اشاره:
آن‌چه كه در پي مي‌آِيد بخشي از مقاله John W.Kingdon با عنوان Agneda Setting (تنظيم دستوركار) است كه در كتاب Public Policy: The Essential Reddings منتشر شده است.
جان كينگ‌دان (John W.Kingdon) در اين مقاله به بررسي نحوه ورود يك مساله عمومي به دستور كار و عوامل تاثيرگذار بر آن مي پردازد. وي سه عامل را در تنظيم دستور كار موثر مي داند: نوع مشكل، جريان سياسي و مشاركت كنندكان در آن مساله.
به اعتقاد وي توليد راه حل‌ها توسط شركت كنندگان پنهان(متخصصان دانشگاهي و بوروكراتها و ...) انجام مي شود اما تعيين اولويت آن‌ها با شركت كنندگان آشكار(مقامات انتخابي) است. 

تنظيم دستور كار در سياست‌گذاري عمومي

چرابرخي موضوعات وارد دستوركار(Agenda) مي‌شوند درحالي كه بقيه ناديده گرفته مي‌شوند؟ چرا به برخي راهكارها نسبت به ديگر راهكارها توجه بيشتري مي‌شود؟ برخي از پاسخ‌هاي هاي ما به اين پرسش‌ها، بر شركت‌كنندگان (participant) متمركز مي‌شود. ما مي خواهيم بدانيم چه كسي و چرا بر دستور كارها و راهكارها تاثير مي‌گذارد؟ ساير پاسخ‌ها به فرآيندهايي برمي‌گردد كه شركت‌كنندگان ازطريق آن‌ها بردستوركارها اثر مي‌گذارند. ما سه جريان از فرآيندها را باز كرده ايم: مسائل، خط مشي‌ها و سياست.

مردم مسائل را تشخيص داده، طرح‌هايي براي تغيير سياست‌هاي عمومي ارائه مي‌كنند و درفعاليت‌هاي سياسي ازقبيل مبارزات انتخاباتي و لابي‌گري گروه‌هاي فشاروارد مي‌شوند. رئيس جمهور، اعضاي كنگره، كارمندان اداري، لابي‌گران، روزنامه‌نگاران، اساتيد دانشگاه و غيره مي‌توانند درهريك ازاين فرآيندها وارد شوند (تشخيص مساله، ارائه پيشنهاد و سياست). سياست‌گذاري قلمرو خاص تحليل‌گران نيست همان‌طور كه سياست قلمرو منحصربه‌فرد سياست‌مداران نمي‌باشد. با اين وجود، درعمل، شركت‌كنندگان معمولا دريك يا چند شاخه تا اندازه‌اي متخصص هستند. براي نمونه شخصيت‌هاي علمي بيشتر درارائه خط‌ مشي وارد مي‌شوند تا سياست ولي احزاب بيشتر درسياست درگير مي‌شوند تا نوشتن طرح‌هاي مفصل. اما ازنظر مفهومي، شركت‌كنندگان تا حدودي متفاوت از فرآيندها ديده مي‌شوند.

هريك از شركت‌كنندگان يا فرايندها مي‌توانند به منزله يك محرك يا بالعكس محدوديت عمل نمايند. به عنوان محرك، شركت‌كننده يا فرايند، يك موضوع را درجاي بالاتري در دستور كار قرارمي‌دهد يا راه حلي براي توجه بيشتر به آن ارائه مي‌كند. براي نمونه رياست كنگره يا يكي از كميته‌هاي آن مي‌توانند موضوعي را مورد تاكيد قراردهند يا اين‌كه يك موضوع به دليل آن‌كه حادثه مهمي اتفاق افتاده يا يك شاخص معتبر تغيير كرده، مورد تاكيد قرارگيرد. به عنوان محدوديت، يك شركت‌كننده يا فرايند توجه به يك موضوع يا راه حل را كاهش مي‌دهد. براي نمونه مخالفت گروه‌هاي فشارقوي با يك موضوع، آن را از صدر دستور كار پايين آورده يا به‌طوركامل ازدستور كار خارج مي‌كند. به عنوان مثالي ديگر، زماني كه يك مدير بر اولويت يك موضوع تاكيد مي‌كند كاركنان را در پرداختن به موضوعات ديگر محدود مي‌كند. مسائل مربوط به هزينه‌هاي بودجه‌اي يك كالا نيزمي‌تواند توجه جدي به آن را غيرممكن سازد.

