اشاره: آنچه در پي مي‌آيد متن كامل گزارشي تحت عنوان "بودجه 1388،  در يك نگاه" است كه در آن ضمن اشاره به مفهوم بودجه و تركيب آن، دريافت‌ها و پرداخت‌هاي دولت در لايحه 1388، با ارقام مشابه در سال 1387 مقايسه شده است.
محاسبات نشان مي‌دهد كه براساس لايحه بودجه در سال 1388 ميزان درآمدهاي دولت 876 هزار ميليارد ريال و مخارج دولت 893 هزار ميليارد ريال خواهد بود و بنابراين به ميزان4/17 هزار ميليارد ريال كسري بودجه قابل پيش‌بيني است. از طرفي جهت‌گيري‌هاي هزينه‌هاي دولت نشان مي‌دهد كه دولت بيشترين سهم از منابع خود را به‌ترتيب به فصول آموزش با 15 درصد سهم، رفاه و تأمين اجتماعي با 13 درصد سهم و دفاع نظامي با 8 درصد سهم اختصاص داده است. همچنين بررسي سهم دستگاه‌هاي اجرايي از مخارج دولت نشان مي‌دهد كه وزارت آموزش و پرورش با اختصاص6/10 درصد سهم، وزارت بهداشت و درمان و آموزش پزشكي با 7/6درصد سهم و وزارت رفاه و تأمين اجتماعي با3/6 درصد سهم، بيشترين سهم‌ها را دارا مي‌باشند. در طرف پرداخت‌هاي استان‌ها، نيز مشاهده مي‌شود كه در سال 1388، 4/23 درصد از پرداخت‌هاي استان‌ها صرف مخارج جاري و 6/76 درصد صرف هزينه‌هاي سرمايه‌گذاري مي‌شود.
سرويس مسائل راهبردي ايران دفتر مطالعات خبر خبرگزاري ايسنا، به دنبال بررسي نقاط قوت و ضعف و فرصت‌ها و تهديدات نظام بودجه‌ريزي در ايران، مشروح اين گزارش را كه توسط دفتر مطالعات برنامه و بودجه‌ي مركز پژوهش‌هاي مجلس تهيه شده است، در اختيار خوانندگان گرامي قرار مي‌دهد.

مقدمه
يك خانواده متوسط شهري را در نظر بگيريد كه در آن پدر و مادر همواره بخشي از اوقات خود را صرف بررسي بودجه خانواده مي‌كنند. آنها درباره ميزان و چگونگي وصول درآمد ماهيانه يا ساليانه خود و نحوه هزينه براي غذا، پوشاك، مسافرت، تحصيل و غيره و چگونگي پس‌انداز بخشي از درآمدهاي‌شان بحث مي‌كنند. اگر آنها پول كافي براي پرداخت برخي از هزينه‌هاي‌شان را نداشته باشند، مجبورند برخي از آنها را مانند رفتن به رستوران، سينما يا ساير هزينه‌هاي غيرضروري كاهش دهند. آنها همچنين بايد درباره كسب درآمد بيشتر از طريق كار بيشتر يا به دست آوردن كار ديگر تصميم‌گيري كنند. اگر نتوانند درآمد بيشتري كسب كنند يا هزينه‌هاي خود را كاهش دهند بايد درباره قرض گرفتن (وام گرفتن) تصميم‌گيري كنند.
از طرف ديگر،  اگر درآمدهاي خانواده از نيازها و هزينه‌هايش بيشتر باشد ممكن است پول اضافي‌ را صرف بهبود وضعيت فعلي‌شان يا ارتقاي سطح برخي از نيازهاي‌شان نظير تعويض وسايل منزل، تعويض يا تعمير خانه يا ارتقاي ماشين خود كنند.
دولت نيز مانند خانواده‌ها كه براي درآمدها و مخارج خود و نحوه تخصيص درآمدها برنامه‌ريزي مي‌كند، برنامه‌ريزي مشابه، اما در سطح وسيع‌تري انجام مي‌دهد. براساس پيش‌بيني‌هاي هيئت دولت و تصويب مجلس، ميزان درآمدهاي دولت و محل تأمين آنها تعيين و محل و چگونگي هزينه و تخصيص اين منابع نيز متناسب با اهداف تعيين شده مشخص مي‌شود. اهدافي كه دولت در برنامه‌ريزي‌ها مدنظر قرار مي‌دهد، اهدافي است كه در راستاي توسعه و افزايش سطح رفاه اقتصادي ـ اجتماعي كشور بوده و اغلب در قالب اهدافي مانند تدارك تأمين اجتماعي، آموزش و بهداشت عمومي، تأمين امنيت، وضع و اجراي قوانين، حمل‌ونقل، فناوري، ارتباطات و غيره در بودجه‌هاي ساليانه در نظر گرفته مي‌شود.
اگر درآمدهاي دولت بيش از هزينه‌هايش باشد، يعني با مازاد بودجه مواجه باشد، نه تنها مي‌تواند بخشي از اين مازاد را سرمايه‌گذاري مي‌كند، بلكه بخشي از بدهي‌هاي گذشته را نيز پرداخت مي‌كند. درصورتي كه دولت با كسري بودجه مواجه شود، يعني هزينه‌هايش بيشتر از درآمدهايش شود، به‌مانند خانواده‌ها بايد درباره افزايش درآمدهايش (از طريق افزايش ماليات‌ها)، كاهش هزينه‌هايش يا استقراض تصميم‌گيري كند.
با توجه به مطالب فوق و اهميت سند بودجه به‌عنوان مهم‌ترين سند مالي كشور، اين گزارش تلاشي است در جهت افزايش آگاهي شهروندان از ميزان و ماهيت درآمدها، ميزان و اولويت‌هاي هزينه‌ها و ميزان كسري بودجه دولت و نحوه تأمين آن در سال 1388، براساس آنچه كه در لايحه بودجه سال 1388 كل كشور پيش‌بيني شده است. نحوه تدوين اين گزارش به‌گونه‌اي است كه شهروندان را گام به گام با اطلاعات بودجه آشنا كرده و در مورد بخش‌هاي مختلف بودجه دولت اعم از چگونگي كسب درآمد توسط دولت، چگونگي و موارد هزينه و استقراض و غيره، اطلاعاتي را به‌طور خلاصه ارائه مي‌كند. (1)

