اشاره: آن‌چه در پي مي‌آيد  دومين و آخرين بخش  از مقاله پژوهشي با نام " قوه مقننه و اصلاحات" به قلم دكتر قاسم صالح‌خو است كه به تحول نقش قانون‌گذاران در فرآيند بودجه؛ منطقه يورو مي‌پردازد.
دكتر قاسم صالح‌خو دانش‌آموخته اقتصاد در مقطع دكتري از The New School for Social Research  در ايالت نيويورك امريكا بوده و در حال حاضر رئيس هيئت مديره، مشاوران مديريت صالح انديشان (شركت سهامي خاص) در تهران است. سابق بر اين مدير اجرايي ( عضو هيئت مديره) صندوق بين‌المللي پول (67-1361) و سفير جمهوري اسلامي ايران در ژاپن(61-1358) بوده است. وي گذشته از فعاليت‌هاي اجرايي گسترده در داخل و خارج كشور ، به تدريس در دانشگاههاي خارج و داخل كشور نيز اشتغال داشته است. حوزه تخصصي او اقتصاد بين‌الملل، پول و اعتبار و ماليه عمومي است.
وي مقالاتي را در نشريات كشور در زمينه‌هاي تامين اجتماعي، فرار سرمايه، سرمايه‌گذاري خارجي، بودجه‌ريزي، فقر و شكاف اجتماعي، سازمان‌هاي بين‌المللي و ... به چاپ رسانده است. همچنين در پروژه‌ي " بودجه‌ريزي در ايران ؛ مسائل و چالش‌ها" ، كه مشتركا بوسيله مركز پژوهش‌هاي مجلس شوراي اسلامي و UNDP انجام گرفت، مشاركت داشته است.
سرويس مسائل راهبردي ايران دفتر مطالعات خبر خبرگزاري ايسنا به دنبال بررسي سياست‌ها و روش شناسي نظام بودجه ريزي در ايران ، به منظور تسهيل دسترسي خبرنگاران سياستي و سياست پژوهان اقتصادي،  دومين و آخرين بخش  از متن كامل اين مقاله را  كه حاصل پژوهشي با همين نام در دفتر مطالعات برنامه و بودجه مركز پژوهش‌هاي مجلس است، منتشر مي‌كند.  

2 ـ تحول نقش قانون گذاران در فرايند بودجه : منطقه يورو

1 ـ 2 ـ  ابزارهاي جديد مديريتي براي پاسخگويي و حسابرسي
پارلمان هاي غربي غالبا به هنگام بررسي و تصويب بودجه توجه وافري از خود نشان داده و به خصوص در مورد برخي از اقلام دقت بسيار به خرج مي دهند، ولي در مراحل اجرايي بعد از تصويب پيگيري چنداني نسبت به پيسشرفت کار ندارند، مثلا در فنلاند، اصلاحاتي در زمينه‌هاي مختلف، از جمله توجه خاص به نتايج حاصله از مراحل اجرايي بودجه، جمع بندي اقلام زيادتري تحت گروه‌هاي محدودتري از سرجمع هاي اختصاص منابع، افزايش زمان انجام اقلام مختلف هزينه، انتزاع نهادهاي اقتصادي دولت از فرايند بودجه ريزي و پرداخت وجوه انتقالي به دولت هاي محلي به صورت اقلام کلي يارانه و نه بر مبناي هزينه ها، انجام گرفته است. به عبارت ديگر با انجام اين اصلاحات روحيه شرکتهاي خصوصي بر برنامه هاي عمومي حاکم شده و بسياري از شرکت هاي دولتي به نحوي از گردونه خارج گرديده اند.
هم زمان با انجام اصلاحات ياد شده، قدرت پارلمان ها تضعيف و محدود شده و فشارهاي موجود بر اهداف ساختاري بلندمدت ضميمه لوايحه بودجه، مضاعف گشته است. بديهي است ورود فنلاند به اتحاديه اروپا نيز وضعيت را پيچيده تر کرده است. مسلما اجراي بودجه عملياتي (27) نيازمند تغييرات جديدي است. مثلا کارگزاران دولتي اهداف بودجه اي را چنان وسيع تر تعريف مي کنند که گزارش پيشرفت آن بسيار دشوار مي شود . کيفيت گزارش دهي کارگزاران مختلف متفاوت است. در عين حال قانون گذاران علاقه چنداني به مطالعه گزارش هاي حسابرسي يا گزارش هاي مالي نشان نمي دهند که اين ممکن است به دليل کيفيت اين گزارش ها باشد. متون و ارزيابي هاي اين گزارش ها و حسابرسي ها غالبا روزآمد نبوده و از عمق کافي نيز برخوردار نيستند.
اصلاحات بودجه اي در فنلاند نياز به ارزيابي مستقل اجراي بودجه را افزايش داده است. تاکنون پارلمان و دولت هر دو درگير توازن بودجه اي بوده اند، ولي اکنون بودجه ريزي عملياتي خود تعامل جديدي را مي طلبد. در حال حاضر توجه به مراتب بيشتري به مباحث تامين منابع بودجه اي معطوف است تا اجراي آن از سوي ديگر وظيفه اصلي قانونگذار انطباق پيش بيني عملکرد با عملکرد واقعي بودجه است. گزارش هاي دريافتي با پيش بيني هاي ساليانه بودجه منطبق نيست و زمان ارائه آنها براي انجام گفت و گو براي سال آينده هم مناسب نيست.
از نظر پارلمان بهتر است که گزارش هاي دريافتي نه تنها وزارتخانه ها، بلکه کارکردها را نيز جداگاه بررسي کند. در مورد محتواي گزارش هاي مالي دولت، ايده هاي متنوعي ارائه گرديده است. موضوع هايي از قبيل پژوهش و توسعه، توسعه منطقه اي در جريان منابع اتحاديه اروپا که بايستي بين وزارتخانه ها مورد تحليل واقع شود. داشتن اطلاعات حداقل در مورد پيش بيني چگونگي عملکرد آينده درباره اختصاص منطقه اي منابع دولت نيز جالب خواهد بود. اين گزارش ها همچنين بهتر است واقعيت هاي مربوط به چگونگي اختصاص منابع انتقالي مقامات محلي را بين بخش هاي آموزش و پرورش، بهداشت، مددکاري و بخش هاي مشابه و نيز اثربخش بودن چنين اقدام هايي را مورد مداقه قرار دهد.
دو نکته ديگر در اين زمينه شايسته توجه است. نخست اينکه اگر تصميم هاي بودجه اي در قالب بلندمدت اتخاذ شوند از لحاظ مديريت مالي و حزم انديشي روش پسنديده اي است ولي چنانچه در بلندمدت کشور نيازمند تغييرات وسيع و اساسي در سطح کلان اقتصاد باشد، ممکن است از منابع بودجه بخش قابل توجه به نضج جو خصوصي سازي در بسياري از کشورهاي غربي، به ويژه در کشورهاي در حال گذار گرديده است. به اين ترتيب و با توجه به از دست رفتن يکپارچگي سياست گذاري در دستگاه هاي اجرايي امکان کنترل پارلمان روي فعاليت هاي وراتخانه ها به گونه گذشته وجود ندارد.

