اشاره: آن‌چه در پي مي‌آيد  بخش نخست از مقاله پژوهشي با نام " قوه مقننه و اصلاحات" به قلم دكتر قاسم صالح‌خو است كه به بررسي و تحليل فرآيند بودجه و نهادهاي پارلماني و مؤلفه‌هاي تعيين كننده نقش پارلمان در بودجه مي‌پردازد.
دكتر قاسم صالح‌خو دانش‌آموخته اقتصاد در مقطع دكتري از The New School for Social Research  در ايالت نيويورك امريكا بوده و در حال حاضر رئيس هيئت مديره، مشاوران مديريت صالح انديشان (شركت سهامي خاص) در تهران است. سابق بر اين مدير اجرايي ( عضو هيئت مديره) صندوق بين‌المللي پول (67-1361) و سفير جمهوري اسلامي ايران در ژاپن(61-1358) بوده است. وي گذشته از فعاليت‌هاي اجرايي گسترده در داخل و خارج كشور ، به تدريس در دانشگاههاي خارج و داخل كشور نيز اشتغال داشته است. حوزه تخصصي او اقتصاد بين‌الملل، پول و اعتبار و ماليه عمومي است.
وي مقالاتي را در نشريات كشور در زمينه‌هاي تامين اجتماعي، فرار سرمايه، سرمايه‌گذاري خارجي، بودجه‌ريزي، فقر و شكاف اجتماعي، سازمان‌هاي بين‌المللي و ... به چاپ رسانده است. همچنين در پروژه‌ي " بودجه‌ريزي در ايران ؛ مسائل و چالش‌ها" ، كه مشتركا بوسيله مركز پژوهش‌هاي مجلس شوراي اسلامي و UNDP انجام گرفت، مشاركت داشته است.
سرويس مسائل راهبردي ايران دفتر مطالعات خبر خبرگزاري ايسنا به دنبال بررسي سياست‌ها و روش شناسي نظام بودجه ريزي در ايران ، به منظور تسهيل دسترسي خبرنگاران سياستي و سياست پژوهان اقتصادي،  بخش نخست از متن كامل اين مقاله را  كه حاصل پژوهشي با همين نام در دفتر مطالعات برنامه و بودجه مركز پژوهش‌هاي مجلس است، منتشر مي‌كند.  

مقدمه:
تشديد فرايند جهان شمولي (1) و يکپارچگي اقتصاد (2) جهاني، زمينه هاي تشديد رقابت در پهنه بين المللي را فراهم آورده است. افزايش هزينه هاي مالي دولت به دلايلي از قبيل سالمندي جمعيت، افزايش مستمري بگيران و مخاطره‌هاي زيست محيطي از سويي و کاهش درآمدهاي دولت ناشي از کاهش تعرفه‌ها در بازار به شدت رقابتي جهاني، از سويي ديگر، دولت‌ها را در تامين منابع مورد نياز و تهيه و تدوين بودجه هاي منطقي و قابل اجرا دچار مشکل نموده است. در اين ميان نقش نهادهاي قانون‌گذاري در اين کشورها خود دستخوش تحولاتي شده و اينکه پارلمان‌ها تا چه حد و به چه ميزان در فرايند تهيه و تدوين، و در نهايت تصويب بودجه مي توانند يا بايد نقش داشته باشند، زمينه بحث و جدل‌هاي جدي و رويارويي‌هاي اصولي را فراهم نموده است.
تا قبل از واپسين دهه‌هاي قرن بيستم، قانون‌گذاران در پي تقويت نقش خود در تنظيم و تدوين بودجه بودند. اينک، در سال‌هاي آغازين قرن 21 ، نمايندگان پارلمان‌ها خود را رو در روي تشکل‌هاي قوي و سازمان‌يافته گروه‌هاي مختلف اجتماعي، يعني شمار روز افزون سازمان‌هاي غير دولتي مي‌بينند که در دموکراسي هاي پيشرفته چنانچه تحقق خواسته‌ها و مطالبات خود را از طريق نمايندگان منتخب مشکل يا غير ممکن احساس کنند، مي توانند با اعمال فشارهاي سياسي، راسا به اهداف جمعي خود دست يابند.
به طور کلي ، بسياري از دولت‌ها در گذشته وجود هرگونه رابطه‌اي بين فرايند بودجه ريزي و سياست‌گذاري را انکار مي نمودند. در نتيجه، اعتباراتي را به پروژه‌هاي جديد اختصاص مي دادند بدون اينکه اثرها و پيامدهاي منفي اين کار را بر انضباط مالي خود سنجيده باشند. اکنون پارلمان‌ها در بسياري از اين کشورها پيش گام شده و اجازه نمي دهند قبل از اينکه نتايج چنين هزينه‌هايي بر اوضاع مالي محاسبه شود، اين سياست گذاري‌ها شکل بگيرند. بنابراين در بسياري از اين کشورها اکنون بودجه ريزي نقش اساسي در تعيين سياست‌هاي دولت‌ها ايفا مي کند؛ اما در برخي ديگر قوه مجريه با اتکا به بهره گيري از فناوري‌هاي جديد در تهيه و تدوين بودجه، نقش پارلمان را کم اهميت تلقي مي کند، غافل از اينکه به کارگيري بهترين فناوري‌ها نيز بدون جلب موافقت پارلمان نتيجه‌اي عايد نخواهد کرد.
