به گزارش ایسنا، محرومیت‌زدایی در سطح جهانی به یکی از اولویت‌های اساسی کشورها و نهادهای بین‌المللی تبدیل شده است. سازمان ملل متحد، بانک جهانی و سایر نهادهای توسعه‌ای برنامه‌های گسترده‌ای را برای کاهش فقر، بهبود شاخص‌های رفاه اجتماعی و تأمین حداقل استانداردهای زندگی اجرا می‌کنند. یکی از مهمترین اسناد بین‌المللی در این زمینه، اهداف توسعه پایدار است که در آن ریشه‌کنی فقر به عنوان اهداف کلیدی مطرح شده است.
در ایران نیز پس از پیروزی انقلاب اسلامی، اقدامات گسترده‌ای در راستای محرومیت‌زدایی و عدالت اجتماعی صورت گرفته و سطح محرومیت در کشور به طور پیوسته در حال کاهش است.
توسعه زیرساخت‌ها از جمله احداث راه‌ها، برق‌رسانی، گازرسانی و آبرسانی و بهسازی و نوسازی منازل مسکونی به ویژه در مناطق محروم و روستایی از مهمترین این اقدامات است. در حوزه آموزش و بهداشت نیز گسترش مدارس و دانشگاه‌ها در مناطق دورافتاده و راه‌اندازی شبکه گسترده بهداشت و درمان، موجب افزایش سطح بهره‌مندی این خدمات شد. علاوه بر این اقدامات، طرح‌های توانمندسازی و اشتغالزایی نیز تاکنون از سوی نهادهای فعال در این حوزه به اجرا درآمده است که بر بهبود وضعیت معیشتی و کیفیت زندگی محرومان بی‌تأثیر نبوده است.
۳ درصد از جمعیت کشور در سطح محرومیت شدید
با این وجود، بررسی‌های مرکز پژوهش‌های مجلس نشان می‌دهد که حدود ۳ درصد از جمعیت کشور همچنان در سطح شدیدی از محرومیت به سر می‌برند. مشاهده سطوحی از محرومیت شدید در برخی مناطق کشور در کنار دستاوردهای قابل توجه محرومیت‌زدایی پس از پیروزی انقلاب اسلامی، حاکی از وجود چالش‌هایی در سیاست گذاری محرومیت‌زدایی است.
چالش‌های پیش روی محرومیت‌زدایی
مطالعات گذشته نشان می‌دهد این حوزه با چالش‌هایی نظیر فقدان تعریف واحد از محرومیت در قوانین کشور و به کارگیری شاخص‌های نامناسب برای شناسایی مناطق محروم، عدم ارتباط مناسب الگوی توزیع اعتبارات محرومیت‌زدایی میان مناطق مختلف کشور با اولویت‌های رفع محرومیت، عدم برنامه‌ریزی و بی‌توجهی به اولویت‌های رفع محرومیت، فقدان سازوکار پایش و ارزیابی اثربخشی سیاست‌های اجرایی، فعالیت جزیره‌ای دستگاه‌های متعدد فعال در این حوزه و فقدان نهاد هماهنگ‌کننده، فقدان داده‌های کافی دقیق و به روز از وضعیت محرومیت در کشور و عدم وجود درک مشترک میان سیاستگذاران و فقر پژوهان از پدیده فقر و به ویژه فقر چندبعدی و راهکارهای کاهش آن مواجه است که موجب شده از هدف اولیه خود یعنی ریشه‌کنی محرومیت شدید باز بماند.
عمده این چالش‌ها را می‌توان به فقدان نگاه کارشناسی به مسئله محرومیت‌زدایی نسبت داد و می‌توان مصادیق آن را در مراحل مختلف تصمیم‌گیری برای برنامه‌های محرومیت‌زدایی مشاهده کرد. کم‌توجهی به مفهوم «دسترسی» به خدمات و امکانات، یکی از این چالش‌هاست که موجب شده اقدامات محرومیت‌زدایی لزوماً منجر به کاهش سطح محرومیت نشود.
دسترسی به این معناست که خانوار امکان استفاده از خدمات اولیه را دارد، اما اگر به دلایلی از آن بهره نگیرد، عملاً از این امکان محروم خواهد بود. برای مثال، ممکن است یک خانوار امکان استفاده از شبکه برق‌رسانی داشته باشد، اما به دلیل قطعی‌های مکرر یا نوساناتی که باعث آسیب به وسایل الکتریکی می‌شود تصمیم به عدم استفاده از برق بگیرد که در نهایت منجر به کاهش کیفیت زندگی می‌شود. وجه دیگر کم‌توجهی به این مفهوم نیز باعث شد که کاهش محرومیت در کشور با کارآمدترین سیاست‌ها دنبال نشود. تمرکز دولت‌ها بر دسترسی سراسری به گاز لوله‌کشی یکی از این مصادیق است. این سیاست در حالی همچنان دنبال می‌شود که در برخی مناطق هزینه و زمان بسیاری صرف آن می‌شود. در حالیکه می‌توان نیاز سوخت مناسب خانوار را برای گرمایش و پخت و پز به روش‌های به مراتب کم هزینه‌تر و سریع‌تر فراهم کرد.