2 ـ 2 ـ نظارت هاي چند جانبه بر ماليه عمومي
مجادله بر سرارزيابي اعمال ضوابط اتحاديه اروپا و اثرهاي آن بر استقلال ملي اعضا همچنان به قوت خود باقي است. از سويي طرفداران معتقدند که ضوابط اعمال شده اتحاديه در کشورهاي عضو، موجب آگاهي بيشتر پارلمان هاي آنان به نقاط ضعف فرايند بودجه ريزي و تقويت نقش خود در اين روند خواهد شد. براي مثال « موافقت نامه ثبات بخشي و رشد اتحاديه پولي اروپا» با اعمال ضوابط محدود کننده کمي به ويژه بر کشورهاي عضو، دولت ها و پارلمان هاي اعضا را به ارتقاي فرايند بودجه هاي خود وادار نموده و به اين کشورها کمک کرده است تا ترتيبات مالي و مالياتي خود را از ديد ملي استحکام و هماهنگي بيشتري بخشند. همچنين پيمان ماستريخت ، قانون گذاران کشورهاي عضو را وادار ساخت تا اثربخشي ابزارها و فرايندهاي مربوط به اجلاس بودجه را ارتقا دهند. از سوي ديگر اگرچه اعمال ضوابط و انضباط بر دولت و پارلمان رواست، در عين حال مديريت بودجه را تشکيل مي دهد. پارلمان ها خود را در موقعيتي مي يابند که سياست گذاري ها در مورد بخش هاي مختلف اقتصاد را در چارچوب محدوديت هايي اتخاذ کنند که بر اثر تشديد رقابت ناشي از مقررات اتحاديه اروپا به وجود آمده است. به عبارت ديگر، محدوديت هاي ناشي از رقابت هاي منطقه اي و بين المللي موجب شده که پارلمان ها بيشتر اقتصادي و کمتر سياسي عمل کنند. يعني تمايل به نزديک تر ساختن بودجه ريزي عمومي به بودجه ريزي خصوصي سبب گرديده تا فرايند بودجه از نگرش سياسي به منطق مديريتي (28) تغيير ماهيت دهد. ارزيابي تغييرهاي حاصله در نوعي نظارت چند جانبه سياست هاي پولي و مالي، درک جديدي از دگرگوني در نظام ماليه عمومي و در نظام هاي سياسي مل و بين المللي به دست مي دهد، که خود طليعه اتحاد جديدي بين کارشناسان فني و دنياي سياست است. (29)
فراتر از مقوله ريسک گريزي اقتصادي و مالي، مساله تجديد ساختار نظام ماليه عمومي و ديگر اصلاحات کشوري مطرح است. تعيين چارچوب بين المللي و چندجانبه اي در جهان پيچيده حاضر نوعي ضرورت به شمار مي آيد که اين پيچيدگي، نظام پولي و مالي بين المللي را تحت الشعاع قرار ندهد. نوعي همخواني (30) بين نظارت بر ماليه بين المللي و ملي يا در واقع چنين نظارت چندجانبه اي هم اکنون وجود دارد. برخي از نهادهاي بين المللي چنين نظارتي را در امور اقتصادي، به ويژه سياست هاي پولي اعمال مي کنند. ولي معدودي از اين نهادها وجود دارند که بر ماليه عمومي نظارت دارند و آنها که اينگونه عمل مي کنند پيشينه چنداني ندارند.
صندوق بين المللي پول تنها نهاد بين المللي است که همه عوامل ماليه عمومي و خصوصي و سياست پولي را به صورت مجموعه در نظر دارد. اين نوع نظارت اگرچه در باطن جنبه بين المللي دارد، در واقع نوع مذاکره دوجانبه است. (31) ناحيه يورو (32) نمونه بارزي از نظارت منطقه اي است. مشکل اصلي در بهبود اثربخشي نظارت، در استقلال عمل و تنوع کردار کشورها در اجراي سياست گذاري هاي خود آنهاست. در قالب فعلي، سازوکار موجود هيچ گاه رضايت بخش نخواهد بود. مساله عمده، نظارت موثر بر سطوح پايين تر دولت است و در اين سطوح ميان مخاطرات به مراتب بيشتر است. يکي از موثرترين تحولات اخير در زمينه دعوت کشورها به پايبند بدن به « موازين تجربه هاي مفيد در باب شفافيت مالي » (33) است. دولتمردان کشورها مسوول اجراي اين موازين شده اند. اهم اين موازن عبارت اند از: شفافيت، اشاعه اطلاعات، کيفيت اطلاعات و ارائه گزارش هاي مالي (34). شبکه جهاني اينترنت در پيشبرد اهداف اين مجموعه نقش به سزايي خواهد داشت، اگرچه ميزان موفقيت آن بستگي به پايبندي کشورهاي عضو اين نهاد بين المللي به موازين ياد شده دارد. (35)