مفهوم نظارت قوه مقننه نيز متحول شده است. اين نظارت هم اکنون لزوما به معناي تطابق کارکردهاي بودجه اي با قانون بودجه ( قوانين و ضوابط حاکم ) نيست، بلکه منظور همسو بودن و انطباق آنها با هدف‌ها و برنامه‌هاي تعيين شده دولت است. اطلاعات موجود در زمينه تجربه بسياري از کشورها به ويژه اتحاديه اروپا، بيانگر اين واقعيت است که در کشورهايي که اختيارات و قدرت قوه مقننه در رابطه با بودجه ضعيف است، اداره امور مالي نيز وضع چندان مطلوبي ندارد. بنابراين بايستي اين طور نتيجه گرفت که نمايندگان نهادهاي پارلماني، بخش مهمي از فرايند بودجه اي را تشکيل مي دهند. در دمکراسي هاي صنعتي چنانچه نمايندگان پارلمان در انجام مسووليت‌هاي نظارتي از خود توانمندي نشان ندهند، مردم خود در قالب سازمان‌هاي غير دولتي اقدام به اعمال نظارت و نقادي از عملکرد بودجه خواهند کرد. با توجه به مقوله « حکمراني خوب » (3) - که چارچوب توصيه هاي سازمان‌هاي بين‌المللي به کشورهاي عضو را تشکيل مي دهد (4)- اصول شفافيت، پاسخگويي، حساسيت مسوولان و سياست‌هاي آينده‌نگر، بر نقش پارلمان در فرايند بودجه‌ريزي و مديريت مالي جامعه تاکيد دارند. بنابراين تقويت نقش پارلمان در ارزيابي کارکردهاي بودجه‌اي به لحاظ اينکه اعتبار و در نهايت مشروعيت بيشتري براي دولت فراهم مي آورد، در وهله اول به نفع خود دولت است. برعکس، هر گونه اقدام در جهت تضعيف نقش پارلمان سبب کاهش اعتبار و مسووليت دولت و در نهايت موجب تقويت نقش سازمانهاي غير دولتي . در گفتمان ها امور و سياست گذاري هاي دولت به منظور جبران کمبودهاي ناشي از کم تحرکي پارلمان در فرايند بودجه و بيت المال مديريت جامعه خواهد شد.
در نوشتار حاضر، کوشش مي شود تا اين تحولات و تاثير آنها بر نهادهاي قانون‌گذاري در دمکراسي‌هاي صنعتي بررسي و تحليل شود؛ همچنين مقوله‌هاي مرتبط با نقش جديد نهادهاي قانون‌گذاري، ميزان استقلال آنها در سياست‌گذاري‌ها يا نظارت بر عملکرد دولت‌ها (با توجه به ضوابط و محدوديت هايي که بر اساس معاهده‌هاي منطقه‌اي از خارج بر کشور تحميل شده)، و اينکه در شرايط حاضر آيا تقويت نقش پارلمان در فرايند بودجه به نفع يا ضرر نهادهاي قانون‌گذاري است؟ ارزيابي و بازبيني شود. و کلام آخر، چگونه نمايندگان مي توانند نقش نظارتي خود را با عنايت به عملکرد گذشته و پيش‌بيني سياست‌گذاري‌هاي دولت تقويت کنند، و اصولا نقش فعالانه پارلمان در فرايند بودجه به صرفه و صلاح پارلمان است يا اينکه، تقويت نقش عملکرد و تلاش در جهت سياست‌گذاري‌هاي صحيح و منطبق با منافع ملي اصلح است، بحث و بررسي خواهد شد. لازم به ذکر است که به دليل انبوه آثار و پژوهش‌هاي مربوط به اتحاديه اروپا در زمينه نقش جديد پارلمان‌هاي اروپايي، تحليل‌هاي ارائه شده عمدتا مبتني بر تحولات مورد نظر در اين قاره خواهد بود.

1 ـ فرآيند بودجه و نهادهاي پارلماني

1 ـ 1 ـ نقش فرآيند بودجه در نهادهاي پارلماني
بر خلاف کشورهاي نفت‌خيز که در آنها ماليات نقش کم‌رنگ‌تري را در بودجه ايفا مي کند، نقش اصلي پارلمان‌ها عمدتا دستيابي به اجماع در زمينه تعيين ميزان ماليات‌ها و کنترل توازن بودجه است. در گذشته، وظيفه عمده پارلمان اعمال کنترل بر عملکرد اجرايي دولت در مورد سياست‌گذاري‌هاي تعيين شده قوه مقننه از طريق بودجه بوده است. با توجه به برنامه‌هايي که سياست‌هاي بودجه‌اي ديکته مي کرد، نقش پارلمان‌ها نيز به تدريج متنوع‌تر و دستخوش تغيير گرديد. هنگامي که کاهش کسر بودجه در اولويت سياسي قرار گرفت، بودجه به ابزار اصلي محدود کننده نحوه اجراي سياست گذاري‌هاي قوه مقننه مورد استفاده دولت واقع شد. در دهه 1990 تعامل عوامل مختلف در فرايند تهيه و اجراي بودجه به نحو چشمگيري جلوه‌گر شد. در اين دهه :
1 ـ کاهش کسري بودجه دغدغه اصلي سياست‌گذاران و کارگزاران اقتصادي به شمار مي رفت.