تنظيم دستوركار

دستوركار دولتي چگونه تنظيم مي‌شود؟ جواب به اين سوال بر سه تبيين متمركز مي‌شود:
مسائل، سياست و شركت‌كنندگان آشكار.

مسائل:

چرا برخي مسائل نسبت به سايرين توجه مقامات دولتي را بيشتر به خود جلب مي‌كند؟ پاسخ به دونكته برمي‌گردد. اول، وسايلي كه مقامات با استفاده از آن‌ها درباره وضعيت موجود خبرمي‌گيرند و دوم، راه‌هايي كه از آن طريق، وضعيت‌هايي به عنوان مساله تعريف مي‌شوند. درباره وسايل، شاخص‌ها را با تمركز بر رويدادها و بازخورد آن‌ها موردبحث قرارمي‌دهيم.

برخي مواقع، يك شاخص نظام‌مند، نشان‌مي‌دهد كه وضعيتي غيرعادي است. شاخص‌ها براي ارزيابي اهميت يك وضعيت (مثلا وقوع يك مصيبت يا هزينه يك برنامه) و تشخيص تغييرات دريك وضعيت مورد استفاده قرارمي‌گيرند. اهميت و تغيير زياد توجه مقامات را به خود جلب مي‌كند.
دوم اين‌كه يك رويداد كانوني- يك فاجعه، بحران، تجربه شخصي يا نشانه قوي- بيشتر از ساير وضعيت‌ها توجهات را به خود جلب مي‌كند. اما اين رويداد، تنها اثرات موقتي دارد مگر آن‌كه با قرينه‌اي محكم‌تر، نوعي آگاهي ازقبل موجود و يا با رويدادهاي مشابه ديگر، تركيب شود.
سوم‌اين‌كه مقامات وضعيت‌ها را ازطريق بازخورد حاصل از اجراي برنامه‌هاي موجود، خواه رسمي (مثل بررسي معمولي هزينه‌ها يا مطالعات ارزيابي برنامه) يا غيررسمي (مثل جريان شكايت‌هاي موجود در دفاتر كنگره) شناسايي مي‌كنند.

بين «وضعيت» و «مشكل» تفاوت وجود دارد. ما هرروزه با همه انواع وضعيت روبرو هستيم و آن‌ها جاي مهمي را دردستور كارهاي سياسي اشغال نمي‌كنند. زماني‌كه به اين باور برسيم كه براي تغيير اين وضعيت بايد كاري انجام داد، وضعيت به صورت مشكل درمي‌آيد و شانس بهتري براي قرارگرفتن در دستوركار پيدا مي‌كند.

حاضرين در دولت و پيرامون آن، وضعيت به مثابه مشكل را به روش‌هاي مختلفي تعريف مي‌كنند:

اولـاً، وضعيت‌هايي كه ارزش‌هاي مهم را مختل مي‌كنند به مشكل تبديل مي‌شوند.
ثانيـاً وضعيت‌ها درصورتي كه با كشورها يا واحدهاي ديگر مقايسه شوند تبديل به مشكل مي‌شوند
و ثالثـاً قراردادن يك وضعيت دريك گروه در مقايسه با گروه ديگر ممكن است باعث تعريف آن به صورت يك مشكل شود. براي نمونه، عدم وجود حمل و نقل عمومي براي معلولان مي‌تواند به عنوان يك مساله حمل و نقل يا يك مساله حقوق‌مدني تلقي شود و نحوه برخورد با آن به‌طور چشمگيري ازنگاه مردم تاثيرمي‌پذيرد.

مسائل موجود در دستوركار دولتي، صرفاً ارتقاي جايگاه نمي‌يابند بلكه ممكن است از نگاه بيفتند. چرا آن‌ها تضعيف جايگاه مي‌يابند؟

نخست اين‌كه دولت‌ها ممكن است به مساله‌اي بپردازند يا نپردازند. درهر حالت، نگاه‌ها به موضوع ديگري معطوف مي‌شود به آن دليل كه كاري انجام شده يا اين‌كه مردم ازعدم موفقيت سرخورده شده و از گذاشتن وقت بيشتر روي يك علت ناكام مانده امتناع مي‌كنند.
دوم اين‌كه ممكن است وضعيت‌هايي كه باعث پررنگ شدن يك مساله مي‌شود تغيير كند.
سوم آن‌كه مردم ممكن است به وضعيتي عادت كرده يا مشكلي را بازتعريف نمايند.
چهارم اين‌كه مساله ديگري ظاهر شده و مسائل اولويت‌دار فعلي را كنار بزند.
سرانجام آن‌كه ممكن است تضعيف توجه به يك موضوع صرفاً به خاطرچرخه‌ها و موجهايي باشد كه هرازچندگاهي شكل مي گيرند.