جامعه اروپا عالي ترين نمونه اين قبلي نظارت هاي چند جانبه است. اگرچه راهکارهاي متفاوتي نيز مي تواند براي تضمين اعمال اينگونه نظارت هاي چند جانبه ارائه شود. هدف اصلي اين راهکارها اطمينان بخشي به بازارهاي سرمايه، به حضور کارشناسان مستقل در اعمال اين نظارت هاست. اعمال اين گونه نظارت ها مي تواند بر مبناي همکاري دوستانه يا خودگردان يا سازمان دهي خودکار (36) باشد. مثلا ديوان محاسبات هلند، ديوان محاسبات فرانسه را مورد ارزيابي قرار داده است. (37) همچنين کارشناسان ملل مختلف مي توانند با کمک کارشناسان بين المللي در قالب تيم هاي مرکب به حسابرسي کشورهاي ديگر بپردازند. با عنايت به مراتب فوق بايستي سوال کرد، آيا صحيح است نيازي را که اساس بنيان سياسي دارد به عهده کارشناسان فني گذاشت؟ آيا امکان دارد که بتوان ضوابط اين کار را تعيين کرد: نظارت چند جانبه، بازسازي يک نظام ماليه عمومي بين المللي را به عنوان پيش فرض اختيار نموده است. در نهايت اينکه آيا از نظر سياسي مي توان چنين موازيني را نهادينه ساخت يا نه؟ هنوز به عنوان يک سوال باقي مي ماند.
تا اينجا بيشتر به روابط کشورهاي عضو اتحاديه اروپا، و در مقياسي وسيع تر با اعضاي جامعه بين المللي و نهادهاي بين المللي از قبيل صندوق بين المللي پولي و بانک جهاني، پرداخته شد. يکي از دغدغه هاي قانون گذاران کشورهاي اتحاديه اروپا، محدود شدن نقش آنان در اثر اعمال محدوديت هاي تحميل شده اتحاديه و احيانا تحت الشعاع قرار گرفتن سياست گذاري هاي ملي يا حتي تناقض محدوديت هاي اعمال شده با منافع ملي کشورهاي عضو است. ادامه بحث و بررسي و چشم انداز آينده و سوال هاي پيرامون آن را مي توان به صورت زير خلاصه نمود:
• اگرچه قراردادهاي موجود بين کشورهاي منطقه « يورو» و محدوديت هاي اعمال شده اتحاديه اروپا از قبيل « موافقت نامه ثبات بخشي اتحاديه براي اروپا» و « پيمان ماستريخت» هماهنگي سياست گذاري هاي اقتصادي بين دولت ها و پارلمان هاي کشورهاي عضو را دشوار ساخته و در حالي که نقش پارلمان ها در فرايند بود جه به طور نسبي کاهش يافته و در مقابل نقش وزارتخانه ها در اين زمينه تقويت شده است، در عين حال پيش بيني هايي در معاهده ها به عمل آمده تا کشورها بتوانند راسا مسير اقتصادي خود را با عنايت به مولفه هاي خاصي از اقتصاد کلان تعيين کنند.
• در کشورهايي که به دلايل تداوم ميزان بالاي بدهي هاي دولت، الزام به تقويت مازاد بودجه به صورت يک اصل تجلي مي کند، قدرت پارلمان در فرايند بودجه به خودي خود تقليل مي ياد. همچنين فرايند تعيين چارچوب چندساله براي بودجه، انعطاف پذيري را کاهش مي دهد، چه اين امر امکان اختصاص مجدد منابع را محدود ساخته و خيلي محافظه کارانه است. برنامه هايي که بودجه را براي سه سال آينده پيش بيني مي کنند در برابر تغييرات يا اصلاحات مقاوم خواهند بود.
• در کشورهايي مانند سوئيس، که به موجب قانون اساسي بودجه بايد متوازن باشد، دولت ائتلافي و پارلمان قبل و بعد از تهيه بودجه با يکديگر هماهنگي به عمل مي آورند، چه در غير اين صورت بايستي براي تامين خواسته مردم رفراندوم به عمل آيد که خود وظيفه اي سنگين است.
• بازرسي هاي پارلماني نيازمند داشتن اطلاعات کامل، در اختيار داشتن منابع کافي، فرايندهاي کارساز و نمايندگان متعهد است. اينها شرايط لازم هستند، ولي به هيچ وجه کافي نيستند. اين طور نيست که نمايندگان لزوما متعهد نباشند، بلکه در اعمال تغييرها در فرايند بودجه ناتوان اند. نمايندگان مي توانند توان خود را به طرق ديگري به کار گيرند، ولي چنانچه انجام تغييرات منظمي مقرر شود و آنها در فرايند بودجه دخالت داده شوند، آنگاه نمايندگان هر يک مي توانند راس نقش موثري را که خواست مردم باشد، ايفا کنند.
• در مورد موافقت نامه هاي مربوط به ارائه خدمات عمومي، معمولا اين موافقت نامه ها بين خزانه داري و وزارتخانه ها وجود دارد و نه بين دولت و مردم. پارلمان ها در اين موافقت نامه ها نقشي ندارند. در خصوص هزينه هاي فرابودجه اي مشکل وجود دارد و بايستي استانداردهاي بين المللي براي حسابداري بخش عمومي تدوين شود. (38) سازمان همکاري هاي اقتصادي و توسعه مي تواند در اين زمينه نقش به سزايي ايفا کند، و همچنين حسابداري ميان نسلي (39) مي بايد مورد عنايت واقع شود.