2 ـ طبيعت محدود سازنده سياست‌هاي بودجه اي، قدرت اعمال نفوذ گروه‌هاي ذي نفع و فشار را کاهش داد.
3 ـ فرايندهاي تصميم گيري به طور کلي محدود به ارتباط ميان پارلمان و قوه مجريه گرديد.
4 ـ با توجه به اينکه هنوز آثار جهاني شدن و يکپارچگي اقتصاد چندان مشهود نبود، ملاحظات داخلي اولويت بالاتري مي يافت.
5 ـ فرايندهاي بودجه ريزي به توازن بودجه نياز داشت و قوه مجريه بود که حدود اختيارات قوه مقننه را مشخص مي کرد نه به عکس. به عبارت ديگر در تمامي موارد تعيين حدود و ثغور بودجه الزاما بر عهده دولت ها بود.

امروزه به دليل رشد اقتصادي و توسعه فرايند جهان شمولي، مرحله جديدي آغاز شده که در شرف تکوين است. بنابراين نيازهاي جديدي براي آينده مشاهده مي شود که سياست هاي بودجه اي مي بايد در پي پاسخگويي به آنها باشد. بارزترين علامت اين تغييرات انتقال جريان تصميم گيري در زمينه سياست‌گذاري هاي اصولي قوه مقننه به خارج از قلمرو مقننه ـ مجريه است. علل اصلي اين پديده عبارت اند از:
ـ رشد اقتصادي، فشارهاي ناشي از بالا رفتن سطح توقع بخش هاي ذي نفع سازمان يافته را در داخل و خارج پارلمان تشديد مي نمايد.
ـ حضور نيروهاي فراملي، محدوديت ها و هدف هايي را تحميل مي کند که خارج از چارچوب عرفي حاکميت ملي تعيين شده اند.
ـ در واکنش به پديده جهان شمولي و نيز به دليل دشواري هاي فزاينده دولت هاي مرکزي در مهار فرايندهاي مشکل زا، مقامات فروملي (5) ، منطقه اي يا محلي درکليه کشورهاي پيشرفته اهميت بيشتري مي يابند.
در نتيجه، اين عوامل چانه زني هايي که در سطوح « فراملي» (6) در چارچوب روابط چانه زني‌ها بين مقامات خودمختار محلي و گروه هاي عمده اقتصادي و اجتماعي ذي نفع صورت مي گيرد، نقش مهم تري ايفا مي نمايد. تخصيص منابع عمومي و نظارت بر نحوه هزينه آن، هسته اصلي چانه زني ها را با همه صاحبان قدرت هم در سطح فراملي و هم در درون کشورها از قبيل مقامات محلي، مقامات نظارتگر و گروه هاي ذينفع سازمان يافته، تشکيل مي دهد. نقش روبه فزوني اين عوامل جديد در بالاترين سطوح تصميم گيري، انعکاس دهنده نوعي دگرديسي (7) در روابط بين سياست ، اقتصاد و جامعه است. بنابراين بياستي اذعان داشت که بازگرداندن تمامي فرايند تصميم ساي به محدوده عرفي قواي مقننه ـ مجريه نه امکان پذير و نه مطلوب است. (8) مع هذا موازين و اصولي پيش نيازهاي دمکراسي را مي سازد که مي بايد در مورد هر سياست گذاري از جمله سياست گذاري هاي بودجه اي حفظ شود:
ـ نوعي گفتمان عمومي درباره انتخاب هاي اساسي حکومت: زيرا بحث ها و چانه زني هاي پراکنده پايان ناپذير در همه سطوح اهميت تصميم گيري ها را کاهش مي دهد و انجام هرگونه گفتمان در مورد اينده جوامع ما را غير ممکن مي سازد.
ـ تاييد مجدد اصل پاسخگويي: در فرايندهاي تصميم گيري که به صورت فزاينده اي پيچيده تر مي شوند و تحت تاثير عوامل ديوان سالاي قرار مي گيرند، اين نوعي الزام است که مسووليت هاي تصميم گيران مختلف با دقت کامل و با ذکر دلايل تصميم گيري مشخص گردد.
ـ ارزيابي نتايج تصميم گيري ها: روندي گسترده به سوي به وجود آوردن اجماع از طريق اطلاع رساني در رسانه هاي همگاني براي تصميم گيري هايي که هنوز صورت نگرفته و قرار است که در آينده انجام پذيرد، به چشم مي خورد.
