اشاره: سازوكار بودجه‌ريزي در هر كشور اعم از توسعه‌يافته و كمتر توسعه‌يافته در هرحال ساختي رانت جويانه دارد. ميزان و شدت رانت‌جويي در بين جوامع فرق مي‌كند و به ترتيبات نهادي حاكم بر هر جامعه ساختار سياسي قدرت و ساختار نظام اداري يعني در يك كلام "نظام تدبير" آن جامعه بستگي دارد.
مقدمه:
حداكثر كردن رفاه اجتماعي ، مهمترين مساله بودجه‌ريزي است كه با رهيافتي غير بازاري در چاچوب الگوئي مبتني بر فرض‌هاي زير امكان‌پذير مي‌باشد:
1- دولت كارگزاري داراي هويت يكپارچه و همگون است.
2- دولت كارگزاري همه چيز دان است.
3- دولت كارگزاري خيرخواه عموم است.
در اين صورت است كه دولت سازوكار بودجه‌ريزي منابع عمومي را به منظور بيشينه كردن رفاه اجتماعي و برآوردن رجحان‌هاي جمعي مديريت مي‌كند. در اين شرايط، آثار توزيعي تخصص‌هاي بودجه‌اي به وسيله دولت، مورد رضايت همگان خواهد بود و برداشت يا تصاحب خودسرانه منابع عمومي بودجه در حداقل ممكن خواهد بود.
جيمز بوكان (1)، اقتصاددان شهير برنده نوبل سال 1986 سه شرط را براي برقراري يك الگوي مناسب در نظم سياسي ـ قانوني لازم مي‌داند:
1- فعاليت عامل خصوصي و عمومي به وسيله قانون اساسي و ديگر محدوديت‌هاي معتبر محدود شود.
2- كليه اعضاي واحد سياسي در چارچوب قانون به ساختارهاي تصميم‌گيري دسترسي يكسان داشته باشند و به همه آنها وزن يكساني در تعيين تصميمات جمعي داده شود.
3- بايد تمايز مشخصي بين اقدامات جمعي كه در چارچوب قانون اساسي و قوانين عادي صورت مي‌گيرد و اقدامات جمعي كه براي تغيير خود قوانين انجام مي‌شوند وجود داشته باشد. در اين صورت بايد قاعده تصميم موثر براي تغيير قوانين پايه (ارگانيك)، از قاعده تصميم‌سازي‌هاي جمعي كه در چارچوب قوانين عادي شكل مي‌گيرند، فراگيرتر باشد (2).
بودجه‌ريزي دولتي در همه جوامع، سازوكاري است كه از طريق آن توزيع و نحوه بهره‌مندي از حقوق مالكيت عمومي بر روي منابع بودجه در هر سال تعيين مي‌شود. هر ساله حجم عظيمي از درآمد ملي جامعه از طريق بودجه‌ريزي دولتي برداشت مي‌شود و در واقع حقوق مالكيت اعضاي جامعه بر بخشي از درآمدهاي به دست آمده از تلاش و كوشش فرديشان سلب مي‌گردد. سپس در چارچوب سياست‌هاي بودجه‌اي، نحوه بهره مندي اعضاء جامعه از منابع عمومي بودجه از طريق مصرف كالاهاي عمومي، مجددا تعيين مي‌گردد.