• در کشورهاي ناحيه « يورو» با توجه به مباحث سياسي در زمينه اقتصاد کلان و نقش دولت در محافلي که خارج از سيطره پارلمان شکل مي گيرد، چگونه ممکن است گفتمان سياسي در پارلمان برقرار کرد، در حالي که قدرت تصميم گيري به خارج از پارلمان منتقل شده و مولفه هاي اقتصاد کلان با تعيين حد و حدودهايي در واقع تغييرناپذير شده اند؟
• چگونه پارلماني قادر خواهد بود بودجه اي کامل، عادلانه و بلندمدت، به ويژه در مورد مقرري ها ارائه دهد؟ آيا مي توان براي سياست هاي مالي در اقتصاد نقشي قائل شد، در حالي که بسياري از اين پيشنهادها خيلي دير و هنگامي واصل مي شود که پذيرش آنها ممکن است براي اقتصاد حتي زيان بار هم باشد؟
در پايان مبحث نظارت هاي چند جانبه يا نظارت هاي بين المللي جا دارد که مروري هر قدر مختصر، به عملکرد بودجه اي نهادهاي نظارت‌گري چون پارلمان اروپا و اشاره‌اي مختصر به عملکرد صندوق بين المللي پول درباره فرايندهاي بودجه اي خود اين سازمان ها داشته باشيم.
سه نهاد در فرايند بودجه پارلمان اروپا دخيل هستند: پارلمان، شوراي وزيران و کميسيون اروپا که نهاد اخير به منزله نيروي اجرايي آن است. پارلمان اروپا در اصل از قدرت ناچيزي برخوردار است. ولي اختيار تصميم گيري در خصوص بودجه از اولين حقوق مکتسبه اين نهاد منطقه اي به شمار مي آيد. در عين حال بايد توجه داشت که پارلمان هيچ گونه اختياري در مورد تامين منابع مورد نياز خود ندارد.
نهاد قانونگذاري اروپا داراي سه اختيار مربوط به خود مي باشد: تصميم نهايي در مورد هزينه هاي غير اجباري، توافق در مورد ميزان کل بودجه و چگونگي اجراي آن. اگرچه چارچوب بودجه به ظاهر ساده است، واقعيت اين است که اين چارچوب داراي پيچيدگي‌هايي است. روابط و اعمال نفوذها بين اعضا به مراتب بيش از آنچه که هست در معاهده پيش بيني شده و نوعي توافق بين نهادي خارج از معاهده که چارچوب چندساله فعاليت ها را تعيين مي کند، حاکم بر همکاري هاست.
وقوع يکسري بحران‌هاي پي در پي، نهادهاي جامعه را بر آن داشته تا با استفاده از روش قبلي برسر اولويت‌هاي اصلي بودجه و حداکثر ميزان هزينه‌ها، نوعي انضباط را بر بودجه حاکم سازند. اين سند به نام « دورنماي مالي » (40) معروف است و موافقت نامه هاي شش ساله اي را در بر مي گيرد. « دورنماي مالي » سقفي را براي تعهدات ساليانه هزينه‌ها جهت چندين سرفصل تعيين نموده است. پارلمان به تازگي بر عملکرد روزمره کميسيون نظارت جدي اعمال مي کند، علاوه بر کميسيون عوامل ديگري نز در مديريت منابع اروپايي دخالت دارند. معمولا مسووليت مديريت وجوه اروپايي بين مقامات دولت‌هاي عضو يا مقامات منطقه اي و محلي تقيسم مي شود. در واقع بيشتر سوء مديريت وجوه اروپايي در سطح کشورهاي عضو صورت مي پذيرد. بنابراين مبادله اطلاعات بيشتر بين پارلمان اروپا و پارلمان هاي کشورهاي عضو متضمن حفظ منافع طرفين و هدف واحد استفاده بهينه از منابع عمومي است.
اگرچه در زمان هاي مختلف احزاب متفاوتي بر حکومت کشورها حاکم اند و در پارلمان کشورها صاحب نفود مي باشند. اين امر لزوما در پارلمان اروپا صدق نمي کند. علاوه بر آن تصويب بودجه پارلمان اروپا نيازمند يک « اکثريت حائز» (41) است. مقاطع حساس فرايند بودجه ، سازمان دهي اجلاس هايي براي رسيدن به تفاهم درباره بودجه پارلمان اروپا و پانزده وزير عضو کميته بودجه است. در چنين مقاطعي کسب اطلاعات بيشتر و تماس هاي بهتر با سياست مداران کشورها مي تواند کارساز باشد.
بودجه صندوق بين المللي پول نيز ـ بنا بر تجربه نگارنده ـ در حجمي وسيع و در فرصتي کوتاه تسليم مديران اجرايي شده و با توافق ضمني که برخي از اعضاي کليدي داراي اکثريت راي در هيات اجرايي (42) هستند، بدون پرداختن به بحث هاي طولاني و اساسي در مورد اقلام بودجه به تصويب مي رسد. مفاد بودجه تسليمي داراي ماهيتي کاملا بدوي بوده و نحوه ارائه و تصويب آن انعطافي بيش از حد براي مديران ارشد و کارشناسان اين نهاد بين المللي فراهم مي آورد.

