت قيمت خريد و فروش ملک در هنگام معامله از فروشنده اخذ مي‌شود. املاک مصرفي و اول افراد و مالکاني که در مدت زمان معيني (براي مثال تا 4 سال پس از اخذ پروانه) اقدام به تبديل خانه‌هاي کلنگي يا زمين‌هاي باير به واحد‌هاي نوساز کرده و اين واحدها را در بازار فروخته باشند، از پرداخت ماليات بر افزايش ارزش زمين و مسکن معاف خواهند بود.

د) اجراي قانون مالياتي بيان شده نيازمند ملاحظات متعددي است. نخستين و مهمترين ملاحظه اجرايي ارزش‌گذاري است. به دليل وجود امکان فرار مالياتي و ثبت غير واقعي قيمت‌ها در صورت خوداظهاري، تعيين ارزش معاملات نيازمند به‌روز کردن دفترچه‌بهاي معاملات املاک به‌صورت منظم است. از ديگرسو عدم وجود يک پايگاه داده دقيق و به‌روز در حوزة زمين و مسکن در کشور، از مهمترين چالش‌هاي پيش روي اجراي سياست‌هاي مالياتي به منظور کنترل سوداگري است.

ه) يکي از مهمترين ابهامات موجود پيش روي اجراي سياست‌هاي مالياتي ذکر شده،‌ انتقال بار مالياتي به خريدار است. در انتقال بار مالياتي بايد به اين نکته توجه داشت که سياست‌ مالياتي،‌ مکمل سياست افزايش عرضه است. در صورت اجراي توأمان اين دو سياست، انگيزه‌هاي سوداگرانه قادر به انتقال بار مالياتي خود به تقاضاهاي مصرفي نخواهند بود. همچنين سازوکار نظام مالياتي ارائه شده که از يک سو در مراحل مختلف زماني با سوداگري مقابله مي‌کند و از سوي ديگر تقاضاهاي مولد و مصرفي را از پرداخت ماليات معاف مي‌سازد، منجر به کاهش انتقال بار مالياتي توسط سوداگر به خريدار مي‌شود. از سوي ديگر ماليات‌هاي بيان شده براي کنترل سوداگري در کنار عوارض شهري نظير ماليات بر ارزش زمين (LVT)، ماليات بر زمين‌هاي باير و خانه‌هاي خالي ـ که منجر به تخصيص بهينة منابع و افزايش عرضه مي‌شوند ـ بايد به‌صورت يک بستة مالياتي ديده شوند.

و) تعيين درصد مناسب مالياتي نيز از نکات حايز اهميت قانون ماليات بر معاملات مکرر و افزايش ارزش زمين و مسکن است. اين درصد نه بايد آنقدر بالا باشد که مانع از عرضه شود و نه آنقدر پايين باشد که فاقد اثربخشي باشد. علاوه بر آن درصدهاي مالياتي بايد در بسته مالياتي مورد نظر در تناسب با هم در نظر گرفته شوند.

ز) انجام معاملات غير رسمي و قولنامه‌اي از ديگر چالش‌هاي پيش روي اجراي قوانين مالياتي مذکور است. براي اين منظور مي‌توان با اقدامات قانوني‌اي ديگري مانند حذف وکالت بلاعزل و مدت‌دار کردن فروش وکالتي مانع از انجام معاملات قولنامه‌اي شد.

ح) در صورت اجراي قانون ماليات بر انجام معاملات مکرر و ماليات بر افزايش ارزش زمين و مسکن به‌محض تصويب، امکان کاهش عرضه زمين و مسکن در بازار وجود دارد. براي جلوگيري از بروز چنين شرايطي بايد اجراي قانون با تأخير زماني نسبت به تصويب قانون انجام پذيرد تا تقاضاهاي سوداگرانه مذکور فرصت عرضة املاک خود را بدون وجود بار مالياتي در بازار داشته باشند.
-----------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

پانوشت ها:
1- اصول 2، 31 و 43 قانون اساسي جمهوري اسلامي ايران.
2- اين نوع ماليات به استناد ماده 59 قانون مالياتهاي مستقيم مصوب 1366 با اصطلاحاتي در سال 71 از نقل و انتقالات املاك وصول مي­شود، مبناي اين نوع ماليات شامل درآمد حاصل از نقل و انتقالات املاك غير تجاري و نقل و انتقالات حق واگذاري (سرقفلي) املاك تجاري است.
3- دولت در لايحه «ساماندهي و حمايت از توليد و عرضه مسکن» در سال 1386 قانون ماليات بر اراضي باير شهري را گنجاند که به تصويب مجلس شوراي اسلامي نيز رسيد. اين قانون مالكان زمين­هايي را كه قابليت ساخت و ساز مسكوني دارند، مكلّف كرد در صورتي كه به ساخت مسكن در اين زمين­ها اقدام نكنند، بايد   سالانه 12 درصد ارزش معاملاتي زمين بر اساس دفترچه‌بهاي معاملات املاک، ماليات بپردازند. شايان ذکر است در حال حاضر اين قانون مراحل نهايي ابلاغ را طي مي‌کند.
4- بنابر اين قانون که مصوب سال 1347 است، تمامي مالکان املاک شهري موظف به پرداخت 5 در هزار (نيم درصد) مجموع ارزش اعيان و عرصة ملک خود به‌صورت سالانه به شهرداري­ها هستند. گفتني است که تعيين قيمت اين عوارض بر اساس دفترچه‌بهاي معاملات املاک است که توسط وزارت اقتصاد و امور دارايي منتشر مي­شود.
5- شوراي شهر تهران در تاريخ 12/11/82 اقدام به تصويب اين مصوبه نموده است. بنابر اين مصوبه به شهرداري تهران اجازه داده مي‌شود با رعايت مقررات، نسبت به اخذ عوارض سالانه از اراضي و املاک بلااستفاده، خالي يا متروکه به مأخذ 20 درصد قيمت منطقه‌اي موضوع دفترچه‌بهاي معاملات املاک ماده 64 قانون ماليات هاي مستقيم به ازاي هر مترمربع، اقدام کند.

انتهاي پيام