اشاره:
آن چه كه در پي مي‌آيد نخستين بخش از پژوهشي است كه توسط دكتر حسين فرزانه  در كميته‌ي مولفه‌هاي اصلي آموزش و پرورش طرح تدوين سند ملي آموزش و پرورش انجام گرفته است.
سرويس مسائل راهبردي خبرگزاري دانشجويان ايران به دنبال بررسي موضوع تحول و نوسازي نظام آموزشي کشور، جهت تسهيل دسترسي خبرنگاران و سياست‌پژوهان حوزه‌ي آموزش و پرورش خلاصه ‌اين پژوهش را منتشر مي‌كند.

*********

بررسي و تحليل وضع موجود نظام تأمين منابع مالي و مادي آموزش و پرورش
به منظور شناسايي نقاط قوت و ضعف اين نظام 
 

مقدمه و معرفي:
يكي از اركان اصلي برنامه‌هاي بلند مدت و ميان مدت؛ نحوه‌ي تأمين منابع مالي و مادي، هم‌چنين چگونگي اجراي هزينه‌ها در راستاي اهداف تعيين شده، مي‌باشد كه بررسي و تحليل وضعيت آن و به ويژه معرفي نقاط قوت و ضعف در حيطه‌ي موردنظر، مي‌تواند نقش قابل ملاحظه‌اي در تصميم‌سازي، برنامه‌ريزي، نظارت و خصوصاً تدوين برنامه‌هاي تفصيلي وعملياتي داشته باشد.
بديهي است اين امر در نظام آموزش و پرورش و با توجه به وسعت و گستردگي فعاليت‌ها و تأثيرگذاري آن بر جامعه و روابط اجتماعي (14 ميليون دانش‌آموز و بيش از يك ميليون پرسنل و ...) از اهميت خاصي برخوردار است. چرا كه از فعاليت‌هاي درون مدرسه‌اي در اقصي نقاط كشور تا زيربخش‌هاي آموزشي و دوره‌هاي مختلف تحصيلي و در كلان آن بخش مهم و قابل توجهي از بودجه‌ي كشور و مقايسه‌ي بخش‌هاي اقتصادي، اجتماعي و ... را شامل مي‌شود.
از سوي ديگر تجزيه و تحليل هر سيستمي نياز به مطالعه و شناخت اجزا و عوامل تشكيل‌دهنده‌ي آن دارد كه بدون شك يكي از مهم‌ترين نهادها يا مؤلفه‌هاي اصلي نظام آموزش و پرورش منابع مالي و نحوه‌ي تأمين و هزينه آن مي‌باشد. افزايش تقاضا براي آموزش (به دلايل مختلف هم‌چون رقابت جهاني، رشد جمعيت، درآمد بيشتر خانواده‌ها و گرايش آن‌ها به تحصيلات بيشتر فرزندان و...) و كمبود منابع و امكانات سبب شده است كه «مديريت منابع مالي و هزينه‌ها»‌ نقش كليدي و غيرقابل انكاري را پيدا كند. 
بنابراين در اين گزارش تلاش شده است عوامل درون محيطي مؤثر در تأمين نظام مالي و مادي آموزش و پرورش با ارائه‌ي آمار و ارقام مستند از وضعيت موجود، مشكلات و كاستي‌ها و نقاط قوت، مورد ارزيابي قرار گيرد.
با اين توضيح كه:
اولاً: هزينه‌هاي آموزش و پرورش عموماً سرمايه‌اي بوده و لذا تأمين منابع و نحوه‌ي هزينه با اين نگاه بررسي مي‌شود كه براي سرمايه‌گذاري است و نه خدمات.
ثانياً: صرفاً سازوكارهاي مشمول «عوامل درون محيطي» مورد بررسي قرار گرفته و از ورود به حيطه‌هاي غير، تا حد ممكن اجتناب شده است.

اهداف پژوهش و سؤالات آن:
آن‌چه كه در اين پژوهش مورد بررسي قرار گرفته است، علل كاستي منابع نسبت به هزينه‌هاست كه عموماً ناشي از دو مساله‌ي عمده مي‌باشد:
الف) سهم ناكافي منابع نظام آموزش و پرورش از منابع عمومي دولت كه البته به عنوان عوامل برون محيطي تلقي شده و خود نياز به بحث و بررسي و پژوهش خاص دارد. چرا كه بنا به تحقيق «مباني نظري تأمين و سازوكار تخصيص منابع مالي پيشنهادي براي آموزش و پرورش ايران، نياز به سازوكار مطلوبي براي تخصيص منابع مالي است كه كارايي دروني و بيروني را به بهترين وجه ممكن محقق سازد. در حقيقت دستيابي به اين اصول بايستي معطوف به تأمين نيازهاي آموزشي درحد كفايت باشد...»
ب) ناكارآيي روش‌هاي تأمين منابع و مديريت هزينه‌ها و به تَبَع آن سهم اين ناكارآيي در تربيت ناكامل دانش‌آموز؛ كه براي بررسي آن ضروري‌ است موارد زير مورد توجه قرار گيرند:
1- شيوه‌هاي تأمين منابع مالي و مادي از منابع دولتي و غير
2- فرآيند بودجه‌ريزي و تأمين منابع
3- شيوه‌هاي اجرايي بودجه و مديريت هزينه
4- مقايسه وضعيت موجود با وضعيت مطلوب
5- تأثير اين «ناكارآمدي‌ها» بر تأمين نيازهاي آموزشي در حد كفايت