آنچه که در مسئله رفع محرومیت موضوعیت دارد دسترسی آسان افراد به امکانات و خدمات ضروری است و این مهم از طرق مختلفی قابل تحقق است. از آنجایی که وظیفه اصلی رفع محرومیت در کشور بر عهده دولت است، وضعیت اعتبارات محرومیت‌زدایی در لایحه بودجه پیشنهادی دولت را می‌توان به عنوان برنامه‌ریزی محرومیت‌زدایی دولت در سال پیش رو قلمداد کرد.
همچنین کاهش یا رفع برخی از چالش‌های این حوزه نیز در لایحه پیشنهادی منعکس می‌شود.
براساس گزارش مرکز پژوهش‌های مجلس، امروزه در سیاستگذاری رفع فقر، تمایز میان پایش اقدامات فقرزدایی و پایش فقر امری پذیرفته شده است. پذیرش این موضوع به این معناست که ممکن است برنامه‌هایی برای کاهش فقر اجرا شود، اما اثری بر شاخص‌های حوزه فقر مشاهده نشود. همین امر به سیاستگذاران کمک می‌کند تا بتوانند سیاست‌های رفع فقر را ارزیابی و اصلاح کنند. یکی از چالش‌های حوزه محرومیت‌زدایی در کشور فقدان این بینش در سیاستگذاری این حوزه است؛ یعنی سیاست‌گذار فرض می‌گیرد که هر گونه اقدامات محرومیت‌زدایی به کاهش محرومیت منجر می‌شود، در صورتی که در بسیاری از موارد ممکن است اینطور نباشد. توجه به این مسئله در شرایطی که فعالان متعددی نیز در کشور در حوزه کاهش محرومیت نقش‌آفرین هستند امری به مراتب ضروری است که متأسفانه تاکنون مغفول مانده است.
تحلیلی از اثربخشی محرومیت‌زدایی در کشور موجود نیست
بر همین اساس بخش مهمی از پژوهش‌های حوزه فقر بایستی به بررسی اثر فعالیت‌های محرومیت‌زدایی بر کاهش محرومیت اختصاص یابد. به دلیل فقدان نگاه کارشناسی به امر محرومیت‌زدایی، ارزیابی مناسبی از فعالیت‌ها و اقدامات محرومیت‌زدایی صورت نمی‌گیرد و حتی داده‌های مناسبی از آنها جمع‌آوری نمی‌شود، لذا تحلیلی از اثربخشی اقدامات متعدد محرومیت‌زدایی موجود نیست و در این بخش صرفاً به تحولات محرومیت در کشور پرداخته خواهد شد.
اگرچه روش‌های اندازه‌گیری و پایش فقر (چه فقر درآمدی و چه فقر چند بعدی) همواره جزو موارد مناقشه‌برانگیز در میان صاحب‌نظران بوده است؛ اما می‌توان گفت در دهه‌های اخیر این نظرات همگرا شده و در حال حاضر بسیاری از کشورها برای پایش فقر چند بعدی از شاخص فقر چند بعدی جهانی یا ملی استفاده می‌کنند.
شاخص جهانی و ملی از نظر رویکردی کاملاً مشابه یکدیگرند؛ با این تفاوت که شاخص فقر چندبعدی جهانی به بیانی محرومیت شدید را اندازه‌گیری کرده و شاخص فقر چند بعدی ملی متناسب با شرایط کشور طراحی و به کارگیری می‌شود. متأسفانه در حوزه فقر چند بعدی هیچ شاخص رسمی در کشور محاسبه و گزارش نمی‌شود و تاکنون تنها پژوهش‌های پراکنده‌ای به این موضوع پرداخته‌اند.
اخیراً مرکز پژوهش‌های مجلس، در راستای ترویج پایش رسمی محرومیت و به کارگیری شاخص فقر چندبعدی در سیاستگذاری در کشور تلاش کرده، برآوردی از وضعیت محرومیت شدید با استفاده از محاسبه شاخص فقر چند بعدی جهانی اصلاح شده ارائه کند.