نظام تدبير كه تصميمات بودجه‌اي هم در داخل آن ساخته مي‌شود، و نيز فرآيندهايي كه اين تصميمات بايد از طريق آنها پياده و اجرا گردند، به ميزان زيادي به نحوه ارتباطات بين اجزاء نظام تدبير بستگي دارد. در اقتصادهاي رانتي، دولت‌هاي رانتير به ميزان زيادي از مالياتي كه مردم مي‌توانند بپردازند، خود را بي‌نياز مي‌كنند تا خود را از پاسخگويي به مردم در قبال برنامه‌ها و سياست‌هايشان مصون نگه دارند و در اقداماتشان آزادي عمل بيشتري داشته باشند. در اين اقتصادهاي رانتير، رجحان‌هاي مردم نقش چنداني در شكل‌گيري گزينه‌هاي بودجه عمومي و فرآيندهاي انتخاب نخواهند داشت، بلكه رجحان‌هاي گروه سياسي حاكم آنها را شكل خواهند داد. گفتني است كه سازوكار بودجه‌ريزي در هر كشور اعم از توسعه‌يافته و كمتر توسعه‌يافته در هرحال ساختي رانت جويانه دارد. ميزان و شدت رانت‌جويي در بين جوامع فرق مي‌كند و به ترتيبات نهادي حاكم بر هر جامعه ساختار سياسي قدرت و ساختار نظام اداري يعني در يك كلام نظام تدبير آن جامعه بستگي دارد. اين بدان معناست كه در محيط‌هاي نهادي شكننده وكمتر انعقاد يافته نظام تدبير و در ساخت‌هاي سياسي غير مردم‌سالار و همچنين داراي نظام اداري فربه ناكارآمد، امكان هدايت خودسرانه منابع عمومي بودجه به سوي گزينه‌هاي غير توافقي و ناسازگار با خواست و نياز مردم بيشتر خواهد بود. در چنين نظام تدبير و محيط سياسي ـ نهادي، بودجه‌ريزي دولتي ساز وكاري براي تسهيل فرآيند انتقال منابع عمومي بودجه ( شامل منابع مالي رانتير ) به گزينه‌هاي مورد نظر گروه‌هاي همسود سياسي شكل دهنده تيم سياسي حاكم و پيروها يا حاميان آنها خواهد بود.
مباني و اصول پايه بودجه دولت در نظام تدبير كشور را قانون اساسي جمهوري اسلامي ايران (3) در اصول مختلف بيان كرده است ( علاوه بر آن ساز وكار تهيه و تنظيم بودجه نيز در قوانين عادي معين شده است). در اصل 52 ، تهيه بودجه سالانه كل كشور و تسليم آن براي رسيدگي و تصويب به مجلس شوراي اسلامي از وظايف دولت است. در اصل 53 ، تمركز كليه دريافت‌هاي دولت در حساب‌هاي خزانه‌دار كل پيش‌بيني شده و همه پرداخت‌ها در حدود اعتبارات مصوب امكان‌پذير اعلام شده است. در اصل 55، رسيدگي يا حسابرسي كليه حساب‌هاي دولتي و تضمين عدم تجاوز هزينه‌ها از اعتبارات مصوب و تسليم گزارش تفريغ بودجه هر سال و در دسترس عموم قرار دادن اين گزارش، وظيفه ديوان محاسبات كشور است. در اصل 75 ، تصريح شده است كه طرح‌ها، پيشنهادها و اصلاحات نمايندگان در خصوص لوايح قانوني كه به تقليل درآمد عمومي يا افزايش هزينه‌هاي عمومي مي‌انجامد، در صورتي قابل طرح است كه طريق جبران كاهش درامد يا تامين هزينه جديد معلوم شده باشد. در اصل 80 ، گرفتن و دادن وام يا كمك‌هاي بدون عوض داخلي يا خارجي از طرف دولت موكول به تصويب مجلس است. در اصل 126، رييس جمهور مسووليت امور بودجه را مستقيما بر عهده دارد و مي‌تواند اداره آن را به عهده ديگري بگذارد.