1. بودجه چيست؟

معناي ساده بودجه همان چيزي است كه مردم به آن دخل‌وخرج مي‌گويند. بودجه در ساده‌ترين تعريف، سندي مالي حاوي پيش‌بيني درآمدها و هزينه‌ها براي يك دوره مشخص زماني است. از ميان تعاريف مختلفي كه براي بودجه دولت در متون علمي ارائه شده است مي‌توان اين تعريف را برگزيد كه «بودجه دولت سندي حاوي برنامه دولت براي اجراي وظايف خود (تأمين نظم، امنيت، قضا و غيره) و مأموريت‌هايش به‌منظور بهبود تخصيص منابع جامعه است». در واقع «بودجه و بودجه‌ريزي انتخاب‌هايي بين گزينه‌هاي ممكن است». اين تعريف دو مفهوم اصلي علم اقتصاد، يعني انتخاب و كميابي را دربرمي‌گيرد. پس مثل هر فرايند انتخابي، محدوديت‌ها و امكانات منابع در برابر الزام به تبعيت از اصول و قواعد معين در مصارف بر آن حاكم است.

2. سند بودجه دولت حاوي چه اطلاعاتي است؟

از سند بودجه دولت مي‌توان اطلاعات زير را كسب كرد:
الف) ميزان درآمدها و برنامه دولت براي كسب آنها،
ب) ميزان هزينه‌هاي دولت،
ج) برنامه‌هاي دولت براي استقراض و بازپرداخت تعهدات،
د) چگونگي عملياتي كردن برخي از اهداف برنامه ميان‌مدت توسعه،
هـ) برنامه‌هاي دولت براي توزيع اعتبارات در سطح مناطق مختلف كشور.
علاوه‌بر موارد مزبور بودجه دولت بازتاب كم و كيف تمايلات دولت و مجلس به مطالبات رأي‌دهندگان، گروه‌هاي هم‌سود و فشار و نيز گستره و حوزه‌هاي دخالت و حضور دولت در اقتصاد و جامعه نيز مي‌باشد.

3. تركيب بودجه كل كشور

از نظر شكلي بودجه كل كشور مشتمل بر دو بخش بودجه عمومي دولت و بودجه شركت‌هاي دولتي، مؤسسات انتفاعي وابسته به دولت و بانك‌ها است. بودجه عمومي دولت حاوي درآمدها و هزينه‌هاي دولت است. بودجه شركت‌هاي دولتي نيز حاوي منابع، مصارف و حساب‌هاي تقسيم سود (يا تأمين زيان) شركت‌هاي دولتي، مؤسسات انتفاعي وابسته به دولت و بانك‌هاست.
بودجه كل كشور براي سال 1388 به ميزان 2827 هزار ميليارد ريال برآورد شده است. از اين ميان بودجه عمومي دولت 968 هزار ميليارد ريال پيش‌بيني شده است كه سهم آن از بودجه كل كشور حدود30 درصد مي‌شود (نمودار 1). بودجه شركت‌هاي دولتي، مؤسسات انتفاعي وابسته به دولت و بانك نيز به ميزان 2025 هزار ميليارد ريال برآورد شده است كه نسبت به سال 1387 به ميزان 4/0 درصد كاهش داشته است (جدول 1).

(1) ارقام قانون بودجه 1387 با استفاده از ارقام قوانين متمم (45.000 ميليارد ريال) و اصلاح بودجه 1387 (59.570 ميليارد ريال) تعديل شده است.
(2) شامل ارقام درآمدها و هزينه‌هاي اختصاصي نيز مي‌شود.
(3) ارقامي كه دو بار منظور شده‌اند، طبق رويه سال 1387 كسر شده است.

4. دريافت‌ها و پرداخت‌هاي بودجه عمومي دولت (2) 

بودجه عمومي دولت را مي‌توان به‌صورت يك تراز حسابداري كه در سمت راست آن دريافت‌ها و در سمت چپ پرداخت‌هاي دولت ثبت مي‌شود، نشان داد. دريافت‌هاي دولت شامل درآمدهاي مالياتي، منابع حاصل از نفت و ساير درآمدها مي‌شود و پرداخت‌هاي دولت هزينه‌هاي مصرفي، مخارج سرمايه‌گذاري و بازپرداخت تعهدات دولت را در بر مي‌گيرد. رقم ترازكننده اين تراز حسابداري، منابع تأمين كسري بودجه دولت است كه در سمت دريافت‌ها ثبت مي‌شود. درصورتي كه پرداخت‌هاي دولت از دريافت‌هايش بيشتر باشد، دولت با كسري بودجه مواجه مي‌شود كه درصورت عدم تأمين آن از طريق افزايش درآمد يا كاهش هزينه‌ها، دولت بايد به استقراض اقدام كند. جدول 2 تصوير ساده‌اي از بودجه عمومي دولت را در سال 1388 در مقايسه با قانون بودجه سال 1387 نشان مي‌دهد.