در ادبیات فقرپژوهی، فقر چندبعدی به عنوان مکملی برای فقر درآمدی شناخته و تأکید می‌شود که پایش همزمان هر دو ضرورت دارد. مهمترین ویژگی متمایز فقر چند بعدی نسبت به فقر درآمدی، توجه به مفهوم شدت فقر است. شدت فقر به این معناست که در میان ابعاد و زیر شاخص‌های محرومیت، خانوار در چه بخشی از این زیر شاخص‌ها به طور همزمان دارای محرومیت است.
کاهش شدت محرومیت در کل کشور
تنها درصد کوچکی از جمعیت کشور دارای محرومیت هستند
در سال ۱۳۸۵ به عنوان مثال ۹.۶ درصد از خانوارهای کشور در سه زیرشاخص به طور همزمان محرومیت را تجربه می‌کردند و تنها ۳۶ درصد از خانوارها در هیچ یک از زیر شاخص‌ها محرومیت نداشتند. در سال ۱۴۰۲ مشاهده می‌شود که شدت محرومیت در کل کشور به شدت کاهش یافته و اکنون حدود ۷۰ درصد از خانوارهای کشور در هیچ یک از زیر شاخص‌ها، محرومیت ندارند.
بر اساس استانداردهای جهانی، تنها خانوارهایی از نظر فقر چند بعدی فقیر محسوب می‌شوند که در بیش از ۳۰ درصد از زیر شاخص‌های در نظر گرفته شده دارای محرومیت باشند و اگر این نسبت از ۵۰ درصد فراتر رود دارای فقر شدید محسوب می‌شوند. بر همین اساس و به طور تقریبی می‌توان گفت تنها درصد کوچکی از جمعیت کشور طبق تعاریف جهانی دارای محرومیت هستند که دستاورد قابل توجهی است.
علاوه بر مرور این دستاوردها، لازم است به این حوزه رویکرد آسیب‌شناسانه نیز اتخاذ کرد. یکی از جنبه‌های ارزیابی اثربخشی سیاست‌های محرومیت‌زدایی، بررسی روند کاهش محرومیت در کشور است. این مسئله از این جهت حائز اهمیت است که اگرچه جمعیت محرومین در کشور همواره در حال کاهش بوده؛ اما آیا به مرور زمان روند خروج از محرومیت نیز تسریع شده یا با کندی روبه‌رو بوده است؟.
به طور کلی انتظار می‌رود که سرعت کاهش محرومیت با گذشت زمان افزایش یابد؛ چراکه در سال‌های ابتدایی به دلیل بالا بودن نرخ محرومیت، امکانات و اعتبارات قابل توجهی لازم است تا کاهش محسوسی در سطح محرومیت مشاهده شود. در حالیکه با کاهش نرخ محرومیت، با اعتبارات محدودتری می‌توان محرومین باقی مانده را از آن وضعیت خارج کرد و طبیعتاً کاهش محرومیت به مرور زمان تسریع خواهد شد.
سرعت کاهش محرومیت شدید در دهه گذشته نزولی بوده است. به نظر می‌رسد در میان چالش‌های اشاره شده برای محرومیت‌زدایی، عدم توجه سیاستگذاران به اولویت‌های محرومیت‌زدایی علت اصلی این روند نزولی باشد. فقدان تعریف واحد از محرومیت و سطح‌بندی آن به محرومیت شدید و سطوح بالاتر، موجب شده که با گذشت زمان دغدغه‌های مختلف سیاستگذاران در قالب اقدامات محرومیت‌زدایی گنجانده شود و در عمل شاهد آن باشیم که براساس آخرین فهرست رسمی مناطق محروم کشور (مصوب سال ۱۳۸۸)، ۷۵ درصد از پهنه جغرافیایی کشور به عنوان مناطق محروم شناسایی شود.
در چنین شرایطی طبیعی است که سیاست‌های محرومیت‌زدایی از اهداف اولیه خود (یعنی رفع محرومیت شدید) جا بماند. متأسفانه مسئله شناسایی مناطق محروم بر اساس معیارهای واحد و به طور مستمر در گذر زمان پیگیری نشده است در حالیکه با کاهش سطح فراگیری محرومیت در کشور، برنامه‌ریزان باید با استفاده از روش‌های شناسایی، مناطقی را که همچنان در وضعیت محرومیت شدید به سر می‌بردند هدف‌گیری کرده و در اولویت رفع محرومیت قرار می‌دادند.