حفظ اين گونه اصول و موزاين تنها با نمايندگان منتخب مردم، يعني پارلمان ها و دولت ها تضمين مي شود. بنابراين تحت شرايط جديد، سوال سياسي اصلي پيش روي ما عبارت از اين است که چگونه نهادهاي اساسي دموکراسي، دولت و پارلمان قادر خواهند بود بدون اينکه وانمود شود که اينها تصميمات ديگران يا محافل خارجي را مانند " مهر لاستيکي " به تاييد مي رسانند، بتوانند مجددا کنترل گزينه هاي سياست هاي عمده را به عهده گيرند. پاسخ به اين سوال اين است که فرايند بودجه ريزي مي تواند به صورت ابزاري درآيد که زمينه سياسي مشترکي براي فرايندهاي متعدد تصميم گيري فراهم آورد. در درون فرايند بودجه پارلمان و دولت در وهله اول با يکديگر و در عين حال با نظام ديگري که کلا خارج از اين دو نهاد منتخب قرار دارد، به تعامل مي پردازند.
جلسه هاي بررسي بودجه پارلمان، شايد تنها جريان تعاملي در بين اشکال مختلف حکومت جهاني ( فرا ملي، ديوان سالاري و تکثرگرا ) (9) باشد که تحت اختيار مجموعه پارلمان و دولت قرار مي گيرد و تنها فرايند بودجه ريزي است که چارچوب منسجمي از انتخاب هاي متفاوت حکومت در هر بخش را به نحوي مستحکم و قابل اتکا به وجود مي اورد . بدون چنين فرايندي هيچ گونه گفتمان واقعي سياسي در مورد بديل هاي ممکن، انسجام اقدامات متفاوتي که در زمينه هاي مختلف صورت مي پذيرد، مسووليت هايي متوجه مسوولان مختلف است، يا وضعيت کشور در آينده ( ميان مدت و بلند مدت ) صورت نخواهد گرفت. به اين دليل است که نقش فرايندهاي بودجه ريزي در پارلمان ها نه کم رنگ خواهد شد و نه اينکه به فرايندهاي صرف حسابداري ـ که برخي کارشناسان شايق به مشاهده آن هستند ـ باز خواهد گشت. بنابراين مقتضي است که فرايندهاي بودجه اي توجه خود را به وظايف جديدي معطوف کنند که بيشتر با کيفيت سرو کار داشته باشد تا کميت. فرايندهاي جديد مي بايد بتوانند بر منابع، اهداف و نتايج زماني اقدامات عمومي متمرکز شده و از انسجام سياست گذاريها و تصميم گيران اطمينان حاصل کنند.
مصلحت پارلمان ها ايجاب مي کند که براي حفظ کنترل خود بر سياست هاي کلي و تصميم هاي عمده، ابتدا در جهت سياست گذاري ها و در مرحله بعد ارزيابي نتيجه ها حرکت کنند. همچنين به نفع دولت هاست که با بهره گيري از نيروي سياسي متحد کننده پارلماني، زمينه هاي مشترکي براي کارگزاران حوزه ها و رشته هاي مختلف به وجود آورند. براي مثال وزرايي هستند که به رغم عضويتشان در دولت، به دليل گريز از نظارت و اصل کلي انسجام اقدام دولت، گرايش هاي عمومي سياسي خود را کنار مي گذارند.

2 ـ 1 ـ نقش نهادهاي پارلماني در فرايند بودجه
نقش جديد پارلمان ها در فرايند بودجه نبايد به هزينه تضعيف دولت باشد چه در اين صورت اداره مالي کشور تضعيف مي شود که اين نيز موجب تضعيف پارلمان مي گردد. به جاي اعمال کنترل و محدوديت، به نظر مي رسد نقش جديد پارلمان ها در فرايند بودجه بايد در مقوله هاي سياست گذاري، پاسخگويي و عملکرد متمرکز شود.
در عصر جديد، پارلمان ها بودجه را به همان صورت که دولت تقديم کرده با اندک اصلاحاتي به تصوب مي رسانند. دليل اين امر آن است که پارلمان ها به اين نتيجه رسيده اند که پرداختن به جزئيات به منزله پذيرفتن تبعات اجرايي و مالي بودجه مصوب است، در حالي که پارلمان ها، به دلايل سياسي قادر به پذيرفتن مسووليت اداره مالي کشور نيستند، زيرا :
• اکثر اعضاي پارلمان که خود حامي دولت هستند، نمي توانند با دولت مورد حمايت خود به مقابله برخيزند، چه اين مترادف خروج از عضويت در حزب است.
• با افزايش حجم دولت، پيچيدگي هاي فرايند بودجه ريزي و ميزان هزينه ها و کارکردهاي مربوط نيز افزايش يافته است. مثلا در دهه هاي 1970 و 1980 نسبت هزينه هاي دوات به توليد ناخالص داخلي به طور متوسط ساليانه يک درصد افزايش داشته است.