(1) ارقام قانون بودجه 1387 با استفاده از ارقام قوانين متمم (45.000 ميليارد ريال) و اصلاح بودجه (59.570 ميليارد ريال) 1387 تعديل شده است.
(2) ماليات عملكرد و معوق شركت ملي نفت از رقم ماليات‌ها كسر و به رقم منابع نفتي اضافه شده است.
(3) اقلام در نظر گرفته شده در منابع نفتي در جدول 3 نمايش داده شده است.
(4) اقلام منابع تأمين كسري بودجه در جدول 6 نمايش داده شده است.

1-4. دريافت‌هاي دولت
اقلام عمده دريافت‌هاي دولت عبارت‌اند از: ماليات‌ها، منابع حاصل از نفت، درآمدهاي حاصل از مالكيت دولت، فروش سهام شركت‌هاي دولتي، درآمد فروش كالاها و خدمات و ساير درآمدها (نمودار 2).

2-4. ماليات‌ها
دولت دو نوع ماليات مستقيم و غيرمستقيم از شهروندان دريافت مي‌كند. ماليات مستقيم شامل درصدي از حقوق كارمندان بخش خصوصي و دولتي، درصدي از درآمد مغازه‌داران و اصناف، درصدي از سود شركت‌هاي دولتي و خصوصي، درصدي از نقل‌وانتقالات و ثروت خانوارها و درصدي از ارزش املاك و مستغلات مي‌شود. در سال 1388 پيش‌بيني شده است كه دولت از محل ماليات‌هاي مستقيم (3) مبلغ 258،157 ميليارد ريال از شهروندان وصول كند.
ماليات‌هاي غيرمستقيم، ماليات‌هايي است كه شهروندان از طريق مصرف كالاها و خدمات (اعم از وارداتي يا توليد داخل) به دولت پرداخت مي‌كنند. ماليات‌هاي غيرمستقيم شامل ماليات بر واردات‌ (سود بازرگاني و حقوق گمركي) و ماليات بر كالاها و خدمات (مانند ماليات بر سيگار، تلفن همراه، نوشابه، بنزين، نفت سفيد و غيره) مي‌شود. دولت در لايحه بودجه سال 1388 پيش‌بيني كرده است كه از محل ماليات‌هاي غيرمستقيم 254،96 ميليارد ريال وصول كند.
به اين ترتيب دولت در سال 1388 در مجموع 512،253 ميليارد ريال از شهروندان ماليات وصول مي‌كند (حدود 60 درصد رشد نسبت به قانون بودجه 1387) كه 62 درصد آن ماليات مستقيم (حدود 74 درصد رشد نسبت به قانون بودجه 1387) و 38 درصد مابقي ماليات‌هاي غيرمستقيم (حدود 41 درصد رشد نسبت به قانون بودجه 1387) است. با پيش‌بيني وصول اين ميزان ماليات، سهم ماليات‌ها از كل دريافت‌هاي دولت در سال 1388 حدود 28 درصد مي‌شود كه نسبت به قانون بودجه 1387 حدود 58 درصد رشد نشان مي‌دهد (نمودار 3).

1-2-4. منابع نفتي
در زمينه ماهيت درآمد حاصل از فروش نفت خام و نحوه ثبت آن در بودجه دولت ديدگاه‌هاي متفاوتي وجود دارد. برخي بر اين باورند كه نفت ثروت است، پس منافع ناشي از آن بايد به‌صورت بين‌نسلي توزيع شود. يعني هيچ ريالي از درآمد حاصل از نفت نبايد صرف هزينه‌هاي جاري و مصرفي نسل حاضر شود، بلكه اگر قرار است درآمد نفت هزينه شود، بايد صرف مخارج سرمايه‌گذاري شود تا نسل‌هاي آينده نيز از منافع آن بهره‌مند شوند. از اين منظر، كل درآمد نفت يك درآمد تعهدي است كه تعهد آن ناشي از مسئوليت و تعهد نسل امروز نسبت به نسل آينده است. به‌نظر برخي ديگر، منافع ناشي از نفت هر چند منافعي بين نسلي است، اما مي‌توان بخشي از درآمد ناشي از فروش نفت را حق نسل امروز دانست و حتي صرف مخارج مصرفي كرد. از اين منظر كل درآمد نفت، درآمد تعهدي نيست، بلكه بخشي از آن درآمد تعهدي است كه بايد در ثبت آن و در نتيجه، هزينه كردن آن دقت كرد كه موجب از بين رفتن حق نسل‌هاي آينده نشود. در مقابل اين دو ديدگاه، نگرش غالب اين بوده است كه درآمد نفت با ساير درآمدها تجميع و صرف پرداخت‌هاي دولت (اعم از مخارج مصرفي، سرمايه‌گذاري يا بازپرداخت ديون) شود. در چنين نگرشي نمي‌توان مشخص كرد چه ميزان از منافع ناشي از نفت صرف مخارج سرمايه‌گذاري براي نسل‌هاي آينده شده است.
در سال 1379، غالب شدن نگرش اهميت حفظ منافع نسل‌هاي آينده از محل درآمد فروش نفت خام، منجر به ايجاد حساب ذخيره ارزي و پيش‌بيني سازوكارهاي نحوه استفاده از آن در قوانين برنامه‌هاي سوم و چهارم توسعه گرديد و از سال 1381 با تغيير طبقه‌بندي دريافت‌هاي دولت، محل ثبت درآمد نفت و استفاده از حساب ذخيره ارزي در بودجه دولت نيز تغيير كرد. اما عدم پايبندي دولت به مقررات و سازوكارهاي پيش‌بيني شده براي استفاده از حساب ذخيره ارزي، در عمل موجب شده كه از نظر ماهيتي درآمد نفت همانند سابق به‌عنوان درآمد دولت بدون الزام به حفظ منافع نسل‌هاي آينده صرف پرداخت‌هاي دولت شود. (4) به‌منظور نشان دادن سهم واقعي درآمد نفت از دريافت‌هاي دولت اقلام زير جزء درآمد نفت منظور شده است: ماليات علي‌الحساب عملكرد شركت ملي نفت ايران، سود علي‌الحساب شركت ملي نفت ايران، منابع حاصل از ارزش صادرات نفت خام، برداشت از حساب ذخيره ارزي، منابع حاصل از هدفمند كردن يارانه حامل‌هاي انرژي، برداشت از حساب ذخيره ارزي به‌منظور پرداخت مابه‌التفاوت قيمت حامل‌هاي انرژي، منابع نفتي براي واردات فراورده‌هاي نفتي، ماليات و سود معوقه شركت نفت. جدول 3 ارقام پيش‌بيني شده براي منابع نفتي را براي سال‌هاي 1387 و 1388 نشان مي‌دهد. لازم به‌ذكر است كه دولت قبل از تقديم لايحه بودجه، لايحه‌اي را تحت عنوان «لايحه هدفمند كردن يارانه‌ها» به مجلس شوراي اسلامي تقديم كرد. در لايحه هدفمند كردن يارانه‌ها پيش‌بيني شده است كه قيمت حامل‌هاي انرژي (بنزين، نفت گاز (گازوئيل)، نفت سفيد، نفت كوره، گاز، برق) و آب افزايش يابد. بخشي از منابع حاصل از افزايش قيمت اين كالاها بين مردم توزيع مي‌شود و بخش ديگري صرف هزينه‌هاي جاري و عمراني كشور خواهد شد. دولت در لايحه بودجه 1388 پيش‌بيني كرده است كه حدود 85.000 ميليارد ريال از هزينه‌هاي خود را از محل اين منبع تأمين كند. (5)