نداشتن تصویر دقیقی از محرومیت، چالش برنامه‌ریزی برای محرومیت‌زدایی
براساس محاسبات انجام گرفته، متوسط کاهش محرومیت شدید ایران در پنج سال گذشته در سال ۱۴۰۲ حدود ۷ درصد است، این در حالیاست که عدد مشابه برای تعدادی از کشورها رقم بالاتری است که نشان‌دهنده اثربخش‌تر بودن فعالیت‌های محرومیت‌زدایی در آنهاست. به عنوان مثال کشور چین حدود دو دهه گذشته توانسته است به طور متوسط سالیانه ۱۵ درصد شاخص فقر چند بعدی خود را بهبود دهد. بنابراین، می‌توان نتیجه گرفت که روند کاهش محرومیت شدید در کشور با کندی مواجه شده است و این یعنی فعالیت‌های محرومیت‌زدایی جامعه هدف اولیه خود یعنی محرومین شدید را کمتر در برگرفته یا آنکه اقدامات مذکور کمک قابل توجهی به رفع محرومیت آنها نمی‌کند.
شاخص فقر چند بعدی کاربردهای مهمی در سیاستگذاری برای کاهش محرومیت دارد و به عنوان یک ابزار سیاستی شناخته می‌شود. علاوه بر آنکه از این ابزار می‌توان برای پایش محرومیت استفاده کرد، یکی دیگر از کاربردهای آن ارائه تصویر به روز از محرومیت و مهمتر از آن معرفی ویژگی‌های محرومین است. نداشتن تصویر دقیقی از محرومیت چالش برنامه‌ریزی محرومیت‌زدایی در کشور است.
استفاده از داده‌ها و اطلاعات به روز نه تنها برای شناسایی محرومان (یا مناطق محروم) بلکه از آن مهمتر، برای تشخیص اولویت‌های محرومیت‌زدایی ضروری است.
براساس بررسی‌های مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی، نرخ محرومیت شدید در کل کشور حدود ۳ درصد برآورد می‌شود.
یکی دیگر از موضوعات قابل تحلیل، بررسی وضعیت شدت محرومیت همزمان در میان خانوارهای محروم است. با افزایش بعد خانوار و تعداد فرزندان خانوار، شدت محرومیت نیز در میان خانوارهای محروم افزایش می‌یابد.
اعتبارات محرومیت‌زدایی در لایحه بودجه ۱۴۰۴
از دیگر اطلاعات موردنیاز در این حوزه، وضعیت فراگیری زیر شاخص‌های محرومیت میان محرومین است. در سطح کل کشور وضعیت «سواد» سرپرست خانوار و همچنین دسترسی به وسایل نقلیه و کالاهای بادوام، شایع‌ترین مسئله میان محرومین است. این اطلاعات برای طراحی سیاست‌های محرومیت‌زدایی بسیار حائز اهمیت بوده و لازم است اولویت‌های رفع محرومیت در هر منطقه جغرافیایی به طور جداگانه شناسایی شود.
طبیعی است دولت به دنبال رفع همه کمبودها و محرومیت‌هاست، اما امکانات و منابع دولت ایجاب می‌کند که در برنامه‌ریزی کوتاه‌مدت حوزه‌هایی هدف رفع محرومیت قرار گیرند که در اولویت هستند و رفع آنها بخش قابل توجهی از محرومین را از محرومیت خارج می‌کند.
در اکثر کشورها، بودجه‌ریزی منابع عمومی در راستای فقرزدایی (اعم از کاهش فقر درآمدی و رفع محرومیت) تعریف شده است. این یعنی تلاش می‌شود برنامه‌ریزی‌ها چه در سطح کلان و چه در سطح خرد نه تنها وضعیت فقر را بدتر نکرده، بلکه بهبود نیز بخشند. ساختار بودجه‌ریزی منابع عمومی در ایران متأسفانه فاقد چنین ظرفیتی است. به همین دلیل هر ساله بخشی از منابع عمومی بودجه به طور جداگانه به حوزه محرومیت‌زدایی اختصاص می‌یابد.
عمده اعتبارات محرومیت‌زدایی در جدول مربوط به هزینه‌های تملک دارایی‌های سرمایه‌ای استان‌ها (جدول ۱۰ ج) در قوانین بودجه و از محل اعتبارات قانون استفاده متوازن از امکانات کشور و بند (ت) ماده (۳۲) قانون احکام دائمی برنامه‌های توسعه کشور است. مطابق قانون استفاده متوازن از امکانات کشور، سهم اعتبارات این قانون در بودجه باید ۳ درصد از منابع عمومی و مطابق بند (ت) ماده (۳۲) قانون احکام دائمی برنامه‌های توسعه کشور، سهم اعتبارات این حکم در بودجه بایستی ۲ درصد (معادل دو سوم سه درصد) از درآمدهای حاصل از صادرات نفت و گاز باشد.
رشد کل اعتبارات محرومیت‌زدایی در بودجه در سال‌های گذشته روند نوسانی داشته است و علاوه بر این، اعتبارات اصلی محرومیت‌زدایی نیز متناسب با تکالیف قانونی رشد نکرده و در لایحه بودجه ۱۴۰۴ عقب‌ماندگی ۳۹ هزار میلیارد تومانی از تکلیف قانونی دارد.