اين مختصر را با نقل قولي از آرتور ويتفيلد، (43) که به قرار اطلاع در دهه 1950 ذي حساب بودجه ساحل طلا (44) از مستعمره هاي آفريقايي سابق بريتانيا بود، به پايان مي برم. نامبرده در گفت و گويي دوستانه و خصوصي با نگارنده اظهار داشت: فرايند تهيه و اجراي بودجه اين نهاد بين المللي که خود بر نحوه فرايند تهيه بودجه و ارزيابي همه کشورهاي عضو به ويژه کشورهاي متقاضي وام از آن نظارت دارد و مکرر توصيه هاي آن چناني در جهت اصلاحات پولي و مالي مي کند، از فرايند بودجه ريزي کشور غنا، بدوي تر است !

3 ـ 2 ـ تحولات اخير در مورد نقش نظارتي
قانون گذاران کشورهاي عضو اتحاديه اروپا در سال هاي اخير توانسته اند نقش نظارتي خود را به درجات مختلف تقويت کنند. به رغم فراهم بودن زمينه هاي قانوني، چه بسا اعضاي پارلمان ها خود مصمم به استفاده از اختيارات قانوني شان نباشند. بودجه ريزي بر حسب اهداف ابزاري در اختيا رقانونگذاران است که با آن مي توانند عملکرد قوه مجريه را نقد و ارزيابي کنند. در برخي ديگر از کشورهاي عضو اتحاديه، احزاب اقليت به حکم اجبار با احزاب مخالف به گفتو گو تبادل نظر مي پردازند و به نوعي توافق دست مي يابند. در هر حال بايستي توجه داشت« اينکه قوانين و مقررات کامل باشند يا نباشند تفاوت چنداني نمي کنند. قدر مسلم اينکه هيچ جايگزيني براي سياستمداران مسوول وجود ندارد.» (45)
دفاتر حسابرسي، به رغم اهميت روزافزون آنها کمتر مورد استفاده اعضاي پارلمان قرار مي گيرند. در اين ميان قصوري متوجه دولت ها نيست، چه بحث و نظرها در داخل پارلمان ها شکل مي گيرند. اعضاي پارلمان غالبا اوقات خود را مصورف بحث در مورد نکات نه چندان مهم مي کنند و بنابراين از پرداختن به موضوع هاي مهمي چون ارتباط هاي بين نسلي باز مي مانند. همچنين در برخي پارلمان ها اعضا اصرار دارند که از ابتداي بحث درباره فرايند بودجه در جزئيات آن دخالت داشته باشند، در حال که منطق ايجاب مي کند که آنان بيشتر به امر نظارت پرداخته و ارزيابي خود را در کمال استقلال به انجام رسانند.
نکته ديگر اينکه رسانه هاي گروهي ترجيح مي دهند بيشتر به مسائل روز توجه کنند و از پرداختن به آينده کشور طفره مي روند. پارلمان ها محل بحث و فحص درباره آينده هستند و بنابراين بهتر است اعضاي پارلمان، به حکم وظيفه، بيشتر آينده را در نظر داشته باشند. همچنين بايستي توجه داشت که تقويت نقش پارلمان در فرايند بودجه نبايد الزاما موجب تضعيف نقش دولت در اين زمينه گردد. البته اين بدان معني نيست که پارلمان بديل هاي ديگري را براي فرايند بودجه پيشنهاد نکند.
پارلمان هايي که تنها به هنگام برگزاري انتخابات فعال هستند، ممکن است سياست را از بودجه دور سازند. اين ديگر به عهده اعضاي پارلمان است که طرق جديدي براي پاسخگويي دولت بيابند. مثلا برکنار ماندن از تحولات بودجه اي در طول ساليان متمادي باعث مي شود که آنان نتوانند به هنگام ضرورت ديدگاه هاي خود را اعمال کرده و در تحولات بودجه اي نقش موثر و چه بسا اصولا نقشي ايفا کنند. به عبارت ديگر استمرار، نظارت، شرط موفقيت اعضاي پارلمان در انجام وظايف خود است.
اعضاي پارلمان علاوه بر تاثيرگذاري بر اقلام بودجه، مي توانند از طريق ديگري نيز نظارت خود را در جامع تقويت کنند. تاکنون از طريق قدرت قانون، سياست هاي رقابتي، سياست هاي بازرگاني، سياست هاي مالياتي و ايجاد تعهدهاي قراردادي، مرزهاي پاسخگويي خدشه دار گرديده است. اين به عهده پارلمان است که اين مرزها را تقويت کند چنانچه پارلمان قوي و موثر نباشد، وزرا مرزهاي پاسخگويي را غير شفاف مي کنند.
در يک کلام، براي ايجاد توازن در قدرت قواي مقننه و مجريه، پارلمان بايستي از حداکثر اختيارهاي قانوني خود استفاده کند. کنترل قوه مجريه نه تنها مهم، که اين وظيفه نمايندگان مردم است.
پرسش اصلي متن حاضر را مي توان به اين صورت طرح کرد. چگونه پارلمان ها نقش خود را در مورد تهيه، بررسي و تصويب بودجه در کشورها تغيير مي دهند ؟ عکس اين پرسش هم مطرح است، يعني چگونه مقوله بودجه ريزي، نقش پارلمان ها را تغيير خواهد داد؟ پرسش ديگر اينکه آيا با تقويت نقش پارلمان در فرايند بودجه ريزي، قدرت پارلمان تضعيف نمي شود؟ در آينده پارلمان ها ممکن است به اين نتيجه برسند، در حالي که نمايندگان تصور مي کرده اند قوه مقننه را تقويت مي کنند و ميزان استقلال آن را افزايش مي دهند، در واقع نقش خود را در مقوله بودجه محدودتر کرده اند در اين رابطه سه نکته شايان توجه است:

الف. محدوديت : آيا نمايندگان خود محدوديت هايي را در زمينه اينکه چه کارهايي را بخواهند يا نخواهند انجام دهند قائل نمي شوند؟

ب . بودجه گرايي پارلمان : آيا نمايندگان مولفه ها و مرزهاي بودجه ريزي را به نحوي گسترش نمي دهند که احتمالا مسووليت هايي را براي قانونگذاري به وجود آورد؟

ج . ديوان سالارگرايي پارلمان : آيا تقويت نقش پارلمان در فرايند بودجه ريزي که مقوله اي عجين با ديوان سالاري است، پارلمان ها را در موقعيت ضعيف و ناتواني قرار نخواهد داد؟

اين سه نکته را شايد بتواند به طريق زير بحث و بررسي کرد:
در مورد محدوديت ها بايستي بين محدوديت هايي که از خارج به پارلمان تحميل شده و آن دسته از محدوديت هايي که پارلمان خود مسبب آن بوده است، تميز قائل شد. محدوديت هاي خارجي که در قسمت هاي پيشين بررسي شد شامل قواعد مالي و ضوابط شفافيت، معيارهاي همگرايي، بين المللي ساختن استانداردهاي حسابداري، حرت به سوي شفافيت، و نهادهاي چند مليتي( يعني بروکسل و منطقه يورو ) مي شوند. محدوديت هاي دروني که خود پارلمان ها وضع کرده اند موجبات بيشتري براي نگراني فراهم مي آورند. پارلمان ها قيد و بندهايي از نوع فرايندي و محتوايي بر خود تحميل مي کنند. بودجه ريزي به اين معني است که بايد از يکسري قواعد فرايندي پيروي شود:
1 . مهلت زماني وجود دارد
2 . طبقه بندي بايستي صورت پذيرد
3 . به جامعيت بودجه بايستي توجه شود.
4 . هه الزام هاي مربوط به بودجه بايد در اين چارچوب قرار گيرد.
5 . پارلمان بايد مسووليت بودجه ريزي را به عهده گيرد، يعني با چارچوبي که تهيه کرده کل اقلام بايستي نسبت به اين چارچوب بي اثر (46) بوده و با معيارهاي اين چارچوب ارزيابي شود. مثلا در مورد سيستم سوئدي، پارلمان مسووليت همه تبصره ها، و نه برخي از آنها، را به عهده مي گيرد. به عبارت ديگر همه يا هيچ بنابراين مشاهده مي شود که محدوديت ها فراوان هستند؛ اگرچه پارلمان در داده ها تاثيرگذار نيست، ولي مسووليت ستانده ها با آن است ما ديگر نگرش يک ساله به بودجه نداريم، بلکه نگرش ما چند ساله است ديگر نگرش ما به قوانين بودجه به صورت منتزع از يکديگر نيست، زيرا تمام قوانين را در چارچوب کلي بودجه مي بينيم، چگونه است که ما از محدوديت هاي تحميل شده از خارج به محدوديت هاي اعمال شده از داخل حرکت مي کنيم؟ پاسخ اين است که « بازارها » نه فقط پارلمان ها اين محدوديت ها را تحميل مي کنند. پارلمان ها در جريان قبول مسووليت بودجه متوجه مي شوند که بايستي محدوديت هايي را براي خود به وجود آورند، « بازارها » به صورت مستقل و جهاني درمي آيند، بنابراين نمي توانيم آنچه را که در کشور ما اتفاق مي افتد از آنچه که در ديگر نقاط جهان رخ مي دهد، جدا کنيم. ما در آستانه ورود به دنياي « خود محدوديتي » (47) هستيم. اين محدوديت ها ما را مجبور مي سازد که فقط در چارچوب بودجه عمل نماييم.