• در جريان رسيدگي به بودجه در پارلمان، اختصاص منابع بودجه اي محرمانه نيز وجود دارد که عدم بررسي آن خود موجب کاهش نقش پارلمان مي گردد.
• گروه هاي فشار در تعيين محتواي بودجه دخالت موثر دارند و پارلمان ها در واقع چاره اي جز تصويب بودجه تقديمي نمي بينند با تضعيف نقش پارلمانف شمار تغييرهاي پيشنهادي دولت افزايش مي يابد.
بين تصويب بودجه و اختصاص منابع بايد تميز قائل شد. (10) بودجه ها را دولت تهيه مي کنند، در حالي که اختصاص منابع به عهده پارلمان هاست . مقوله اختصاص منابع صدها سال بر مقوله بودجه تقدم دارد. بودجه ها بيانگر اقلام مصرفي يا سرمايه گذاري هستند، در حالي که اختصاص منابع ابزاري براي کنترل به شمار مي آيند. هر چه بودجه تهيه شده دولت جامع تر باشد، قدرت دولت در مقابل پارلمان افزاش مي يابد و آن گاه که بودجه تقديمي دولت جامع و فرايند است، براي پارلمان چاره اي جز تصويب نيست. اما چنانچه دولت در تعيين چگونگي نحوه مصرف منابع دچار مشکل باشد، اين مشکل به طريق اولي گريبان گير پارلمان نيز خواهد بود. استقلال در بودجه ريزي به معناي اختلاف و تنش بيشتر بين پارلمان و دولت است.
به عبارت ديگر، صحبت از نقش پارلمان در بودجه به معناي صحبت از روابط بين پارلمان و دولت است . بودجه به تمام بخش هاي اقتصاد سايه مي افکند و ارتباط هاي بودجه اي جايگاه پارلمان ها را تعيين مي کند. چگونگي روابط بين پارلمان و دولت در حول و حوش موارد زير شکل مي گيرد:
• قواي مقننه سياست گذاري هاي بودجه اي را شکل مي دهند، مسووليت سرجمع ها مي پذيرند، در مورد نحوه اعمال سياست هاي مالي اظهارنظر مي کنند و در مورد مسيري که اقصتاد حرکت مي کند، رهنمود مي دهند.
• پارلمان ها بودجه را اصلاح مي کنند ولي توان آنها در اين زمينه با يکديگر متفاوتاست. برخي پارلمان ها قانونا مي توانند هرگونه اصلاحاتي را در بودجه اعمال کنند، ولي به لحاظ سياسي دچار محدوديت هستند، برخي ديگر به عکس به لحاظ حقوقي يا قانوني محدود شده اند.
• پارلمان ها اهداف عملکردي براي دولت ها تعيين مي کنند. تصميم هاي پارلمان تنها متمرکز بر مباني اعتباري بودجه نيست، بلکه بيشتر به دنبال اين است که با منابع بودجه اي چه کارهايي انجام مي شود. آينده پارلمان بستگي به آن دارد که در مورد تعريف اهداف و عملکردهاي دولت، با دولت تشريک مساعي کند.
• قانونگذار دولت را ارزيابي مي کند . اين نقشي علاوه بر نقش متعارف در جهت حصول اطمينان از صحت و ضابطه مندي انجام هزينه هاست، يعني پارلمان دستاوردهاي دولت را مورد سوال قرار مي دهد. در آينده بودجه به مثابه قراردادي بين دولت و قانوگذار در زمينه عملکرد تلقي خواهد شد. دولت نيز مي بايد ظرفيتي براي تعريف عملکرد و دستاوردهاي آن داشته باشد. چنانچه دولت از چگونگي هزينه کرد منابع خود بي اطلاع باشد، به طريق اولي قانون گذار نيز از کم و کيف هزينه ها ناآگاه خواهد بود. پس نتيجه اين مي شود که قانون گذار بايد شريک و همکار دولت باشد.
اگر پارلمان ها به ارقام کل بودجه راي دهند مسووليت بودجه را پذيرفته اند، اما چنانچه قانونگذار در پي تقويت و گسترش نقش خود باشند، اين خواسته به چند صورت تحقق پيدا مي کند. اعضاي پارلمان ها اکنون به اين واقعيت واقف شده اند که " اطلاعات قدرت است " و به همين دليل کمتر به اطلاعات ارائه شده دولت ( وزارت دارايي) اعماد کرده و خود راسا به استخدام کارشناساني براي جمع آوري و تحليل اطلاعات اقدام مي کنند. به همين ترتيب فعاليت حسابرسان قوه مقننه نيز افزايش يافته است. در برخي از کشورها ديوان محاسبات در نقش کارگزار قوه مقننه عمل مي کند. برخي از دولت ها بودجه خود را با برنامه هاي فرايند تهيه مي کنند. بنابراين چه عواملي موجب شده که پارلمان ها اکنون در پي تقويت و گسترش نقش خود برآمده باشند؟
• اجماع سياسي مبني بر تثبيت يا کاهش هزينه ها
• در موردکشورهاي اروپايي مقررات پيمان ماستريخت
• فشارهاي اعمال شده به منظور تقويت شفافيت، هنگامي که نقش پارلمان ضعيف باشد، شفافيت هاي بودجه اي نيز خدشه دار مي شود
• بهبود عملکرد دولت پارلمان را تشويق مي کند تا هدف ها را مشخص و مهلت هايي نيز براي ارزيابي نتايج معين کند
• کاهش اعتماد به دولت سبب مي شود تا پارلمان نقش مستقل تري به عهده گيرد.