اگرچه ردیف‌های اعتباری متفرقه و پراکنده بسیاری هر ساله در بودجه برای محرومیت‌زدایی در نظر گرفته می‌شود، اما عمدتاً آن ردیف‌ها عملکرد بسیار ضعیفی دارند و بخش عمده اعتبارات محرومیت‌زدایی از محل اعتبارات دو قانون مذکور تأمین می‌شود. عملکرد اعتبارات محرومیت‌زدایی در سال‌های ۱۴۰۰ و ۱۴۰۱ نیز مؤید این موضوع است.
اعتبارات محرومیت‌زدایی به تفکیک ابعاد محرومیت
بخش عمده‌ای از اعتبارات محرومیت‌زدایی در هر سال به صورت تجمیعی تعیین شده و بخش کوچکی از آن مشخص است که باید صرف کاهش کدام یک از ابعاد محرومیت شود. با بررسی سهم هر یک از ابعاد محرومیت در چند سال گذشته نیز، روند ثابتی برای آنها مشاهده نمی‌شود و این موضوع نشان می‌دهد تصمیم برای تفکیک یا تجمیع اعتبارات به صورت سلیقه‌ای انجام می‌پذیرد. باید توجه داشت توزیع اعتبارات محرومیت‌زدایی برای رفع هر یک از ابعاد محرومیت مستلزم وجود تصویری دقیق و به روز از نیازهای ضروری محرومین است.
به نظر می‌رسد به دلیل فقدان این امکان، تعیین این اعتبارات در بودجه بدون پشتوانه کارشناسی انجام می‌پذیرد و توصیه می‌شود در مرحله تصویب، تا حد امکان این اعتبارات به صورت تجمیعی مشخص شود. از این نظر لایحه بودجه ۱۴۰۴ با سال‌های گذشته تفاوت چندانی نکرده است.
اعتبارات محرومیت‌زدایی به تفکیک ملی استانی
بررسی نحوه توزیع اعتبارات محرومیت‌زدایی به تفکیک ملی و استانی نیز حائز اهمیت است. تعیین الگوی توزیع جغرافیایی اعتبارات محرومیت‌زدایی را شاید بتوان اولین گام برای اصلاح رویه‌های گذشته دانست و اتفاقاً بهترین موقعیت برای انعکاس آن، قوانین بودجه است. همواره عمده اعتبارات محرومیت‌زدایی در بودجه در سطح استانی توزیع شده و بخش کوچکی از آن در سطح ملی مشخص می‌شود.
مشخص شدن توزیع استانی اعتبارات در قوانین بودجه در شرایطی مناسب است که این توزیع با استفاده از شاخص‌های مرتبط با محرومیت و با هدف اختصاص به مناطق محروم انجام پذیرد. حال که شاخص‌های محرومیت دارای اشکالات بسیاری است و به تبع آن مناطق وسیعی از کشور به عنوان مناطق محروم شناسایی شده‌اند؛ تعیین بخش بیشتری از اعتبارات محرومیت در سطح ملی در بودجه ارجحیت دارد.
خوشبختانه در لایحه بودجه ۱۴۰۴ سهم بخش ملی نسبت به سال گذشته افزایش یافته و به طور مشخص ۱۸ هزار میلیارد تومان از اعتبارات محرومیت‌زدایی تحت عنوان «فعالیت‌های رفع فقر و طرح‌های محرومیت‌زدایی و توسعه روستایی براساس شاخص‌های فقر چندبعدی» مشخص شده است. تاکید بر توزیع اعتبارات بر اساس شاخص فقر چندبعدی، می‌تواند نوید بخش تغییر رویکرد در توزیع اعتبارات محرومیت‌زدایی باشد به شرط آنکه به ملاحظات طراحی و کاربرد این شاخص توجه شود.
توزیع استانی اعتبارات محرومیت‌زدایی
مهمترین برش از اعتبارات محرومیت‌زدایی در قوانین بودجه، برش استانی است که نشان‌دهنده تغییر رویکرد سیاستگذاران نسبت به اولویت‌های رفع محرومیت در کشور است.