درباره بودجه گرايي پارلمان يا به عبارت ديگر بودجه بندي تقويمي بديهي است چنانچه پارلمان نقش خود را در بودجه ريزي توسعه دهد و زمان طولني از وقت پارلمان به بحث و بررسي بودجه اختصاص يابد، تميز بين « قانونگذاري » و « بودجه ريزي » از يکديگر تا حدودي مشکل مي شود. بودجه چتري است که هر دو مقوله « اختصاص منابع » و « قانون گذاري » را در بر مي گيرد. در جهان آينده : دنياي نوين بودجه ريزي قانون گذاري، طرح هاي قانون گذار با عنايت به بودجه ارزيابي و تعديل خواهد شد.
در مورد نکته آخر « ديوان سالارگرايي فعاليت هاي پارلمان» آيا بايستي تعداد بيشتري کارشناسان بودجه در پارلمان به خدمت گرفته شوند؟ سنجش قانون گذاري در قبال بودجه موضوعي است بسيار فني، اين امر بستگي به تحليل، ارزياي، مدل هاي اقتصادسنجي، پنداشته ها و غيره دارد. بنابراين نياز حتمي به وابستگي فناوري پيش خواهد آمد. تحولات ديگري نيز به پيچيدگي مقوله بودجه خواهد افزود، يعني پارلمان ها بايد توجه خود را بيشتر به ستانده ها و عملکرد و نتايج مبذول دارند تا داده ها. در عين حال سنجش ستانده ها به مراتب مشکل تر از سنجش داده هاست . همچنين دست و پنجه نرم کردن با الزام ها براي قانون گذاران به مراتب مشکل تر از اقلام نقدي است. بنابراين پارلمان ها به تدريج به سوي دنياي جديدي درحرکت اند. اينکه آيا آنها براي ورود به دنياي جديد آمادگي دارند ـ دنيايي که در حال شکل گيري است احتناب ناپذير است ... پرسش هاي زير ذهن را به تامل وا مي دارد:

• آيا در مقايسه با بيست سال پيش امروزه پارلمان ها در مورد بودجه با محدوديت هاي بيشتري روبه رو هستند؟ بلي ! اما نه به دليل افزايش ظرفيت بودجه ريزي، بلکه به دلايل ديگر.

• آيا در مقايسه با بيست سال پيش بحث هاي بودجه اي بخش بيشتري از بحث هاي پارلماني را از آن خود کرده است ؟ آري ! زيرا بودجه امروزه اهميت بيشتري مي يابد.

• آيا امروزه جنبه هاي فني بودجه در مقايسه با گذشته بيشتر شده است؟ بلي ! مخاطره هاي سه گانه اي که بر سر راه گسترش نقش پارلمان ها قرار دارد، عبارت است از:

1 . محدوديت هايي که قانونگذاران راسا بر خود اعمال مي کنند.

2 . فروپاشي ديوارهاي موجود بين بودجه و ديگر فعاليت هاي قانون گذاري.

3. تشديد آسيب پذيري قانونگذاران در مقابل فناوري هاي جديد و مهارت هاي کارشناسي تخصصي، در مقابل اين مخاطره ها قانون گذاران مي توانند مقاومت کنند، آنها را بپذيرند يا مهار نمايند.

پاورقي :

27) Performance Budgeting

28) Management Rationale

29) Michel Bouvier . International Multilateral Surveillance of Public Finance and Political Power . In OECD (2001) . Budget L Towards a new Role for the Legislature . Paris OECD 2001 . http// : www.oecd . org/ dataoecd, P.122.