هنگامي که دمکراسي در عالي ترين سطح وجود داشته باشد، اعتماد به دولت به پايين ترين سطح کاهش مي يابد.

3 ـ 1 ـ  مولفه هاي تعيين کننده نقش پارلمان در بودجه
نحوه تعريف نقش پارلمان در بودجه به چگونگي پاسخ به سوال هاي ذيل بستگي دارد:
1 . نقش پارلمان در مورد بودجه در قانون اساسي چگونه پيش بيني شده است؟
2 . آيا قانونگذار بايستي به راي دادن در مورد اقلام کلان بودجه بسنده کند، يا اينکه به دست و پنجه نرم کردن با تصميم هاي مربوط به اقلام درآمد و مصارف نيز بپردازد؟   به عبارت ديگر،  آيا قوه مقننه بايستي بيشتر تلاش خود را مصرف اقلام کلي و درآمدي و هزينه اي کند ، يا اينکه نقش يک نهاد بودجه ريزي را نيز ايفا کند؟ آيا چنين نهادي مي بايد برنامه هاي ميان مدت براي بودجه ريزي رانيز مدنظر داشته باشد؟
3 . آيا ارائه تصويري براي سال هاي پيش روي ( داشتن ارقام سرجمع براي سال پيش رو ) دولت اجباري است و آيا در عين حال اين ارقام شاخص هايي را براي سال هاي آتي به دست مي دهد؟
4 . آيا قانونگذار بايد فرايندهايي را براي ربط دادن بودجه و مصوبات قانوني ايجاد کند، اينکه بودجه و مصوبات قانوني مي بايد مستقل از يکديگر باشند؟ مثلا در فرايند اختصاص منابع، بسياري از پارلمان ها قادر به تغيير قوانين دائمي تاثيرگذار نيستند. اين امر عملا فرآيند جابه جايي اختصاص منابع (11) را غير ممکن ساخته و امکان بودجه ريزي را سلب مي نمايد.
5 . آيا قانونگذار بايد اهدافي را براي عملکرد کارگزاران دولت تعيين کند، يا اينکه مسووليت تعيين چنين اهدافي بايستي از آن دولت باشد؟ ( اين مقوله مربوط به تقسيم وظايف است).
6 . آيا قدرت بررسي بودجه بايد در کميسيون واحدي متمرکز شود، يا بين کميسيون هاي مختلف بخشي تقسيم گردد؟ در مورد اخير بايستي فرايندي قوي را هيات رييسه پارلمان پيش بيني کند؛ يا يک کميسيون قوي بودجه براي ايجاد هماهنگي به وجود آيد. همچنين براي حل اختلاف با دولت بايد ظرفيت مناسبي وجود داشته باشد که آن هم عرفا در صلاحيت هيات رييسه است.
7 . آيا پارلمان بايد جهت جمع آوري و تحليل داده ها اقدام به ايجاد تشکيلات جداگانه اي براي خود کند، يا اينکه به داده ها و تحليل هاي ارائه شده دولت اکتفا کند؟ داشتن يک دفتر با پرسنل و تجهيزات کامل به معناي نيل به استقلال مورد نظر است.
از ديدگاه تاريخي، دليل وجودي پارلمان ها جلب رضايت عمومي و توجيه جمع آوري ماليات هاست . اگرچه عرفا پارلمان ها به نسبت دولت از قدرت کمتري برخوردار هستند، اما قدرت قوه مقننه بايستي لااقل به صورت نسبي متوازن و متناسب با قدرت قوه مجريه باشد. براي تحقق اين امر بايد اولا، امکانات حسابرسي و بازرسي بودجه دولت را پارلمان فراهم کند، که اين امر در تقويت موقعيت پارلمان نقش مهمي ايفا مي کند. بنابراين دولت ها بايد خود را ملزم به قائل شدن فرصت کافي براي ارائه لايحه به منظور بررسي بودجه در پارلمان بدانند. ثانيا عملکرد بودجه سال قبل بايد بر اساس اصول حسابداري و حسابرسي به طور دقيق بررسي گردد که اين خود مبنايي براي اظهارنظر در مورد بودجه سال جاري به شمار مي رود. ثالثا اينکه دولت مي بايد تمام فصول هزينه را دقيق حسابرسي و بازبيني کرده و نتايج بررسي هاي خود را به پارلمان ارائه کند. س از دريافت گزارش هاي حسابرسي و بازرسي ، نمايندگان مي توانند هرگونه اطلاعات جانبي مورد نياز را که مبناي گزارش دولت است، درخواست نمايند. رابعا به رغم ملاحظات سه گانه و علاوه بر آنها، پارلمان خود نيز مي بايد از قدرت تحليل بودجه برخوردار باشد. بودجه اي که بر اساس مباني عملکرد تهيه مي شود، مي تواند همچنين با موارد تخصيص بودجه اي مرتبط باشد. با اعمال بودجه عملياتي، ممکن است براي نمايندگان پارلمان نيز انگيزه اي به وجود آيد تا به جاي پرداختن به نيازهاي آني و کوتاه مدت حوزه هاي انتخابيه خود، توجه بيشتري به سياست گذاري هاي کلان در آينده نشان دهند و بيشتر آينده نگر باشند.