عدم به کارگیری شاخص‌های مرتبط با محرومیت یکی از چالش‌های این حوزه در کشور است و به تبع آن، شناسایی مناطق محروم و توزیع اعتبارات محرومیت‌زدایی را نیز با مشکلاتی مواجه ساخته است. توزیع استانی غیرهدفمند منابع اصلی محرومیت‌زدایی (اعتبارات قانون استفاده متوازن از امکانات کشور و دو سوم سه درصد صادرات نفت و گاز) در چند سال گذشته نه تنها اصلاح نشده است، بلکه منابع جدیدی تحت عناوین جدید نیز هر سال در بودجه آورده شده و به شیوه نامعلومی توزیع می‌شود. به عنوان نمونه در قانون بودجه سال ۱۴۰۳، چهار عنوان اعتبارات شامل «قانون استفاده متوازن از امکانات کشور»، «دو سوم سه درصد نفت سهم منطق محروم»، «توازن ۱» و «توازن ۲- راه روستایی و عشایری، مسکن محرومین، مدارس و آب روستایی و عشایری و آبخیزداری» (مجموعاً به ارزش ۹۷ هزار میلیارد تومان) به همین شیوه مصوب شد.
اعتبارات «توازن ۲» به صورت مساوی میان همه استان‌ها توزیع شده است. توزیع اعتبارات این سه موضوع متفاوت است؛ در حالیکه این اعتبارات عمده منابع محرومیت‌زدایی را تشکیل می‌دهند و لازم است صرفاً به مناطق محروم اختصاص یابند.
بررسی توزیع استانی اعتبارات محرومیت‌زدایی در لایحه بودجه ۱۴۰۴ نیز حاکی از آن است که الگوی توزیع اعتبارات هیچ تغییری نکرده است. کاملاً الگوی توزیع همانند گذشته است و البته این الگو با واقعیات وضعیت محرومیت شدید در کشور متفاوت است.
توزیع اعتبارات محرومیت‌زدایی بر اساس شاخص فقر چندبعدی
بر کسی پوشیده نیست توزیع فعلی اعتبارات محرومیت‌زدایی در بودجه (چه توزیع استانی و چه توزیع به تفکیک ابعاد محرومیت)، توزیعی غیرهدفمند و ناکار است. اما سؤال مهم آن است که الگوی جایگزین چیست؟ برخی معتقدند برای کارآمد سازی این اعتبارات، باید اعتباراتی به تفکیک برای رفع محرومیت از دسترسی به انرژی و آب، اعتباراتی برای رفع محرومیت از خدمات آموزشی و به همین ترتیب سایر ابعاد محرومیت در نظر گرفت و توزیع هر کدام را بر اساس زیر شاخص‌هایی ذیل هر یک تعیین کرد. به عنوان مثال شاخصی برای محرومیت از دسترسی به انرژی و آب تعریف شود و وضعیت مناطق کشور براساس آن مشخص و سهم آنها از اعتبارات رفع محرومیت از دسترسی به انرژی و آب تعیین شود.
سایر اعتبارات نیز به همین ترتیب بین مناطق توزیع شود. این رویکرد اگرچه نسبت به شرایط فعلی ارجحیت دارد اما با چالش‌هایی همراه است که در ادامه به مواردی از آن اشاره می‌شود:
تعیین اعتبارات موردنیاز برای رفع محرومیت در هر یک از ابعاد نیازمند تصویری به روز و دقیق است که داده‌های موجود چنین ظرفیتی را ندارند.
یکی از آسیب‌های برنامه‌ریزی برای محرمیت‌زدایی در کشور، محدود کردن فعالیت‌های محرومیت‌زدایی به پروژه‌های محرومیت‌زدایی است که تاکنون نگاه غالب بوده و این الگو نیز دارای چنین رویکردی است.
مهمترین چالش این الگو عدم مبنا قرار دادن وضعیت دسترسی خانوار به امکانات و خدمات ضروری و اولیه است. در این الگو فرض گرفته می‌شود که وجود امکانات و خدمات زیرساختی در یک منطقه به معنای عدم محرومیت ساکنین آن منطقه است. در صورتی که اصل بر دسترسی و استفاده خانوار از امکانات و خدمات است.
در عمل باید پذیرفت که منابع محدود دولت توان رفع کلیه ابعاد محرومیت در کوتاه‌مدت را نداشته و باید در میان نیازهای متعدد، محرومین موارد اضطراری را در اولویت قرار داد. اگر بنا به اولویت‌بندی باشد، دو مسئله اینجا محل ابهام است. کدام گروه از محرومین در اولویت هستند؟ و اینکه کدام نیاز آنها در اولویت رفع محرومیت قرار گیرد؟ این الگو برای هیچ کدام از دو سؤال بالا پاسخی نمی‌دهند.
الگوی جایگزین دیگر، استفاده از شاخص فقر چندبعدی برای توزیع اعتبارات است. باتوجه به اینکه این شاخص در سطح خانوار محاسبه شده و براساس داده‌های پیمایشی محاسبه می‌شود، عمده اشکالات سایر روش‌ها در این الگو مرتفع می‌شود. البته فقدان داده‌های باکیفیت و به روز در حوزه محرومیت، چالشی است که به قوت خود باقی است و توصیه می‌شود بهبود جمع‌آوری داده‌های محرومیت با هدف اندازه‌گیری این شاخص انجام پذیرد.