2-2-4. ساير درآمدها
ساير درآمدهاي دولت كه در سال 1388 پيش‌بيني شده است كه مبلغ 562،170 ميليارد ريال وصول شود، از اقلام زير تشكيل شده است: درآمدهاي حاصل از مالكيت دولت(6) 356،55 ميليارد ريال، درآمد فروش كالاها و خدمات 695،13 ميليارد ريال، درآمد حاصل از جرائم و خسارات 756،4 ميليارد ريال، درآمدهاي متفرقه 872،9 ميليارد ريال، فروش سهام شركت‌هاي دولتي 500،55 ميليارد ريال، فروش اموال منقول و غيرمنقول 190،7 ميليارد ريال و ساير 24.193 ميليارد ريال (جدول 4).

 3-4. پرداخت‌هاي دولت
دولت در سال 1388 پيش‌بيني كرده است مبلغي در حدود 411،893 ميليارد ريال در اقتصاد خرج كند(7). مخارج دولت در سه دسته كلي قرار مي‌گيرند كه عبارت‌اند از: هزينه‌هاي مصرفي، هزينه‌هاي سرمايه‌گذاري و بازپرداخت تعهدات و ديون دولت (نمودار 4).
پرداخت‌هاي دولت بابت حقوق و دستمزد كاركنان، هزينه‌هاي آب و برق، سوخت و اجاره ساختمان‌هاي دولتي، خريد كالاها و خدمات مورد نياز دستگاه‌هاي دولتي، يارانه‌ها و كمك‌هاي بلاعوض به خانوارها و ساير اقلامي از اين نوع، به‌عنوان هزينه‌هاي مصرفي دولت منظور مي‌شود. هزينه‌هاي مصرفي در سال 1388 به ميزان 582 هزار ميليارد ريال برآورد شده است كه سهم آن از پرداخت‌هاي دولت 65/2 درصد مي‌شود. اجزاي تشكيل‌دهنده هزينه‌هاي مصرفي دولت در سال 1388 عبارتند از: حقوق كاركنان 227.861 ميليارد ريال (31 درصد)، رفاه اجتماعي(8) 165،071 ميليارد ريال (28 درصد)، يارانه(9) 270،70 ميليارد ريال (12 درصد)، خريد كالاها و خدمات 900،65 ميليارد ريال (11 درصد)، كمك‌هاي بلاعوض 731،28 ميليارد ريال (11 درصد) و ساير 68.507 ميليارد ريال (4 درصد) (10). جدول 5 و نمودار 5 تركيب و سهم هزينه‌هاي مصرفي دولت را نشان مي‌دهند.

(1) بدون لحاظ اثر متمم و اصلاحيه بودجه.
(2) در قانون بودجه 1387 مبلغ 152 هزار ميليارد از يارانه‌ها مربوط به شفاف‌سازي قيمت حامل‌هاي انرژي (122 هزار ميليارد ريال) و واردات بنزين و نفت و گاز (30 هزار ميليارد ريال) است، كه در لايحه بودجه 1388 اين ارقام حذف شده است.
هزينه‌هاي سرمايه‌گذاري دولت كه موجب ايجاد و احداث ساختمان‌ها، سدها، بنادر، راه‌ها، فرودگاه‌ها، نيروگاه‌ها، مدارس، دانشگاه‌ها، ماشين‌آلات و تجهيزات و غيره مي‌شود، براي سال 1388 مبلغ 266 هزار ميليارد ريال برآورد شده است كه سهم آن از پرداخت‌هاي دولت حدود 30 درصد است. مخارج سرمايه‌گذاري دولت در لايحه بودجه 1388 نسبت به قانون بودجه 1387 با توجه به اصلاحيه اين قانون (كه موجب كسر مبلغ 570،59 ميليارد ريال از مخارج سرمايه‌گذاري و افزودن آن به هزينه‌هاي مصرفي دولت شد) حدود 38 درصد رشد نشان مي‌دهد.
سومين بخش از پرداخت‌هاي دولت مربوط به بازپرداخت‌ تعهدات و ديون است و شامل بازپرداخت اصل اوراق مشاركت، بازپرداخت اصل تسهيلات بانكي، بازپرداخت اصل تسهيلات خارجي، پرداخت بدهي به سازمان‌ها و شركت‌هاي دولتي و شهرداري‌ها مي‌شود. در سال 1388 پيش‌بيني شده است كه مبلغ 45 هزار ميليارد ريال صرف بازپرداخت ديون دولت شود كه سهم آن از پرداخت‌هاي دولت 5 درصد مي‌شود. بازپرداخت تعهدات و ديون دولت در لايحه بودجه 1388 نسبت به قانون بودجه 1387 حدود 25 درصد رشد نشان مي‌دهد.