مراحل و اقدامات مختلف سازوكار تهيه و تنظيم بودجه هر سال (مكانيك بودجه‌ريزي) از مرحله تهيه بخشنامه بودجه، ابلاغ بخشنامه، دستورالعمل‌ها و فرم‌ها، نحوه تهيه پيشنهاد بودجه توسط دستگاه‌هاي دولتي، نحوه رسيدگي به بودجه‌ها، نحوه تنظيم لايحه بودجه پيشنهادي، مراحل رسيدگي لايحه بودجه در دولت، زمان و نحوه تقديم لايحه بودجه به مجلس، شكل و ساختار لايحه بودجه، نحوه رسيدگي به لايحه بودجه در كميسيون‌هاي مجلس و در جلسه علني، نحوه مشاركت دولت در جريان رسيدگي‌ها در كميسيون‌ها ودر مذاكرات بودجه‌اي در جلسه‌هاي علني، مجلس، زمان‌بندي رسيدگي به لايحه بودجه وتصويب آن در مجلس، نحوه ابلاغ بودجه توسط دولت، شيوه تخصيص اعتبارات بودجه، موافقتنامه‌هاي فعاليت‌هاي هزينه‌اي ( جاري) و طرح‌هاي تملك دارايي‌هاي سرمايه‌اي ( عمراني) مراحل وساز وكارهاي هزينه كردن توسط دستگاه‌ها ونظارت و ارزيابي عملكردها، نحوه تامين كسري بودجه و نحوه انطباق عملكردهاي بودجه‌اي با اولويت‌هاي برنامه‌هاي 5 ساله تا تفريغ بودجه، اجزاء عمده نظام تبدير بودجه‌ريزي كشور است كه در طول چندين دهه در سازمان برنامه و بودجه كشور و دولت‌هاي مختلف ايران به تكامل رسيده است. قانون برنامه و بودجه ( مصوب 1351) قانون محاسبات عمومي ( مصوب 1366) قانون تنظيم بخشي از مقررات مالي دولت (مصوب 1382 و تنفيذ شده براي دوره برنامه چهارم توسعه ) و قوانين برنامه‌هاي توسعه پنج ساله نيز اجزا ديگر نظام بودجه‌ريزي كشور را مشخص كرده‌اند.
بودجه‌ريزي در ايران مانند هر كشوري در جهان، متاثر از تعامل مستقيم و غيرمستقيم چهارگروه عمده اجتماعي يعني راي‌دهندگان (تامين كننده هزينه‌ها)، گروه سياسي حاكم ( شكل دهندگان هزينه‌ها)، بوروكرات‌ها ( هزينه كنندگان) و گروه‌هاي فشار ( جهت دهندگان هزينه‌ها) است. طبق نظريه انتخاب عمومي اين چهار گروه همواره مي‌كوشند تا با تحت تاثير قرار دادن فرآيند بودجه‌ريزي و سياست‌هاي بودجه‌اي، هدف‌هاي خود را بيشتر برآورده كنند. آنها زماني همسو با منفعت عمومي رفتار خواهند كرد كه نهادها و محدوديت‌هاي اساسي قانوني و موثري و نه محدوديت‌هاي ارشادي و انذاري روي رفتارشان قرار داده شود و ضمانت‌هاي اجرايي معيني در اين خصوص تمهيد شده و به اجرا گذارده شوند.
در نظام تدبير كشور، راي دهندگان يعني تامين‌كنندگان هزينه‌ها، مردم كشورند كه از طريق كارگزاران مقدم خود يعني نمايندگان‌شان در مجلس شوراي اسلامي، تنها مرجع قانوني تصويب بودجه دولت هستند. نهاد مجلس در ايران همچون ساير كشورهاي نفت‌خيز خاورميانه و شمال آفريقا (MENA) به دليل وجود درآمدهاي سرشار نفت و گاز كه به طور مستقيم عايد خزانه دولت مي‌شود، از وظايف اصلي قانونگذاري، نظارت و نمايندگي فاصله مي‌گيرد و بيشتر به يك نهاد مشورتي تبديل مي‌شود، ضمن اينكه وجاهت قانوني مصوبه‌هاي آن مشروط به تاييديه شوراي نگهبان است . سرازير شدن درآمدهاي نفت و گاز به خزانه دولت، نمايندگان مجلس را بعضا به تلاش براي اختصاص سهمي از منابع بودجه به حوزه‌هاي انتخابيه وادار مي‌كند.