انجام اصلاحات ذيل شرط و پيش نياز دستيابي به اهداف مزبور است. نخست اينکه اطلاعات بودجه روزآمد، قابل دسترسي، با معني و قابل فهم باشد (12) و اطلاعات ارائه شده بايستي بين اقلام هزينه و اهداف ارتباط برقرار سازد. دوم اينکه اعضاي پارلمان بايستي علاوه بر استفاده از کارشناسان زبده براي بررسي و تحليل بودجه، خود نيز در اين زمينه تبحر داشته باشند و معمولا اين مقوله کمتر جدي گرفته مي شود. تصميم گيري در مورد مصارف را به صورت متعارف دولت ها انجام مي دهند و نمايندگان اغلب دست خود را در اين زمينه بسته مي بينند. بالاخره اينکه معمولا براي نمايندگان مي بايد انگيزه و نيز الزام براي بررسي دقيق تر بودجه وجود داشته باشد تا عملکرد آنها در اين زمينه موثر واقع گردد. گاه تلقي دولت آن است که چون نمايندگان کمکي در جهت بهبود حاکميت به عمل نمي آورند بنابراين نبايد اهميت چنداني برايشان قائل شد.
از جمله ديگر اصلاحات کليدي، تهيه چارچوب ميان مدت براي بودجه (13) به منظور در اختيار داشتن تصويلي براي سال هاي پيش روست. تهيه چارچوب ( چشم انداز ) چندساله در تعيين ارقام کلان در يک فرايند از بالا به پايين که ابتدا سرجمع ها مشخص مي شود، صورت مي پذيرد. پس از تصويب ارقام، اقلام فرابودجه اي نيز در بودجه وارد مي شود (14) و همه منابعي که براي پروپه هاي فاقد برنامه زمانبندي و تاريخ اتمام اختصاص يافته، از بودجه حذف مي گردد . اين نوع بودجه نشان بودجه اي اساسي و مبنايي براي بودجه ساليانه به کار گرفته مي شود که تمام فرايندها و عمليات را تدوين کرده و علاوه بر آن، مانند حلقه واسطي بين اقتصاد کلان و بودجه در سه سطح عمل مي کند. در سطح اول، سياست هاي مالي دولت به صورت پيوسته و منسجمي به زبان اقتصاد کلان مطرح مي شود. در سطح دوم کل هزينه اهداف ( که بر مبناي فرض هايي محاسبه شده و به راي گذاشته نشده است ) به ميزان حداکثر هزينه برآورد مي شود. در سطح سوم ارقام عملياتي شده و ميزان کل هزينه هر يک از فصول هزينه مشخص مي شود.
نقطه شروع از سومين سال آتي ( مثلا سال 2003 در سال 2000 ) است. لايحه بودجه سقف بودجه دولت مرکزي را براي يک چرخه سه ساله بودجه مشخص مي سازد. ابتدا سقفي براي کل فصول هزينه بودجه دولت مرکزي ( به استثناي بهره هاي پرداختي بر روي وام هاي دولت و طرح مستمري مکمل ) ( 15) تعيين مي شود. سقف پيشنهادي در اين رابطه قدري بالاتر از برآوردهاي به عمل آمده تعيين مي شود که از آن به نام « سپر بودجه اي » (16) ياد مي شود. استفاده از " سپر" تعيين شده نيازمند تصميم گيري هاي جديد است که به هر حال بايستي درآمدهاي اضافي نيز به منظور حفظ توازن بودجه پيش بيني شود.
در برخي کشورها، دفاتر کارشناسان بودجه در پارلمان با استفاده از استانداردهاي اقلام وزارت دارايي در تهيه « بودجه بديل » به جناح مخالف کمک مي کنند. آنان براي برآوردها از همان مولفه هاي وزارت دارايي استفاده مي کنند. بنابراين اقلام بودجه جناح مخالف و دولت کاملا قابل مقايسه مي باشند. فرايند تصويب چارچوب بودجه مشتمل بر دو مرحله است. در مرحله نخست نمايندگان ابتدا در مورد سقف و سپس در مورد مشروح اقلام هزينه راي مي دهند. مايات ها و عوارض نيز به صورت جمع کل راي گيري مي شود، درآمدها و هزينه ها در يک بسته واحد بررسي مي گردد. بنابراين مشکل بتوان بديلي براي بودجه پيشنهادي جناح مخالف عرضه نمود، يا تغييراتي ولو هر چقدر مختصر در اقلام بودجه اعمال کرد که از تصويب پارلمان بگذرد. در واقع ائتلاف اکثريت بايد در تدارک يک بديل کامل براي بودجه باشند، ابتدا احزاب کوچک مخالف بديل هاي خود را به راي مي گذارند و سپس ائتلاف دولت (غالبا دولت اقليت ) برنامه خود را در پايان براي راي گيري عرضه مي دارند.