4-4. درآمدهاي اختصاصي و هزينه از محل آن
در بودجه عمومي دولت هرساله بخشي از دريافت‌ها و پرداخت‌هاي دولت مربوط به درآمدهاي اختصاصي و هزينه از محل آن است. درآمدهاي اختصاصي درآمدهايي است كه يك دستگاه آن را براساس قانون اخذ مي‌كند و حق دارد آن را در سال جاري با ارائه برنامه مشخص هزينه كند. هزينه از محل درآمدهاي اختصاصي مي‌تواند هم به شكل هزينه‌هاي مصرفي و هم به‌صورت هزينه‌هاي سرمايه‌گذاري صرف شود. اين بخش از دريافت‌ها و پرداخت‌هاي دولت بايد به سرجمع دريافت‌ها و پرداخت‌هاي بودجه عمومي دولت اضافه شود. در سال 1388 درآمدهاي اختصاصي و هزينه از محل آن به ميزان 8/74هزار ميليارد ريال برآورد شده است. با افزودن اين رقم به بودجه عمومي دولت ميزان آن 968 هزار ريال مي‌شود. با اين احتساب سهم هزينه‌هاي اختصاصي از كل مخارج دولت در سال 1388 حدود 7/7 درصد مي‌شود كه نسبت به قانون بودجه 1387 تغييري نشان نمي‌دهد.

5. كسري بودجه دولت

چنانچه گفته شد هرگاه درآمدهاي دولت بيشتر از مخارجش باشد دولت مازاد بودجه دارد و هرگاه مخارج دولت بيشتر از درآمدهايش باشد دولت كسري بودجه دارد. در سال 1388 مخارج دولت 893 و درآمدهاي دولت 876 هزار ميليارد ريال برآورد شده است. يعني دولت در سال 1388 براي پرداخت هزينه‌هايش4/17 هزار ميليارد ريال كسري دارد. در جدول 6 روش‌هاي پيش‌بيني شده براي تأمين كسري بودجه دولت در سال 1388 نشان داده شده است.
در ادبيات اقتصادي كسري بودجه دولت في‌نفسه امري مذموم نيست، آنچه كه كسري بودجه را مذموم مي‌كند دليل ايجاد آن است. اگر كسري بودجه به دليل فزوني هزينه‌هاي مصرفي باشد، كسري بودجه مطلوب تلقي نمي‌شود، زيرا دولت مجبور است براي هزينه‌هاي مصرفي اقدام به استقراض كند، يعني تعهدات دولت و ملت (مقروض كردن نسل‌هاي آينده) را در آينده افزايش مي‌دهد. اما اگر كسري بودجه دولت به‌دليل مخارج سرمايه‌گذاري باشد، نه‌تنها امري مذموم نيست، بلكه اگر درست و به‌جا خرج شود، قابل توصيه است. اقتصاددانان استدلال مي‌كنند كه چون مخارج سرمايه‌گذاري در زمان حال ظرفيت‌هاي اقتصادي و در نتيجه درآمدهاي آينده را افزايش مي‌دهد، اگر براي اين مخارج مجبور به استقراض باشيم مي‌توان از محل افزايش درآمدهاي آينده تعهدات را بازپرداخت كرد.
بر اساس اطلاعات ارائه شده در لايحه بودجه 1388، مبلغ7/3هزار ميليارد ريال از كسري بودجه كه از محل استقراض از دنياي خارج تأمين مي‌شود، ناشي از افزايش مخارج سرمايه‌گذاري دولت است. به بيان ديگر دولت در سال 1388 پيش‌بيني كرده است7/3هزار ميليارد ريال از مخارج سرمايه‌گذاري خود را از محل استقراض از خارج پرداخت كند.
لازم به ذكر است اين رقم، كسري بودجه است كه دولت در لايحه بودجه اعلام كرده است، اما در عمل اگر دولت درآمدهايي را كه در لايحه بودجه پيش‌بيني كرده نتواند دريافت كند يا هزينه‌هاي دولت بيشتر از سقف پيش‌بيني شده، افزايش يابد آنگاه رقم كسري بودجه متفاوت با رقم لايحه خواهد بود (متأسفانه در ده سال گذشته همواره اين‌گونه بوده است).