ویژگی منحصر به فرد دیگر این الگو، توجه به شدت محرومیت (یعنی محرومیت همزمان خانوار در چنین بعد از ابعاد محرومیت) است که در شناسایی اولویت‌ها بسیار اهمیت دارد. به نظر می‌رسد الگوهای پیشنهادی توزیع اعتبارات محرومیت‌زدایی به غیر از الگوی توزیع براساس شاخص فقر چندبعدی، به نوعی بخشی از ناکارایی‌های موجود را حفظ می‌کنند. در جدول ۱۰- ج بخش دوم لایحه بودجه ۱۴۰۴ به طور مشخص این موضوع مورد توجه قرار گرفته است. در این جدول ۱۸ هزار میلیارد تومان از اعتبارات محرومیت‌زدایی تحت عنوان «فعالیت‌های رفع فقر و طرح‌های محرومیت‌زدایی و توسعه روستایی براساس شاخص‌های فقر چندبعدی» مشخص شده و در آن تصریح شده است که براساس شاخص فقر چند بعدی توزیع شود.
بنابراین به طور خلاصه می‌توان گفت که بررسی وضعیت محرومیت در کشور نشان می‌دهد علیرغم کاهش قابل توجه نرخ محرومیت در چند دهه گذشته، هنوز سطوحی از محرومیت شدید در برخی مناطق مشاهده می‌شود. برآوردهای مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی نشان می‌دهد حدود ۳ درصد از جمعیت کشور همچنان در وضعیت محرومیت شدید قرار دارند.
همچنین بررسی‌ها حاکی از آن است که روند محرومیت‌زدایی در کشور در گذر زمان کندتر شده است؛ در حالی که با کاهش نرخ محرومیت باید این روند تسریع می‌شد؛ این موضوع در کنار شواهد دیگری از وضعیت فعلی برنامه‌ریزی محرومیت‌زدایی در کشور، مانند اینکه در حال حاضر براساس آخرین فهرست رسمی مناطق محروم، ۷۵ درصد از پهنه جغرافیایی کشور جزء مناطق محروم هستند؛ نشان می‌دهد که عملاً با بی‌برنامگی در حوزه محرومیت‌زدایی مواجهیم و سیاست‌گذاری‌ها در گذر زمان متناسب با اولویت‌های رفع محرومیت در کشور تنظیم نشده و نیازمند بازنگری است. برنامه‌ریزی صحیح و هدفمند برای کاهش محرومیت مستلزم تصویری دقیق و به روز از پراکندگی محرومیت در کشور و به ویژه نیازمندی‌های محرومین است که متأسفانه در این حوزه نه شاخص‌های مناسبی استفاده می‌شود و نه داده‌های به روز در کشور موجود است.
همچنین اعتبارات محرومیت‌زدایی در لایحه بودجه ۱۴۰۴ بالغ بر ۱۶۵ هزار میلیارد تومان است که نسبت به میزان مصوب آن در قانون بودجه ۱۴۰۳، رشد ۸۰ درصدی داشته است، اما لزوماً نمی‌توان گفت این میزان، رشد قابل قبولی است، چراکه در سال‌های گذشته رشد این اعتبارات روند نوسانی داشته و عقب‌ماندگی‌هایی نسبت به تکالیف قانونی نیز وجود دارد.
علاوه بر این مسئله اصلی، درصد تحقق اعتبارات محرومیت‌زدایی در بودجه است که همواره نرخ‌های پایینی را تجربه کرده است. بنابراین در مجموع نمی‌توان گفت این حجم از اعتبارات برای نیازمندی‌های محرومیت‌زدایی کفایت می‌کند. عمده این اعتبارات به صورت تجمیعی در بودجه تعیین شده است (۸۶ درصد اعتبارات محرومیت‌زدایی در لایحه بودجه ۱۴۰۴ به صورت تجمیعی مشخص شده است) که باتوجه به فقدان اطلاعات کافی از نیازهای رفع محرومیت کشور توصیه می‌شود تا جای ممکن از پراکندگی بیشتر ردیف‌های اعتباری محرومیت‌زدایی خودداری و در مرحله تصویب به صورت تجمیعی مشخص شود.