وجود درآمدهاي سرشار نفت و گاز در ايران بدان معناست كه وجود يك محيط معيوب و ناقص تدبير تا وقتي كه كالاهاي عمومي را مي‌توان به جمعيت ارائه نمود، قابل استمرار خواهد بود، وضعيتي كه آن را « فقدان ماليات، فقدان نمايندگي» ناميده‌اند. وجود ثروت‌هاي معدني مانند نفت در يك كشور، ممكن است به خودي خود موجب شكست نظام تدبير نشود ولي مي‌تواند از شكل‌گيري و توسعه نهادهاي تدبير شايسته، ممانعت و يا آن را مشكل نمايد. (4)
در نتيجه، هر سال حجم عظيمي از ثروت ملي جامعه به صورت عايدات صادرات سرمايه نفتي، از طريق بودجه‌ريزي برداشت مي‌شود و در واقع حقوق مالكيت نسل‌هاي آينده بر بخش مهمي از ثروت ملي سلب شده و صرف تامين نيازهاي عمدتا كوتاه مدت مي‌شود. در هر صورت، هر چند ضعف يا فقدان نمايندگي راي‌دهندگان در فرآيند بودجه‌ريزي را دولت‌ها با اعطاي يارانه‌ها و پرداخت‌هاي انتقالي ممكن است ترميم نمايند، به گفته نوت ويكسل (5) اقتصاددان سوئدي: " اين بي‌عدالتي محض است اگر فرد را مجبور به تحمل بخشي از بار هزينه‌هاي فعاليتي كنيم كه منافع او را افزون نمي‌كند و يا حتي ممكن است با منافع او قاطعانه در تضاد باشد". (6) به اين گفته مي‌توان اضافه كرد كه منابع بودجه بايد از درآمد تلاش و كوشش زندگان جامعه و حقوق مالكيت آنها به صورت توافقي تامين و برداشت شود.
در نظام تدبير كشور، گروه سياسي حاكم يعني شكل‌دهندگان هزينه‌ها، همواره موقعيتي ارزشي براي خود قائل شده‌اند و لذا در چارچوب نظريه انتخاب عمومي نمي‌توان اين انگيزه را تحليل كرد.
بوكانن مي‌گويد: " انتخاب يا اقدام افراد در بازار، پيشينه‌ساز ارزش‌هاي آنهاست بدون الزام به دخالت دادن يك معيار ارزيابي خارج از وجود آن افراد. او مي‌گويد چنين برداشتي از " بيشينه‌سازي ارزش " را نمي‌توان از بازار به قلمرو سياست تعميم داد، زيرا آن ساختار سازگار با انگيزه كه در بازار وجود دارد، در سياست تعبيه نشده است، به عبارتي ديگر، همتايي سياسي براي دست نامرئي آدام اسميت وجود ندارد . او در نهايت مي‌گويد" قوه مجريه و مقننه، هيچ كدام در حقيقت آن چيزي كه تئوري حاكم القاء مي‌كند، نيستند. هيچ كدام از اين‌ها آن ارگان‌هاي خالص اجتماعي كه به چيزي جز ارتقا سعادت عمومي نيانديشند، نيستند و اعضاء مجلس نمايندگان در اكثر موارد همان اندازه به رفاه عمومي علامندند كه موكلين و حوزه‌هاي انتخابي آنها ـ نه بيشتر و نه كمتر ".
بوروكرات‌ها يعني هزينه‌كنندگان بودجه در نظام تدبير كشورند كه بار اصلي اجراي فعاليت‌هاي جاري و طرح‌هاي عمراني را به عهده دارند و تنها در سطح بالاي اين گروه، در سياست‌ها و جهت‌گيري‌هاي بودجه احتمالا تاثيرگذارند. آنچه در اين سطح مشهود است، گرايش شديد بخشي و بخشي نگري آنهاست كه توسعه متوازن منطقه‌اي و حوزه‌هاي موضوعي و غير بخشي مانند فقرزدايي را دستخوش غفلت و كم توجهي نموده است.
گروه‌هاي فشار يا همسود، يعني كساني كه در تلاش براي جهت دادن به هزينه‌ها براي تامين منافع خود هستند، در ايران نيز همانند همه جوامع ديگر همواره كوشش مي‌كنند هم در سطوح پايين هزينه‌ها و هم در سطوح بالاي هزينه‌ها تاثيرگذار باشند. سازوكار اعمال اين تاثيرها پيچيده‌تر از آن است كه اين مختصر قادر به تحليل و يا حتي ترسيم ساده آن باشد.