روش‌شناسي كار و مسائل و مشكلات اجرايي آن:
براي رسيدن به پاسخ ضروري بود:
1) وضعيت موجود بودجه و تأمين منابع مالي و مادي مستند شود.
2) شاخص‌هاي درون محيطي آن مانند تركيب كمي بودجه مصوب، نسبت بودجه مصوب به عملكرد، ... به طور نسبي مشخص شود.
3) فرآيند بودجه‌ريزي (از تصميم‌گيري تا ابلاغ) بررسي و با وضعيت مطلوب مقايسه شود.
4) مشكلات و كاستي‌ها از جنبه‌ي اقتصادي، حقوقي، سياسي و مديريتي بررسي و تحليل شود.
5) نقاط مثبت و قابل اتكا براي تقويت نظام اجرايي نيز تبيين شود.
بنابراين متن و زمينه‌ي اصلي اين گزارش، تحليل آن‌چه كه در واقعيت اجرا و روش‌ها اتفاق مي‌افتد (و بسيار نيز مشكل‌ساز است)، مي‌باشد؛ كه در حد ممكن بايد با وضعيت مطلوب مقايسه شود. البته در اين راه دو معضل عمده نيز وجود دارد:
اولاً: براي بررسي تحول و روند تغييرات منابع مالي اختصاص يافته به آموزش و پرورش نياز به نشانگرها و يا شاخص‌هاي مالي كارآ و كاربردي به عنوان ابزار مناسب در فرآيند بودجه‌ريزي و تخصيص منابع است كه تاكنون علي‌رغم وجود شاخص‌هاي فراوان كه در ادوار مختلف و به صورت پراكنده تهيه و حتي بعضاً نيز به تصويب مراجع قانوني رسيده، در اين زمينه استانداردهاي لازم تبيين نشده و روند مشخصي براي شاخص‌ها و نحوه‌ي استفاده از آن‌ها و ... تعيين نشده است و فقط در سال‌هاي اخير و در تهيه و تنظيم عملكرد اعتبارات هزينه‌اي آموزش و پرورش برخي از نشانگرهاي مالي ارائه شده است كه بر اساس آن‌ها وضعيت عملكردي بخش مالي در آموزش و پرورش مورد بررسي قرار گرفته است.
ثانياً: تهيه گزارش، نه از طريق روش‌هاي معمولي تحقيقاتي هم‌چون كتابخانه‌اي و ... و استفاده از منابع داخلي و بين‌المللي استاندارد شده ميسر بود و نه مدارك و مستندات قابل توجهي در اختيار بود. بنابراين آن‌چه كه در دسترس بود، عموماً بازتاب سروسامان يافته‌ي تجربيات تعدادي كارشناس بيست و چند سال سابقه در اين حوزه، به همراه تعداد محدودي گزارشات درون سازماني (دفتر بودجه وزارت آموزش و پرورش) بود كه مباني اصلي و پايه‌اي اين نوشتار را تشكيل مي‌دهند.

بررسي عوامل:
تهيه پژوهش و تعيين عناوين تماماً بر مبناي «عوامل درون محيطي» مي‌باشد كه مباني نظري آن نظام بودجه‌ريزي فعلي (بودجه‌ي عملكردي تا سال 84) و واقعيت‌هاي موجود در بستر اجرا بوده و سه عنوان كلي را شامل مي‌شود كه به طور اختصار به نكات مهم‌تر و كليدي‌تر آن در ادامه‌ي گزارش پرداخته ‌مي‌شود:
الف- وضعيت بودجه و تأمين منابع مالي و مادي
ب- مشكلات، كاستي‌ها و موانع از جنبه‌هاي مختلف اقتصادي، اجتماعي و...
ج- جمع‌بندي و پيشنهادات.