6. جهت‌گيري هزينه‌هاي دولت

در بودجه عمومي دولت، مخارج دولت (اعم از مصرفي، سرمايه‌گذاري و اختصاصي) برحسب محل مصرف آن نيز گزارش مي‌شود. در اين طبقه‌بندي مخارج دولت در قالب چهار امور، شامل امور عمومي، امور دفاعي و امنيتي، امور اجتماعي و فرهنگي و امور اقتصادي آرايش مي‌يابد. هريك از اين امور نيز به فصولي تقسيم مي‌شوند كه خود اين فصول نيز حاوي چندين برنامه است. اين نوع از طبقه‌بندي مخارج دولت امكان بررسي جهت‌گيري‌هاي دولت در سال آينده را فراهم مي‌كند و از اين طريق مي‌توان اولويت‌ها و اهداف دولت را شناسايي كرد.
در لايحه بودجه سال 1388 دولت پيش‌بيني كرده است كه 47 هزار ميليارد ريال صرف امور عمومي، 105 هزار ميليارد ريال صرف امور دفاعي و امنيتي، 367 هزار ميليارد ريال صرف امور اجتماعي و فرهنگي و 172 هزار ميليارد ريال صرف امور اقتصادي كند. البته بخشي از مخارج دولت در قالب هيچ‌يك از اين امور قرار نمي‌گيرد. اين اعتبارات به‌صورت جداگانه تحت عنوان اعتبارات رديف‌هاي متفرقه ثبت مي‌شود (جدول 7). در لايحه بودجه سال 1388 براي اعتبارات رديف‌هاي متفرقه 229 هزار ميليارد ريال پيش‌بيني شده است. همچنين اعتبارات مربوط به بازپرداخت تعهدات و ديون دولت در قالب امور و رديف‌هاي متفرقه آرايش نمي‌يابد. مقايسه سهم هريك از امور و هزينه‌هاي متفرقه از كل مخارج دولت (968 هزار ميليارد ريال) حاكي از توجه دولت به امور اجتماعي و فرهنگي است، زيرا بيش از 38 درصد از مخارج دولت به اين امور اختصاص مي‌يابد. سهم ساير مخارج به‌ترتيب عبارت است از: هزينه‌هاي متفرقه 24 درصد، امور اقتصادي 18 درصد، امور دفاعي و امنيتي 11 درصد، امور عمومي 5 درصد، ساير (بازپرداخت تعهدات) 4 درصد (نمودار 6).

بررسي سهم فصول هزينه نشان مي‌دهد كه مهم‌ترين برنامه دولت در سال 1388 مربوط به فصل آموزش است كه حدود 15 درصد از مخارج خود را صرف آن مي‌كند. بعد از آن فصل رفاه و تأمين اجتماعي با 13 درصد، فصل دفاع نظامي با 8 درصد، بهداشت و سلامت و حمل‌ونقل با 6 درصد، منابع آب با 5 درصد و فصل مسكن و عمران شهري، روستايي و عشايري با 3 درصد بيشترين سهم از مخارج دولت را در سال 1388 تشكيل مي‌دهند.
چنانچه كه گفته شد بخشي از مخارج دولت در قسمت اعتبارات رديف‌هاي متفرقه ثبت مي‌شود. اعتبارات متفرقه در واقع اعتباراتي هستند كه دولت به انجام آنها آگاهي دارد، اما يا به‌دليل نامشخص بودن دستگاه‌هاي اجرايي هزينه‌كننده يا به‌دلايل مديريتي در قالب امور، فصول و برنامه آرايش نمي‌يابد. كارشناسان بودجه توصيه مي‌كنند سهم هزينه‌هاي متفرقه از كل مخارج دولت بايد در حداقل ممكن باشد. سهم هزينه‌هاي متفرقه از كل مخارج دولت در سال 1388 حدود 24 درصد پيش‌بيني شده است.

7. سهم دستگاه‌هاي اجرايي از مخارج دولت

با توجه به اينكه دولت مخارج خود را از طريق دستگاه‌هاي اجرايي (11) صرف امور و برنامه‌هاي مورد نظر مي‌كند، لذا يكي ديگر از طبقه‌بندي‌هاي مخارج دولت طبقه‌بندي مخارج براساس دستگاه‌هاي اجرايي است. در اين تقسيم‌بندي مشخص مي‌شود كه هر دستگاه اجرايي در سال چه ميزان از هزينه‌هاي دولت را خرج خواهد كرد. بررسي سهم دستگاه‌هاي اجرايي از مخارج دولت در لايحه بودجه سال 1388 نشان مي‌دهد كه وزارت آموزش و پرورش با 102 هزار ميليارد ريال و سهم 6/10 درصد بيشترين هزينه‌هاي دولت را خرج مي‌كند. سهم برخي از دستگاه‌هاي اجرايي كه بيشترين هزينه‌ها را دارند عبارتند از: وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشكي 65 هزار ميليارد ريال (7/6 درصد)، وزارت رفاه و تأمين اجتماعي 61 هزار ميليارد ريال (3/6 درصد)، ستاد مشترك سپاه پاسداران انقلاب اسلامي 48 هزار ميليارد ريال (5 درصد)، وزارت دفاع و پشتيباني نيروهاي مسلح 43 هزار ميليارد ريال (4/4 درصد)، وزارت راه و ترابري 41 هزار ميليارد ريال (3/4درصد)، وزارت نيرو 31 هزار ميليارد ريال (2/3 درصد) و وزارت علوم، تحقيقات و فناوري 26 هزار ميليارد ريال (7/2 درصد).
يادآوري مي‌شود كه اعتبارات مصرفي و سرمايه‌گذاري دستگاه‌هاي اجرايي محلي در استان‌ها (به‌جز آموزش و پرورش) در سرجمع اعتبارات دستگاه‌هاي فوق منظور نشده است و به‌صورت يك رقم كلي در لايحه بودجه ثبت شده است.
بررسي مخارج دستگاه‌هاي اجرايي نشان مي‌دهد كه بيش از 62 درصد از اعتبارات هزينه‌اي صرف وزارت رفاه و يارانه‌ها، وزارت آموزش و پرورش، وزارت دفاع و پشتيباني نيروهاي مسلح، وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشكي، نيروي انتظامي و سود اوراق مشاركت خواهد شد (نمودار 7). در مخارج سرمايه‌گذاري چهار دستگاه وزارت نيرو، وزارت راه و ترابري، وزارت جهاد كشاورزي و وزارت آموزش و پرورش در مجموع 34 درصد از مخارج سرمايه‌گذاري دولت را انجام مي‌دهند. بررسي هزينه‌هاي اختصاصي دستگاه‌هاي اجرايي نشان مي‌دهد كه سه دستگاه وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشكي، وزارت دفاع و پشتيباني نيروهاي مسلح و وزارت علوم، تحقيقات و فناوري حدود 90 درصد از كل هزينه‌هاي اختصاصي ملي را خرج مي‌كنند.
در يك نگاه كلي اگر اعتبارات مربوط به يارانه‌هاي پرداختي را، كه به‌طور عمده ذيل رديف‌هاي متفرقه آمده است، با اعتبارات مصرفي چهار دستگاه مزبور (دفاع، آموزش، بهداشت و رفاه) جمع كنيم به همراه هزينه واردات بنزين، 3/69درصد (5/262 هزار ميليارد ريال) از اعتبارات مصرفي دولت را تشكيل مي‌دهد‌ (نمودار7).

