اشاره: بحران فعلي جهاني « بحراني دوقلو» است كه يك وجه آن همان بحران مالي است و همه از آن آگاهند، ولي وجه ديگر آن يك « بحران خاموش» است...
« نظام تدبير» يا Governance واژه‌اي است كه در دهه 1980 از سوي سازمان‌هاي بين‌المللي وام دهنده ( بانك جهاني و صندوق بين‌المللي پول) و سازمان‌هاي تخصصي ملل متحد مانند سازمان ملل متحد براي توسعه (UNDP) پس از شكست بسياري از طرح‌هايي كه تامين مالي آنها از محل منابع بين‌الملي صورت گرفته بود، مطرح شد.
در دهه 1980 در مذاكرات بانك جهاني با دولت‌هاي آفريقايي كه طرح‌هاي سرمايه‌گذاري به بانك ارائه كرده بودند، كارشناسان اين بانك آشكارا به آن دولت‌ها مي‌گويند كه طرح‌هاي سرمايه‌گذاري شما داراي توجيه فني ـ اقتصادي لازم و كافي براي وام‌گيري هستند، ليكن به دليل وجود فساد سياسي، ديوان‌سالاري و قوانين و مقررات ناسازگار با توسعه و نقايص و مشكلات حكومتي ديگر كه به اختصار اين مجموعه را فقدان « نظام تدبير» شايسته ناميدند، از دادن وام و تامين مالي طرح‌ها معذورند.
تغيير در تركيب جمعيتي كشورها، انتظارات شهروندان و آگاهي و وقوف آنها نسبت به حقوق اقتصادي، اجتماعي و شهروندي خويش، چالش‌هاي جهاني از يك طرف، و كثرت روزافزون فساد و ناكارآيي در بسياري از حكومت‌ها و بنگاه‌هاي بزرگ ـ به ويژه در كشورهاي در حال توسعه ـ از طرف ديگر از جمله عوامل مهمي بودند كه توجه به نظام تدبير را بيش از پيش ضروري نمود. پاسخگويي به اين مساله كه چرا در بعضي كشورها با وجود برخورداري از كليه عوامل رشد و توسعه اقتصادي، رشد متناسب و مورد انتظار به بار نمي‌آيد، به اين فكر دامن زده است كه عامل ديگري را بايد در اين كشورها مقصر دانست كه آن را نقص « نظام تدبير » ناميده‌اند.
« نظام تدبير » ، شيوه‌ي اعمال اقتدار و نظم را در مديريت اقتصادي، اجتماعي و سياسي يك كشور در جهت رشد و توسعه ، تعيين مي‌كند. تجربه نشان داده است كه در بعضي كشورهاي در حال توسعه، برنامه‌ها، بودجه‌ها و طرح‌ها با وجود تامين منابع مالي و توجيه مناسب فني، در تحويل و تحقيق نتايج مورد انتظار از آنها ناكام بوده‌اند و عمده دلايل اين ناكامي به كيفيت « نظام تدبير» در آن كشورها برمي‌گردد.
هدف از تمركز بر روي « نظام تدبير» كمك به ثمربخش كردن تلاش‌هاي توسعه‌اي كشور است كه بخش مهم و تعيين كننده‌ي اين تلاش‌ها، تابع نظام بودجه‌ريزي، سياست‌هاي بودجه دولت و سازوكارهاي اجرايي آن است. نظام تدبير به طور كلي داراي سه جنبه مشخص است:
1) شكل نظام سياسي ( پارلماني يا رياست جمهوري، نظامي يا مدني، اقتدارگرا يا دموكراتيك)
2) فرايند اعمال اقتدار در مديريت منابع اقتصادي، اجتماعي
3) ظرفيت دولت براي طراحي، تهيه و تنظيم و اجراي سياست‌ها و به طور كلي براي اعمال و انجام وظايف محوله.
آنچه كه در هريك از اين سه حالت همواره احتمال وقوع دارد، وضعيتي است كه "جان كامانز " ، اقتصاددانان شهير نهادگرا بر آن پافشاري كرده است: " واحد غايي تجزيه و تحليل هر سيستمي بايد در برگيرنده سه اصل تعارض، تقابل و نظم باشد. چنين واحدي قرارداد است". " اوليور ويليامسون" دانشمند معاصر اقتصادي مي‌پذيرد كه نظام تدبير « وسيله‌اي» است براي برقراري « نظم» در شرايطي كه « تعارض» بالقوه، فرصت‌هاي حصول به بازده‌هاي « متقابل» را از بين برده يا دچار اختلال مي‌سازد.