براي تنظيم دستوركار، شناخت مساله، ضروري است. احتمال بالارفتن يك موضوع يا طرح دردستوركار چنانچه به مساله مهمي مربوط باشد به‌طورقابل توجهي افزايش مي‌يابد. برخي مسائل چنان ضروري هستند كه تمامي دستوركارها براساس آن‌ها تنظيم مي‌شوند. زماني كه مساله خاصي، ضروري شناخته شود با بسياري از راه‌حل‌ها ازطرف ديگران مواجه شده، برخي‌ راه‌حل‌ها پررنگ مي‌شوند درحالي كه بقيه از چشم‌مي‌افتند. بنابراين كارآفرينان سياستي منابع قابل ملاحظه‌اي را هزينه مي‌كنند تا درك خود ازمساله را درديد مقامات قراردهند و تلاش مي‌كنند آن‌ها را متقاعد نمايند مسائل را به شيوه‌اي كه آن‌ها مي‌بينند بنگرند. شناخت و تعريف مساله، تاثير بسيارزيادي برنتايج مي‌گذارد.

سياست

تبيين دوم براي برجستگي كم يا زياد دستوركار به جريان سياسي برمي‌گردد. رويدادهاي سياسي جداي ازتعريف مساله يا پيشرفت‌ طرح‌هاي سياستي، مطابق با پويايي‌ها و قواعد خودشان جريان پيدا مي‌كنند. شركت‌كنندگان باتوجه به خلق و خوي ملي تغيير راي مي‌دهند، انتخابات مديريت‌هاي جديدي را وارد عرصه قدرت مي‌كند و هواداري يا توزيع ايدئولوژيكي جديدي را وارد كنگره مي‌كند و انواع مختلف گروه‌هاي فشار، تقاضاهاي خود را از حكومت درخواست كرده (يا نمي‌كنند).

تحولات دراين حوزه سياسي، برنحوه تنظيم دستوركار اثرمي‌گذارد. براي نمونه، يك مديريت جديد زماني كه كه تلقي خود ازمسائل و طرح‌هايش را مطرح مي‌كند دستوركارها را درسراسر شهر تغيير مي‌دهد و باعث توجه به موضوعاتي مي‌شود كه احتمال دارد اهميت زيادي نداشته باشند. روحيه ملي بسيارمحافظه كارانه توجه به ابتكارات پرهزينه را كاهش مي‌دهد درحالي كه روحيه ملي با مدارا اجازه هزينه كردن بيشتر را مي‌دهد. مخالفت يك گروه قوي از گروه‌هاي فشار تامل درباره برخي ابتكارات را با مشكل روبرو مي‌كند – مشكل مي‌كند و نه غيرممكن.

درجريان سياسي رضايت بيشتر از ترغيب‌ با چانه‌زدن بدست مي‌آيد. زماني كه شركت‌كنندگان مسائل را مي‌شناسند و يا درجريان سياسي روي طرح‌هايي توافق مي‌كنند اين كار را تاحدود زيادي از طريق ترغيب انجام مي‌دهند. آن‌ها شاخص‌هايي را تعريف و استدلال مي‌كنند كه وضعيت‌هاي معيني بايد به منزله مشكل تعريف ‌شوند يا آن‌كه استدلال مي‌كنند طرح‌هايشان اين آزمون‌هاي منطقي را ازطريق امكان‌پذيري تكنيكي يا مقبوليت ارزشي برآورده مي‌سازد. اما درجريان سياسي، شركت‌كنندگان رضايت را با چانه‌زني – كسب شرايط براي حمايت، افزودن كانديداهاي انتخاباتي به ائتلاف با دادن امتيازاتي كه درخواست مي كنند يا جابجايي از موقعيت‌هاي ايده‌آل به موقعيت‌هايي كه پذيرش گسترده‌تر‌ي به همراه دارد – بدست مي‌آورند.
تركيب خلق و خوي‌ ملي و انتخابي بودن در قياس با منافع سازمان يافته از اهميت بيشتري نزد تنظيم‌گر دستوركار برخوردار است.
گروه‌هاي منفعتي اغلب مي‌توانند مانع رسيدگي به طرح‌هايي شود كه نمي‌خواهند يا اقلامي را به يك موضوع سطح بالا در دستوركار حكومتي اضافه كنند تا مورد رضايت‌شان واقع شود. آن‌ها كمتر دستوركار را خودشان تنظيم مي‌كنند و زماني كه منافع سازمان يافته با تركيب خلق و خوي ملي و سياستمداران انتخابي به تعارض مي‌رسد حداقل تا جايي كه به دستوركار مربوط است تركيب ديگري ممكن است رايج شود.