جمع‌بندي و نتيجه‌گيري
گستره وظايفي كه طبق قانون بر عهده دولت گذاشته شده است و همچنين وظايفي كه بر اساس ساختار حاكميتي سياسي كشور از دولت انتظار مي‌رود، نامحدود و بسيار غير شفاف‌اند و بر پايه آن مي‌توان هر نوع اقدامي را جزء وظايف مديريت دولتي طبقه‌بندي كرد. انعكاس اين گستره‌ي بيكران در بودجه‌ريزي كشور نمايان مي‌شود. به علت محدوديت منابع بودجه‌اي، غالبا بعضي از وظايف دولت همواره با كمبود اعتبار و كسري بودجه روبه رو مي‌شوند و بعضي از ماموريت‌هاي دولت نيز كه طبق قوانين و مقررات و يا در برنامه‌هاي پنج‌ساله تكليفي براي دولت محسوب مي‌شوند، مصداق « ماموريت‌ها و اختيارات بدون بودجه» (7) را پيدا مي‌كنند كه به هر حال نشان از ضعف نظام تدبير بودجه‌ريزي كشور دارد.
ارائه نقطه نظرات تعدادي از صاحب‌نظران كشور، مي‌تواند به مشكلات بودجه‌ريزي در نظام تدبير كشور روشنايي بيشتري ببخشد:
1ـ دكتر محمد خضري (8) پژوهشگر انديشمند و صاحب نظر : شاخص‌ناپذيري و كرانمند نبودن هدف‌ها و ماموريت‌هاي متعددي كه بر دوش دولت قرار دارند، مي‌تواند هر نوع برنامه و گزينه بودجه‌اي را توجيه‌پذير سازد. گستردگي بيكران هدف‌ها و ماموريت‌هاي دولت، هم ناشي از قانون اساسي و هم نتيجه ساختار سياسي شكل گرفته در اين سه دهه است.
2 ـ دكتر محمد لاريجاني (9) : ما بعد از انقلاب به نوعي مملكت‌داري عادت كرديم كه مملكت داري كارپردازانه است. مسائل و مشكلات پيش مي‌آيد و يا در صدد حل مشكلات و مسائل برمي‌آييم و در واقع به برنامه‌ريزي در كشور ما توجه نشده است اين كه گفته مي‌شود برنامه در كشور ما يك جوك است، يك حادثه اتفاقي نيست، چون در واقع ديده مي‌شود اعتقاد چنداني به برنامه وجود ندارد، مثلا وقتي يك برنامه نوشته مي‌شود سال اول كه بودجه مي‌آيد آنقدر انحراف وجود دارد كه برنامه از مسير منحرف مي‌شود.
3- دكتر فرشاد مومني(10): از اولين بودجه‌يي كه بعد از انقلاب مشروطيت ريخته شده تا بودجه سال 1387 يعني يك دوره صدساله، همواره اهتمام به رفع محروميت از گروه‌هاي درآمدي مردم و مناطق محروم در دستور كار بوده و براي آن بخش‌هاي قابل توجهي از منابع مادي و انساني دولت وجامعه درگير بوده ولي در كل اين دوره شايد حتي يك منطقه محروم به منطقه غير محروم تبديل نشده است.
4ـ رييس دانشكده مديريت دانشگاه تهران: در دولت، 15 ميليون فرايند وجود دارد كه تدبير خوب بايد به آنها بپردازد.
5 ـ مهندس محسن صفايي فراهاني (11) : ساختار كنوني تشكيلات كلان اقتصادي كشور فاقد يك فرآيند منطقي، منظم و نظام‌مند تصميم‌سازي و تصميم‌گيري كارا و كم هزينه است. در نتيجه مهندسي مجدد اين ساختار و چيدمان علمي نظام تصميم‌سازي و تصميم‌گيري كارآ يك الزام است. حاصل اين مهندسي مجدد، رفع تداخل و توازي درفعاليت‌ها، حذف نهادهايي كه بنا بر شرايط خاص ايجاد شده ولي در حال حاضر موضوعيتي ندارند و ايجاد گرايش ملي در تصميم‌سازي‌ها و اجتناب از ديدگاه‌هاي بخشي خواهد بود.