نظام تدبير در سطح كلان و ملي، محدوده گسترده‌اي است دربرگيرنده قانون اساسي و قوانين رسمي تا سنت‌ها و روابط غير رسمي، نهادهاي برقرار كننده امنيت، آرامش و تامين اجتماعي، ضمانت‌هاي اجرايي قوانين و عملكرد ديوان‌سالاري، روابط و مناسبات بين نهادهاي قانوني و فرآيندهاي حكومت براي برآورده كردن نيازهاي شهروندان و تامين شرايط لازم براي رشد و توسعه اقتصادي. به اين ترتيب تفاوت بين حكومت (Goverment) كه عبارت است از راهبري، هدايت، توجيه، كنترل، تنظيم، تنفيذ، تعيين و حكمراني با اعمال اقتدار و اداره امور، با نظام تدبير (Governance) كه مربوط است به عمل، شيوه يا سازوكار حكومت‌كردن كه در آن، مرز بين سازمان‌ها و بخش‌هاي عمومي و خصوصي قابل عبور مي‌شود، روشن مي‌گردد. به طور خلاصه، نظام تدبير قواعد حاكم بر بازي و روابط بازيگران است و سازوكارهاي آن چارچوب‌هاي تصميم‌گيري و عملكرد هر كدام از بازيگران را تشكيل مي‌دهد.
در دنياي واقعي و در عمل حتي در كشورهاي توسعه يافته نيز دولت‌ها معمولا هويتي يكپارچه و همگن ندارند و از مجموعه‌اي از تصميم‌گيرندگان ( سياستمداران، بوروكرات‌ها و ...) تشكيل مي‌شوند كه هر يك از آنها همواره گوشه چشمي به منافع خود دارند. علاوه بر اين خود اين تصميم‌گيرندگان هم همواره از فشار گروه‌هاي همسودي كه به دنبال جهت‌دهي و تحت تاثير قرار دادن نتايج سياست‌گذاري‌هاي عمومي براي انتفاع خودشان‌اند، مصون نيستند. ذكر مثالي در اين مورد و مربوط به بحران مالي جهاني فعلي خالي از فايده نيست. دانيل كوفمن طراح الگوي نظري نظام تدبير و معمار شاخص‌هاي نظام تدبير شايسته (Good Governance) در سخنراني خداحافظي از بانك جهاني در دسامبر 2008، مي‌گويد: در آوريل 2004 ، در زيرزمين يك برج بلند در نيويورك جلسه‌اي با حضور نمايندگان عالي‌رتبه 5 بانك بزرگ سرمايه‌گذاري تشكيل شد و ظرف تنها 55 دقيقه تصميمي گرفته شد كه به موجب آن شرايط و ضوابط تنظيم و نظارت بر عمليات بانك‌ها، مانند ضابطه كفايت سرمايه در بانك‌هاي سرمايه‌گذاري حذف شد . طرف مذاكره با اين بانك‌ها در اين جلسه، مقامات كميسيون مقتدر اوراق بهادار و بورس (SEC) بود . به گفته كوفمن، ظرف همين 55 دقيقه فاتحه نظارت و تنظيم بانك‌ها خوانده شد و شرايط بروز بحران عظيم مالي جاري در ايالات متحده و در جهان فراهم شد.
به نظر كوفمن، اعمال نفوذ در مراجع سياست‌گذاري و نظارت و به تعبير او « خصوصي‌سازي سياست عمومي» به خاطر منافع شخصي يا گروهي از مصاديق فساد و يكي از شاخص‌هاي سنجش نظام تدبير است. او معتقد است كه اعمال نفوذ در بين اجزاء و لايه‌هاي نظام تدبير، نقش مهم و تعيين كننده‌اي در تبيين علل شكست يا موفقيت طرح‌هاي سرمايه‌گذاري دارد. در جايي كه اعمال نفوذ ناروا، چه از سوي دولت و چه از سوي گروه‌هاي ذينفع شديد است، احتمال شكست طرح‌ها بيش از 30 درصد است. در مقايسه با وضعيتي كه اين اعمال نفوذ‌ها ناچيز است، احتمال شكست تنها 10 درصد خواهد بود.
آقاي كوفمن، بحران فعلي جهاني را « بحراني دوقلو» ناميده است كه يك وجه آن همان بحران مالي است كه به اندازه كافي توضيح داده شده است و همه از آن آگاهند، ولي وجه ديگر آن يك « بحران خاموش» است يعني بحران نظام تدبير كه دولت‌ها و مراجع بين‌المللي در توجه به آن اهمال و غفلت نموده‌اند و نسبت به فساد سياسي و اعمال نفوذ‌ها و به ويژه نوع نامحسوس اعمال نفوذ در نظام تدبير كوتاهي كرده‌اند.
ادامه دارد...
منبع: بودجه‌ريزي و نظام تدبير در ايران، دكتر بايزيد مردوخي
مجمع تشخيص مصلحت نظام، مركز تحقيقات استراتژيك،كميته پژوهشي برنامه و بودجه، گروه پژوهشي اقتصاد
نظرات