30) Synergy

31 ) بر اساس بخش اول ماده (4) اساسنامه صندوق بين المللي پولي تحت عنوان "تعهدات عمومي اعضاء، با توجه به هدف اصلي نظام پولي بين الملي" ، يعني ايجاد چارچوبي براي تسهيل مبادله کالا، خدمات و سرمايه ميان کشورها و حفظ رشد سالم اقتصادي و همچنين با توجه به ضرورت توسعه مداوم شرايط منظم زيربنايي براي ثبات مالي و اقتصادي، هر يک از اعضا تعهد مي کند که با صندوق و ساير اعضا به منظور برقراي ترتيبات منظم ارزي و پيشبرد يک سيستم باثبات براي نرخ ارزها، همکاري نمايد به خصوص هر کشور:
1 . با توچه به شرايط خاص خود کوشش خواهد کرد آن چنان سياست هاي اقتصادي و مالي اتخاذ نمايد که با پيشبرد ردش منظم اقتصادي همراه با ثبات معقول قيمت ها منطبق باشد.
2 . با تقويت مباني اقتصادي و مالي و ايجاد يک نظام پولي به نحوي که از بروز اختلالات زبان بخش جلوگيري نمايد، شرايط لازم را براي ايجاد ثبات اقتصادي به وجود خواهد آورد. در بخش سوم همين ماده نيز تحت عنوان « نظارت بر ترتبيات ارزي » مقرر مي دارد:
الف ) به منظور حصول اطمينان از کارکرد صحيح نظام پولي بين المللي و همچنين رعايت تعهداتي که اعضا به موجب بخش اول اين ماده به عهده گرفته اند صندوق بر نظام پولي بين المللي نظارت خواهد کرد.
ب ) صندوق در انجام وظايف خود تحت بند « الف » فوق بر سياست هاي نرخ ارز نظارت دقيق اعمال خواهد کرد و اصول معيني را برار ارشاد کليه اعضا در مورد اين سياست ها وضع مي نمايد. هر عضو اطلاعاتي را که براي اين نظارت لازم است بايد در اختيار صندوق قرار دهد و هر موقع که صندوق درخواست کند با صندوق درباره سياست هاي نرخ ارز خود مشورت نمايد. اصولي که صندوق وضع مي کند بايد با ترتيبات مشترکي که اعضا از ان طرق ارزش پول هاي خود را بر حسب ارزش پول با ساير کشورهاي عضو تعيين مي کنند و نيز با سار ترتيباتي که به اختيار خود عضو با رعايت هدف هاي صندوق و بخش اول اين ماده اتخاذ مي شود، موافق باشد. اين اصول بايد سياست هاي اجتماعي و سياسي داخلي اعضا را محترم بشمارد و صندوق در اعمال اين اصول بايد توجه خاص به اوضاع و احوال اعضا مبذول دارد.
نياز به اين چنين همخواني در فرايند شتابان جهان شمولي، چندان هم دور از انتظار نيست.

32) The Euro Zone

33) Code of Good Practices on Fiscal Transparency

34) اين موازين در « توصيه هاي بين المللي ... » همان به تفصيل مورد بحث قرار گرفته اند. اين مجموعه با محوريت اداره امور مالي (fiscal Affairs Department) صندوق بين المللي پول و همکاري بانک جهاني و برخي ديگر از نهادهاي ذي ربط بين المللي با تاکيد بر اين مهم که شفافيت مالي نقشي اساسي در راستاي « حکمراني خوب » ايفا مي کند، در سال 1997 تدوين گرديد.

35) عمده مشکل اين مجموعه ( و مجموعه هاي مشابه در باب ديگر مقولات پولي و اقتصادي ) به قول ويتو تانزي (Vito Tanzi) رييس سابق اداره مذکور در گفت و گوي خصوصي با نگارنده، نداشتن ضمانت اجرايي آن به دليل بي تعهدي کشورهاي عضو جامعه بين المللي، به ويژه اقتصادهاي بزرگ جهان، به اجراي مفاد آن مي باشد.

36) Auto Organizaiton

37) Michel Bouvier (2001 ) . op. cit . P . 122

38) براي حسابداري دولتي يا گزارش دهي مالي هيچ گونه موازين بين المللي قابل قبولي وجود ندارد، اگرچه برخي دولت ها در زمينه نوعي دستورالعمل بر اساس « موازين بين المللي حسابداري و گزارش دهي مالي، (International Standards for Government Accounting or Financial Reporting ) تدوين کرده است . اقداماتي به عمل آورده اند. مجموعه بر اساس (بند 3 ـ 2 ـ 4 ) مقرر مي دارد: « بودجه ساليانه و حساب هاي نهايي بايستي شامل گزارشي از مبناي حسابداري ( به عبارت ديگر نقدي يا تحقق يافته ) و استانداردهايي که در تهيه و ارائه اقلام بودجه به کار رفته است، باشد. يکي از عوامل اصلي شفافيت، همراه بودم بودجه با يک بيانيه در مورد موازين حسابداري است. در مبناي حسابداري ( مثلا نقدي يا تحقق يافته )، بايد تعريف نهاد گزارش دهنده، و هرگونه مستثنيات پوشش بودجه روشن باشد. علاوه بر اين هرگونه تجديد نظر در روش حسابداري و عمل بايد با قرينه اي از اثرات تبعي تجديد نظر در ارقام کلي مالي علني شود. اطلاعيه هاي قبلي در مورد هرگونه تغيير مهم در سياست ها يا اعمال حسابداري بايد منتشر شوند، بنگريد به : قاسم صلح خو، همان، ص 61 .

39) Accounting Intergenerational

40) Financial Perspective

41)  مشخصا کشورهاي اروپايي ، مستعمره هاي سابق و برخي از متحدان آنها به استثناي امريکا، يعني تنها کشوري که به لحاظ نقش کليدي دلار، هزينه هاي صندوق براي آن بار مالي داشته و در بودجه ساليانه اين کشور منظور مي گردد.

43) Arthur H. Whittield از کارشناسان ارزنده صندوق بين الملللي پول که اکنون بازنشسته است.

44) ساحل طلا پس از استقلال به غنا شهرت يافت

45) Michel Bouvier (2001) . Ibid . P. 122

46) Neutral

47) Self – imposed Limit

انتهاي پيام