شركت‌كنندگان آشكار:

ما ميان شركت‌كنندگان آشكار و پنهان تفاوت قائل مي‌شويم. گروه بازيگران آشكار يعني آن‌هايي كه فشار قابل ملاحظه‌ و توجه عمومي به آن‌ها است شامل رئيس‌جمهور و افراد منصوب شده از طرف وي درسطوح بالايي، اعضاي برجسته كنگره و برخي بازيگران انتخابي مانند احزاب و فعالان سياسي هستند. گروه نسبتاً پنهان شامل متخصصان دانشگاهي، بوروكرات‌هاي اداري و كارمندان كنگره مي‌شوند. ما به اين نكته پي‌برده‌ايم كه گروه آشكار بر «دستوركارها» اثر مي‌گذارند و گروه پنهان بر«راهكارها».

بنابراين شانس ارتقاي يك موضوع در دستوركار دولتي چنان‌چه آن موضوع توسط شركت‌كنندگان درگروه آشكار مورد اصرارواقع شود افزايش مي‌يابد و اگر توسط آن‌ها ناديده گرفته شود، تضعيف مي‌گردد. دولت – شامل رئيس‌جمهور و منصوبان وي – به‌طور خاص تنظيم‌كننده قوي دستوركار است و به همين‌طريق اعضاي برجسته كنگره، رهبران حزبي و مقامات كليدي كميسيون‌ها .

حداقل تاجايي كه به تنظيم دستوركارمربوط است، مقامات منتخب و افراد منصوب شده ازطرف آن‌ها مهم‌تر از كارمندان دولت يا شركت‌كنندگان خارج از دولت هستند. اين موضوع براي كساني كه نگران دموكراسي دراين مكان‌ها هستند يك نتيجه دلگرم‌كننده است. اين مقامات منتخب، كار خود را تعيين راهكارها يا اجراي تصميمات نمي‌دانند بلكه به ميزان زيادي بردستوركارها اثر مي‌گذارند.

به منظور توصيف نقش شركت‌كنندگان مختلف درتنظيم دستوركار، يك مدل صدر و ذيلي نسبتاً ساده، با مقامات منتخب دربالاي آن به مقدار زيادي به واقعيت نزديك است.

تعيين راهكار

ليست راهكارهاي سياست‌گذاري عمومي كه توجه جدي را به خود جلب مي‌كند چگونه طرح مي‌شود؟

1- اين راهكارها درجريان سياسي شكل گرفته و به آن محدود مي‌شوند.
2- متخصصان حوزه‌هاي خاص سياستي كه تاحدودي همان شركت‌كنندگان پنهان‌اند دراين مساله درگير هستند.

شركت‌كنندگان پنهان: متخصصان

راهكارها، طرح‌ها و راه‌حل‌ها در اجتماعات متخصصان توليد مي‌شوند. اين گروه نسبتاً پنهان شامل شخصيت‌هاي علمي، پژوهشگران، مشاوران، بوروكرات‌ها، كارمندان كنگره و تحليل‌گراني كه براي گروه‌هاي فشاركار مي‌كنند، مي‌شود. كار آن‌ها براي نمونه برنامه‌ريزي و ارزيابي يا كارگاه‌هاي بودجه‌ريزي درنظام اداري يا سازمان‌هاي ستادي در‌Hill (محل كنگره آمريكا) است.

اين شركت‌كنندگان نسبتاً پنهان، با كمي مسامحه، اجتماعي منسجم از متخصصان را تشكيل مي‌دهند. چنين اجتماعي، براي نمونه، دربخش بهداشت وجود دارد كه شامل زيراجتماعات معادل دربخش‌هاي كوچك‌تر مثل ارائه مستقيم خدمات پزشكي و تنظيم غذا و دارو نيز مي‌شود. برخي ازاين اجتماعات، مثلاً دربخش حمل و نقل، بسيارپراكنده‌اند درحالي كه بقيه از انسجام بيشتري برخوردارند. هراجتماع تركيبي از افراد واقع دركل سيستم است و جهت‌گيري‌ها و منافع متنوعي دارد اما همه دريك چيز مشتركند: تخصصشان و آشنايي با موضوعات درآن حوزه‌ سياستي خاص.