الف- وضعيت بودجه و تأمين منابع مالي و مادي:
1) سهم بودجه آموزش و پرورش از بودجه عمومي دولت (تلاش مالي: قوانين بودجه سنواتي و مجموعه‌ي عملكرد اعتبارات وزارت آموزش و پرورش):
(تصوير جدول سهم بودجه آموزش و پرورش پيوست به انتهاي پيام).  
• سهم بودجه‌ي آموزش و پرورش از بودجه عمومي دولت به طور متوسط حدود 7/16 درصد بوده است كه اين رقم با محاسبه‌ي يارانه حامل‌هاي انرژي و يكسان‌سازي نرخ ارز و ساير يارانه‌ها به حدود 8 درصد كاهش مي‌يابد.
• سهم اعتبارات دولت براي آموزش و پرورش در بودجه عمومي كشور و در بودجه اجتماعي با نوسان‌هاي شديد در دهه‌ي ‌گذشته همراه بوده كه به هرحال روند رو به كاهش داشته است. اين نسبت در مقايسه با ميانگين كشورهاي جهان و نيز كشورهاي توسعه يافته از مقدار كمتري برخوردار است. (درسال 1995 اين نسبت براي ايران 08/12 درصد و براي كشورهاي درحال توسعه بيش از 16 درصد و براي كشورهاي توسعه يافته3/13 درصد بوده است).

2) تركيب كمي بودجه مصوب:
(تصوير جدول تركيب كمّي بودجه سال 1385 وزارت آموزش و پرورش پيوست به انتهاي پيام).
• نسبت اعتبارات تملك دارايي‌هاي سرمايه‌اي و هم‌چنين اعتبارات غيرپرسنلي به كل بودجه، بيانگر عدم امكان تأمين تجهيزات و امكانات لازم در مدارس براي ايجاد يك محيط آرام و امن براي تدريس است.

3) سهم هزينه‌هاي غيرپرسنلي و اعتبارات سرانه‌ي دانش‌آموزي:
(تصوير جدول سهم هزينه‌هاي پرسنلي پيوست به انتهاي پيام).  
• در تركيب بودجه‌ي آموزش و پرورش بيشترين نسبت به اعتبارات پرسنلي اختصاص دارد (بالاي 90 درصد) و ساير بخش‌ها از جمله درآمدها، اعتبارات تملك دارايي‌هاي سرمايه‌اي و هزينه‌هاي غيرپرسنلي با درصد بسيار ناچيزي (كمتر از 10 درصد) در رتبه‌هاي بعدي قرار دارند.

- توضيح «1»: زنده ياد دكتر عظيمي كه از صاحب‌نظران اقتصاد آموزش و پرورش به شمار مي‌رود، اعتقاد دارد:
(اگر قرار است كودكان در دوران آموزش ابتدايي از علم بريده نشوند و رگه‌هاي شخصيتي لازم در آن‌ها پرورش داده شود، بايد حداقل 30 تا 40 درصد هزينه‌هاي آموزشي هزينه‌هاي غيرپرسنلي باشد. امّا حدود 92 درصد هزينه مدارس ابتدايي ما هزينه پرسنلي است. يعني تعداد بسيار زيادي از كودكان ما در يك اتاق و احتمالاً روي صندلي‌هاي شكسته مي‌نشينند و معلّمي با هزاران مشكل سر مي‌رسد و آموزش‌هايي را در سطوح پايين كيفي به آن‌ها ارائه مي‌دهد. معلّم مقصر نيست. معلّمي كه نه آموزش‌هاي تخصصي لازم را برايش فراهم كرده‌ايم، نه حداقل حقوق لازم براي گذراندن يك زندگي عادي را دراختيارش قرار داده‌ايم. تأكيد مي‌كنم معلّم مقصر نيست. تقصير با الگوي تخصيص منابعي است كه در برنامه‌هاي توسعه و در بودجه‌بندي‌هايمان انتخاب كرده‌ايم).
• بعضي اقلام مانند پرداخت حقوق نيروهاي شركتي گرچه ماهيت پرسنلي دارند، ليكن چون از فصل دوم و به صورت قرارداد پرداخت مي‌شود، در اعتبارات غيرپرسنلي محاسبه مي‌شوند كه اين خود نيز عاملي است در جهت تضعيف بيشتر اعتبارات غيرپرسنلي.
• اقلامي چون اجاره‌ي مدارس، ديون (بخش پرسنلي آن) نيز در بخش غيرپرسنلي ديده مي‌شود.

4- نسبت عملكرد به مصوب اعتبارات وزارت آموزش و پرورش: 
(تصوير نمودار نسبت عملكرد به مصوب اعتبارات وزارت آموزش و پرورش پيوست به انتهاي پيام). 
• نسبت عملكردي اعتبارات آموزش و پرورش به مصوب بيانگر وجود كسري بيش از بيست (20) درصدي در طي اين سال‌ها بوده كه مبين اين حقيقت تلخ است كه بخش مهمي از توان مديريتي مديران (صف وستاد) به جاي طراحي، تدوين و اجراي برنامه‌هاي متنوع كمي و كيفي در سطوح مختلف برنامه‌اي و ميان منطقه‌اي جهت ايجاد تعادل منطقه‌اي و رفع دوگانگي‌ها صرف مي‌شود. پيگيري‌هايي هم‌چون مبادله‌ي موافقت‌نامه، اخذ تخصيص و پرداخت حقوق معلمان و غيره.

ادامه دارد...