8. استان‌ها پول خود را از چه محلي تأمين مي‌كنند و صرف چه اموري مي‌كنند؟

هرساله، دريافت‌ها و پرداخت‌هاي استان‌ها در قالب بودجه استاني به‌عنوان پيوست سند بودجه ارائه مي‌شود. دريافت‌هاي استان‌ها از دو محل منابع استاني و منابع ملي تأمين مي‌شود. پرداخت‌هاي استان‌ها نيز شامل دو بخش هزينه‌هاي جاري و عمراني است. لازم به‌ذكر است كه منابع و مصارف بودجه استاني بخشي از بودجه عمومي دولت است، يعني ارقام دريافت‌ها و پرداخت‌هاي استان‌ها به جمع منابع و مصارف دولت اضافه نمي‌شود، بلكه ارقام بودجه عمومي دولت شامل اين ارقام نيز مي‌شود. از اطلاعات مندرج در بودجه استاني مي‌توان سهم درآمدهاي ملي از دريافت‌هاي استان‌ها و سهم مخارج سرمايه‌گذاري از كل مخارج استان‌ها را به تفكيك استان‌ها استخراج كرد. همچنين مي‌توان استان‌ها را از نظر مخارج سرمايه‌گذاري و سهم آنها از درآمدهاي ملي مقايسه كرد.
در لايحه بودجه سال 1388 دريافت‌ها و پرداخت‌هاي استان‌ها حدود 114 هزار ميليارد ريال از محل درآمد عمومي(12) و4/3 هزار ميليارد ريال از محل درآمد اختصاصي برآورد شده است كه در اين ميان 56 درصد از دريافت‌هاي استان‌ها از محل درآمدهاي استاني و 44 درصد مابقي از محل درآمدهاي ملي تأمين مي‌شود.
در طرف پرداخت‌هاي استان‌ها مشاهده مي‌شود كه در سال 1388 حدود 4/23 درصد از پرداخت‌هاي استان‌ها صرف مخارج جاري و 6/76 درصد صرف هزينه‌هاي سرمايه‌گذاري مي‌شود.
مقايسه استان‌ها از نظر سهم درآمدهاي ملي از كل دريافت‌هاي آنها در سال 1388 نشان مي‌دهد كه استان‌هاي خراسان جنوبي (با 78 درصد)، كهگيلويه و بويراحمد (با 78 درصد) و كردستان و ايلام (با 76 درصد) بيشترين سهم و استان تهران و اصفهان با صفر و 1 درصد كمترين سهم را از درآمدهاي ملي دريافت مي‌كنند. از نظر مخارج سرمايه‌گذاري، استان‌هاي خوزستان (با 87 درصد) و لرستان (با 83 درصد) بيشترين و استان‌هاي تهران و مازندران (با 65 درصد) و گيلان (با 70 درصد) كمترين ميزان را دارند (جدول 8).