اصلاح نظام بودجه‌ريزي دولت مستلزم اصلاح در نظام تدبير و معيارهاي آن در زمينه‌هاي: مشاركت، عدالت، شفافيت، حسابدهي، حاكميت قانون، پاسخگويي ( حساسيت نسبت به نيازهاي فقرا، مناطق محروم، التزام مدني و شهروندي) اجماع‌گرايي، مديريت مسالمت‌آميز بحران‌ها، مبارزه با فساد سياسي، توسعه پايدار انساني و چشم‌انداز استراتژيك و آينده‌نگري است. هر چند هنگامي كه هزينه ملي ادامه يك سياست خاص، از هزينه سياسي تغيير موضع ( در مورد آن سياست خاص) تجاوز كند، در آن صورت آن سياست تغيير خواهد كرد، ليكن برون رفت از وضعيت فعلي ضرورتي است كه نبايد منتظر هزينه‌هاي بيشتر استمرار اين وضعيت در بودجه‌ريزي بود.
بوكانن خاطرنشان مي‌كند كه هر بازي از طريق قواعدش توصيف مي‌شود و بازي بهتر از طريق عوض شدن قواعد آن حاصل مي‌گردد. بر اين اساس براي بهبود سياستگذاري لازم است قواعد و چارچوب بازي اصلاح گردند نه اين كه كارگزاران به لحاظ اخلاقي برتر كه قدرت و اختياراتشان را در مسير منفعت عمومي به كار خواهند گرفت، به كار گمارده شوند.
پاورقي :
1) James Buchanan(1987)
2) در نظام قانونگذاري فرانسه، به عنوان نمونه دو نوع قانون تعريف شده است، يكي قانون ارگانيك كه قانون مصوب پارلمان است كه ساختار ارگان‌هاي كشور را كه به موجب اساسي قانون تاسيس شده‌اند.معين مي‌كند كه داراي وصف قانون اساسي نيست ولي مكمل آن است ( مقررات مالي ـ محاسباتي و قوانين برنامه از مصاديق قوانين ارگانيك هستند و پارلمان نمي‌تواند به وضع مقررات معارض آنها مبادرت ورزد ( به اين ترتيب خود قانونگذار با اتخاذ اين تدبير اين دسته از قوانين $ ارگانيك# را از گزند تغييرات روزمره مصون داشته است.
3) قانون اساسي جمهوري اسلامي ايران (1368)
4)The World Bank (2003(
5) Knut Wicksel
6) Buchanan (1983)
7) Unfunded Mandates
8) محمد خضري(1384)
9) محمد جواد لاريجاني(1387)
10) فرشاد مومني(1387)
11) محسن صفايي فراهاني(1383)
منابع :
1 – Williamson, Oliver , The Mechanisms of Governance , Oxford University Prss, New York, 1996.
2 – Kaufmann, Daneil, Governance, Grisis, and the Longer View , Unorthodox Reflections on the New Reality, The World Bank, 2008
3 – Buchanan, James, The Constitution of Economic Policy , The American Economic Review Vol.77 No . 3 , June 1984.
4 ـ قانون اساسي جمهوري اسلامي ايران ( با رعايت اصلاحات سال 1386) شوراي بازنگري قانون اساسي، چاپخانه مجلس شوراي اسلامي، شهريور1368.
5 – The World Bank , MENA Development Report: Governing Development and Developing Governance in the Middle East and North Africa,2003.
6 – Buchanan, James , Liberly , Market and Slale , Harvester Press, 1986.
7 ) خضري، محمد، اقتصاد رانت جويي، 1384
8) لاريجاني، محمد جواد، روزنامه اعتماد، دوشنبه7 بهمن 1387، شماره 1876، صفحه 6
9 ) مومني، فرشاد، روزنامه اعتماد، سه‌شنبه 5 آذر 1387، شماره 1829 ، صفحه 4
10) صفايي فراهاني، محسن، روزنامه شرق، يكشنبه 25 بهمن 1383، صفحه 4
تدوين: دكتر بايزيد مردوخي ، بودجه‌ريزي و نظام تدبير در ايران،
مجمع تشخيص مصلحت نظام، مركز تحقيقات استراتژيك،كميته پژوهشي برنامه و بودجه، گروه پژوهشي اقتصاد
انتهاي پيام
نظرات