توزیع استانی بخش عمده‌ای از بودجه محرومیت‌زدایی نیز در قوانین بودجه مشخص می‌شود. (این سهم در لایحه بودجه ۱۴۰۴ حدود ۷۷ درصد است) و بخش کوچکی از آن در سطح ملی باقی می‌ماند. باتوجه به اشکالات جدی در توزیع استانی اعتبارات و تأثیرگذاری عوامل غیرکارشناسی بر سهم استان‌های مختلف در بودجه، می‌توان گفت افزایش سهم اعتبارات ملی امکان اصلاح الکوی توزیع را در مراحل بعدی فراهم می‌کند. به طور مشخص در الگوی فعلی برای توزیع استانی اعتبارات به اولویت‌های رفع محرومیت مناطق توجه نمی‌شود و همان اعتبارات محدود نیز ممکن است صرف ابعادی از محرومیت شود که چالش عمده ساکنین مناطق محروم نیست. خوشبختانه در لایحه بودجه ۱۴۰۴ سهم بخش ملی نسبت به سال گذشته افزایش یافته و به طور مشخص ۱۸ هزار میلیارد تومان از اعتبارات محرومیت‌زدایی تحت عنوان «فعالیت‌های رفع فقر و طرح‌های محرومیت‌زدایی و توسعه روستایی براساس شاخص‌های فقر چندبعدی» مشخص شده است.
تأکید بر توزیع اعتبارات براساس شاخص فقر چند بعدی می‌تواند نویدبخش تغییر رویکرد در توزیع اعتبارات محرومیت‌زدایی باشد به شرط آنکه به ملاحظات طراحی و کاربرد این شاخص توجه شود. بررسی توزیع استانی اعتبارات محرومیت‌زدایی در لایحه بودجه ۱۴۰۴ نیز نشان می‌دهد هیچ تغییری در الگوی توزیع اعتبارات اتفاق نیفتاده و اطلاعات وضعیت محرومیت مناطق نیز به روزرسانی نشده است.
در مجموع نقاط قوت و نقاط ضعف اعتبارات محرومیت‌زدایی در لایحه بودجه ۱۴۰۴ به شرح زیر است:
نقاط قوت
• الزام به توزیع بخشی از اعتبارات محرومیت‌زدایی بر اساس شاخص فقر چندبعدی
نقاط ضعف
عقب‌ماندگی ۳۹ هزار میلیارد تومانی اعتبارات محرومیت‌زدایی از تکالیف قانونی
عدم اصلاح الگوی توزیع استانی اعتبارات محرومیت‌زدایی
کارآمدسازی سیاست‌های محرومیت‌زدایی مستلزم مجموعه اقداماتی شامل بهبود امکانات جمع‌آوری و پایش داده‌های محرومیت، بازتعریف ابعاد و شاخص‌های آن، بازنگری مستمر در تعیین مناطق کمتر توسعه‌یافته و بازطراحی نظام توزیع اعتبارات سالانه محرومیت‌زدایی است. بدیهی است رفع چالش‌های محرومیت‌زدایی در کوتاه مدت امکان‌پذیر نخواهد بود. اما انتخاب نقطه شروع برای اصلاح سیاست‌های محرومیت‌زدایی بسیار حائز اهمیت است؛ چراکه یک انتخاب مناسب می‌تواند زمینه‌ساز اصلاحات بعدی شود.
بر این اساس پیشنهادات زیر ارائه می‌شود:
پیشنهاد ناظر به لایحه بودجه ۱۴۰۴
اصلاح عبارت «شاخص‌های فقر چند بعدی» در ردیف «فعالیت‌های رفع فقر و طرح‌های محرومیت‌زدایی و توسعه روستایی براساس شاخص‌های فقر چندبعدی» مندرج در جدول ۱۰-ج. تصریح استفاده از شاخص‌های فقر چند بعدی در لایحه بودجه ۱۴۰۴ یکی از نقاط قوت آن است. اما لازم است توجه شود که شاخص فقر چندبعدی یک شاخص ترکیبی است و در نهایت به عنوان یک شاخص واحد مبنای توزیع اعتبارات قرار خواهد گرفت. لذا عنوان عبارت «شاخص‌های فقر چندبعدی» ممکن است مجدداً زمینه برای طرح چندین شاخص مجزا فراهم کند که چالش‌های گذشته را به همراه دارد و مسئله شدت محرومیت و اولویت‌بندی محرومین را به حاشیه می‌راند. لذا پیشنهاد می‌شود عنوان ردیف مذکور به «فعالیت‌های رفع فقر و طرح‌های محرومیت‌زدایی و توسعه روستایی بر اساس شاخص فقر چندبعدی ملی» اصلاح شود.
سایر پیشنهادات جهت کارآمدسازی سیاست‌های محرومیت‌زدایی:
تمهید مقدمات قانونی محاسبه سالیانه شاخص فقر چندبعدی ملی پیش‌نیاز محاسبه این شاخص، تعریف دقیق و کارشناسی ابعاد و زیر شاخص‌های محرومیت است که این کار باید از سوی متولی ذی‌صلاح (سازمان برنامه و بودجه با همکاری وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی) صورت پذیرد.
انتهای پیام
نظرات