9. فرايند تهيه و تصويب بودجه دولت چگونه است؟

مرحله تهيه بودجه با ارسال بخشنامه بودجه براي دستگاه‌هاي اجرايي آغاز مي‌شود. بخشنامه بودجه حاوي سياست‌هاي كلي دولت، خط‌مشي‌هاي لازم در قالب اهداف برنامه توسعه و تعيين سقف كلان بودجه عمومي دولت در قالب اعتبارات جاري و عمراني است. همچنين ضوابط مالي ناظر بر تهيه و تنظيم بودجه و دستورالعمل‌هاي لازم به همراه بخشنامه‌ بودجه براي دستگاه‌هاي اجرايي ارسال مي‌شود. دستگاه‌هاي اجرايي ملي و محلي بودجه تهيه شده برمبناي بخشنامه بودجه و ضوابط مالي را پس از مدت مشخص شده براي معاونت برنامه‌ريزي و نظارت راهبردي رئيس‌جمهور (سازمان مديريت و برنامه‌ريزي سابق كشور) ارسال مي‌كنند. در معاونت برنامه‌ريزي و نظارت راهبردي رئيس‌جمهور بودجه دستگاه‌هاي اجرايي در ستادهاي چهارگانه (13) براساس ضوابط مالي و دستورالعمل‌ها بررسي و سپس پيش‌نويس مقدماتي بودجه آماده شده و تقديم هيئت دولت مي‌شود. پس از بررسي بودجه در هيئت دولت، لايحه بودجه توسط رئيس‌جمهور تقديم مجلس شوراي اسلامي مي‌شود.
پس از تقديم لايحه بودجه دولت به مجلس، لايحه توسط رئيس مجلس به كميسيون‌هاي تخصصي ارجاع و در دسترس همه نمايندگان قرار مي‌گيرد. نمايندگان از اين تاريخ ده روز مهلت دارند پيشنهادهاي خود را به كميسيون‌هاي تخصصي تقديم كنند. كميسيون‌هاي تخصصي نيز به‌طور هم‌زمان با نمايندگان، حداكثر ده روز فرصت دارند نظرات خود را پس از بررسي پيشنهاد نمايندگان به كميسيون اصلي رسيدگي به لايحه بودجه (كميسيون تلفيق) تحويل دهند. كميسيون تلفيق رسيدگي به لايحه بودجه، تركيبي از دو نفر از اعضاي كميسيون‌هاي تخصصي به انتخاب همان كميسيون و كليه اعضاي كميسيون برنامه و بودجه و محاسبات است. كميسيون تلفيق پانزده روز مهلت دارد تا پيشنهادهاي كميسيون‌هاي تخصصي را بررسي و گزارش خود را تقديم هيئت رئيسه مجلس كند.
در جلسه علني مجلس ابتدا كليات بودجه مورد بحث قرار مي‌گيرد. نمايندگان مجلس حداكثر مي‌توانند5/3ساعت درباره كليات بودجه صحبت كنند. مخبر كميسيون تلفيق به مدت نيم ساعت و نماينده دولت به مدت 20 دقيقه از گزارش كميسيون تلفيق دفاع مي‌كنند. پس از اين مذاكرات در باب كليات لايحه بودجه رأي‌گيري مي‌شود و درصورت تصويب آن بلافاصله بحث درباره تبصره‌ها (ابتدا تبصره‌هاي درآمدي و سپس تبصره‌هاي هزينه‌اي) و رديف‌ها شروع مي‌شود و تا زماني كه به تصويب برسد جلسات مجلس به‌صورت دو تا سه نوبت در روز و بدون وقفه (به‌جز روزهاي تعطيل) ادامه مي‌يابد.
پس از تصويب لايحه بودجه در مجلس، مصوبه مجلس به شوراي نگهبان ارسال مي‌شود. با تأييد شوراي نگهبان، قانون بودجه با امضاي رئيس مجلس به رياست جمهوري جهت ابلاغ به دولت ارسال مي‌شود. با ابلاغ قانون بودجه به دستگاه‌هاي اجرايي، بودجه جنبه اجرايي پيدا مي‌كند.

پاورقي:

1- يادآوري مي‌شود در اين گزارش به منظور درك بيشتر اطلاعات بودجه‌اي، مفاهيم و اصطلاحات فني بودجه‌اي تا حد امكان در قالب اصطلاحات عام‌تر (مثلاً درآمد، هزينه) ساده‌سازي و قالب‌هاي اطلاعاتي لايحه بودجه سال 1388 در نظر گرفته نشده است.

2- از آنجاكه بررسي منابع و مصارف شركت‌هاي دولتي تخصصي است، وضعيت منابع و مصارف شركت‌هاي دولتي در سال 1388 در گزارشي مستقل ارائه شده است.

3- به‌منظور نشان دادن سهم واقعي درآمدهاي حاصل از فروش نفت خام در بودجه عمومي دولت، رقم ماليات عملكرد و معوق نفت به ميزان 315،40 ميليارد ريال از ماليات‌هاي مستقيم كسر و به سر جمع منابع نفتي اضافه شده است.

4- اگرچه از نظر شكلي در بخش‌هاي مختلف بودجه با عنوان‌هاي مختلف انعكاس يابد.

5- مركز پژوهش‌هاي مجلس، گزارش‌هاي متعددي را درباره لايحه هدفمند كردن يارانه‌ها منتشر كرده است كه از طريق سايت مركز به آدرس روبه‌رو قابل دسترسي است:  www.majlis.ir

6- به‌منظور نشان دادن سهم واقعي درآمدهاي حاصل از فروش نفت خام در بودجه عمومي دولت، رقم سود علي‌الحساب و معوق سهم دولت از ارزش نفت خام توليدي به ميزان 64.504 ميليارد ريال از درآمدهاي حاصل از مالكيت دولت (سود شركت‌هاي دولتي) كسر و به سر جمع منابع نفتي اضافه شده است.

7- بدون احتساب هزينه از محل درآمدهاي اختصاصي.

8- اقلامي مانند بيمه‌هاي كاركنان دولت، پاداش پايان خدمت كاركنان، كمك‌هاي رفاهي و غيره را در برمي‌گيرد.

9- مابه‌التفاوت قيمت كالاهاي اساسي، كودشيميايي، بذر، سم، دارو و غيره اقلام عمده يارانه‌هاست.

10- در لايحه بودجه 1388 مبلغ 35000 ميليارد ريال از اعتبارات در نظر گرفته شده براي حقوق كاركنان (فصل اول هزينه) به‌صورت اشتباهي در فصل كمك‌هاي بلاعوض منظور شده است.

11- مواد (2)، (3)، (4) و (5) قانون محاسبات عمومي كشور مصوب 1366، شكل حقوقي دستگاه‌هاي اجرايي را تعريف كرده است. به‌موجب اين مواد دستگاه‌هاي اجرايي عبارت‌اند از: وزارتخانه‌ها، مؤسسه‌هاي دولتي وابسته به قواي سه‌گانه، شركت‌هاي دولتي و مؤسسات و نهادهاي عمومي غيردولتي.

12- مبلغ 53 هزار ميليارد درآمد مازاد بر تأمين پرداخت‌هاي استاني در استان‌هاي اصفهان، تهران و بوشهر است که از رقم 167 هزار ميليارد ريالي جمع دريافت‌هاي استاني کسر شده است.

13- ستاد هماهنگي درآمدهاي كشور، ستاد بودجه‌ريزي امور اجتماعي، ستاد بودجه‌ريزي امور توليدي، ستاد بودجه‌ريزي امور زيربنايي.

انتهاي پيام