ايده‌ها پيرامون اين اجتماعات خلق مي‌شوند. افراد طرح‌هاي خود را به روش‌هاي مختلفي عرضه مي‌كنند. سخنراني، ارائه لايحه، استماع كنگره، ارائه به مطبوعات، انتشار مقاله، گفت‌وگو و در جريان برگزاري يك ضيافت. آن‌ها ايده‌هايشان را مطرح كرده، از كارديگري انتقاد مي‌كنند، ايده‌هايشان را كامل كرده و اصلاح مي‌كنند و نسخه‌هاي جديدي عرضه مي‌نمايند. برخي ازاين ايده‌ها معتبرند درحالي كه بقيه‌ امكان‌پذير نيستند. با اين حال ايده‌هاي زيادي امكان‌پذير بوده و درجايي مورد استفاده واقع مي‌شود.

جريان سياستي

توليد راهكارهاي سياستي دربهترين شكل به عنوان فرآيندي انتخابي شبيه به انتخاب طبيعي درزيست‌شناسي ديده مي‌شود. درآن‌چه كه ما سوپ اوليه سياستي نامگذاري كرده‌ايم ايده‌هاي زيادي شناورند، با يكديگر برخورد مي‌كنند، با ايده‌هاي تازه‌اي مواجه مي‌شوند و تركيب‌ها و بازتركيب‌هايي را بوجود مي‌آورند. ريشه‌هاي خط‌مشي، ممكن است كمي مبهم ديده شده و براي پيش‌بيني، سخت و براي فهميدن و توليد، مشكل باشند.

 درحالي كه ريشه‌ها تا اندازه‌اي اتفاقي هستند، انتخاب اتفاقي نيست. نظم از آشفتگي و الگو از تصادفي بودن از طريق وضع معيارهايي كه توسط آن برخي ايده‌ها براي بقا انتخاب و مابقي دور ريخته مي‌شوند، تكامل مي‌يابد. اين معيارها شامل امكان‌پذيري تكنيكي،سازگاري‌ با ارزش‌هاي اعضاي اجتماع و پيش‌بيني محدوديت‌هاي آينده شامل محدوديت‌هاي بودجه‌اي، قابليت پذيرش عمومي و پذيرش ازطرف سياست‌مداران است. طرح‌هايي كه تصور مي شود غيرعملي باشند – كه با ارزش‌هاي اجتماع سياستي مطابق نيستند، بيشتر ازآن‌چه بودجه اجازه مي‌دهد هزينه دارند، با مخالفت وسيع هم از طرف توده و هم ازسوي متخصصان مواجه مي‌شوند و يا اين‌كه از استقبال خوبي از طرف سياست‌مداران منتخب مواجه نمي‌شوند – نسبت به طرح‌هايي كه ازاين استانداردها برخوردارند كمتر امكان بقا دارند.

در روند رسيدگي در اجتماع سياستي ايده‌ها داراي اهميت هستند. مدل‌هاي فشاراين فرآيند را به‌طوركامل تشريح نمي‌كنند. طرح‌ها براي آن‌كه مورد اطمينان واقع شوند تا حدودي برحسب ميزان حمايت يا مخالفتشان ارزيابي مي‌شوند اما تا اندازه‌اي نيز برخلاف معيارهاي منطقي و تحليلي ارزيابي مي‌شوند. كارآفرينان سياستي رسيدگي به طرح‌هايشان را به‌طور تصادفي رها نمي‌كنند. بلكه رسيدگي به آن‌ها را ازطرق مختلف و دراجلاس‌هاي گوناگون پيگيري مي‌كنند.

درفرآيند تكامل خط‌مشي، بازتركيب (متصل شدن عناصر مربوطه به يكديگر) بسيارمهمتر ازتبديل (ظهور اشكال كاملاً جديد) است. بنابراين كارآفرينان يعني واسطه افراد و ايده‌ها مهمتر از مبتكران هستند. ازآن‌جا كه "زيرآفتاب" هيچ چيزي مي‌تواند وجود نداشته باشد درحالي كه تغيير و نوآوري امكان وجود دارد، بازتركيب مهمتر از نوآوري است. تغيير وجود دارد اما اين تغيير شامل بازتركيب عناصر مربوطه مي‌باشد. 

محمد جواد حق شناس
دانشجوي دكتري سياست‌گذاري عمومي دانشگاه تهران
خبرنگار سرويس مسائل راهبردي ايران
انتهاي پيام