در مرحله بعد کميته هاي بخشي (17) پارلمان اقلام اختصاص يافته را بررسي مي کنند، با اين شرط که جمع اقلام نمي تواند از جمع توافق شده فراتر رود. اين کميته ها نظارت قوي اعمال مي کنند. دولت موظف به ارائه گزارش هايي در مورد عملکرد خود و رعايت محدوديت هاي بودجه اي در طول سال است، ولي از آنجا که ديدگاه پارلمان بيشتر آينده نگر است، نمايندگان کمتر به عملکرد گذشته دولت و ارزيابي تصميمات متخذ در گذشته توجه نشان مي دهد و اين خود يک نقطعه ضعف به شمار مي رود.
دولت هاي مورد حمايت جناح اقليت بايستي براي جلب رضايت نمايندگان جناح اکثريت در پارلمان تلاش کنند که به هنگام راي گيري از حمايت جناح اکثريت برخودرار شوند. با اين ترتيب مشاهده مي شود که نقش پارلمان در کشورهاي که دولت تحت حمايت جناح اقليت است به مراتب قوي تر از کشورهايي است که دولت از جناح اکثريت برگزيده شده است. نتيجه اصلاحات اعمال شده در کشورهايي، مانند سوئد، اين است که پارلمان رويکرد هماهنگ و کلي اي در مورد بودجه دارد که هم بر کلان بودجه و هم بر جزئيات آن نظارت مي کند. (18) بنابراين انضباط بودجه اي بر اثر اعمال اين اصلاحات تقويت شده است. به عبارت ديگر در کشورهايي چون سوئد، اين امکان فر اهم آمده است تا نوعي هماهنگي مطلوب در مورد بودجه به وجود آيد که هم زمان بتوان کلان بودجه و نيز مشروح آن را بررسي و ارزيابي کرد.
تهيه چارچوب چندساله بودجه مزايايي در بر دارد، از جمله اينکه مبنايي براي مقايسه عملکرد دولت و جناح مخالف به وجود مي آورد. (19) چارچوب چندساله، امکانات مقايسه اي بين سياست هاي اقتصادي دولت و جناح مخالف را فراهم مي سازد. اگرچه انضباط بودجه اي نيز به نحو چشمگيري بهبود يافته است، با اين حال اين روش جهات منفي نيز در بر دارد: اول اينکه فرايند نيازمند زمان طولاني است و در طول سال ادامه دارد. در مورد مشروح بودجه، بحث هاي تکراري فراوان است و مرحله پاييز پژواکي از مرحله بهار مي باشد. اگرپه در فصل بهار قرار است که تنها سياست هاي کلي بحث شود، با اين حال مشروح شروح اقلام بودجه بحث و بررسي مي شود. دوم اينکه ميزان « سپر بودجه اي » ياد شده، کفاف دخالت هاي دولت در موقعيت هاي کوتاه مدت اضطراري را نمي دهد. براي رعايت سقف هاي تعيين شده، اغلب راهکار ناکارآمدي اتخاذ مي شود، اگرچه سقف هاي تعيين شده رعايت مي شوند. قرار است که اين کاستي ها در نظر گرفته شود و روي هم رفته محاسن اين فرايند مورد تاييد نمايندگان پارلمان نمي باشد.
اگرچه زمينه بحث وسيع است، با اين حال به نظر مي رسد که با ذکر نمونه هايي قابل توجه از کشور اروپايي به نتيجه گيري مطلوب تري برسد. (20)
در نظام بودجه ريزي انگلستان، برنامه سه ساله اي که رئوس متغيرها، اهداف اصلي بوجه ونيز حد نصابي را براي هزينه ها مشخص مي سازد، معمولا با يک رقم کلي ( کلان ) به تصويب پارلمان مي رسد. اين سند در سال هاي اخير منعکس کننده الزام هاي تعيين شده « موافقت نامه ثبات بخشي اتحاديه پولي اروپا » (21) بود و نيز اهدافي را که بايستي براي تحقق برنامه اقتصادي دنبال کرد، تشريح مي کند. از تبعات ديگر الزام هايي که از خارج ( پيمان ماستريخت ) بر بودجه حاکم شده و ريشه در وضعيت گذشته اقتصادي کشوري مانند ايتاليا ـ به لحاظ تورم بالا و کسر بودجه ـ دارد، قانوني است که بر اساس آن چارچوب درآمدها و هزينه ها هم زمان ارائه شده و نيز امکاناتي را براي جابه جايي برنامه هاي موجود به منظور حصول اطمينان از دستيابي به اهداف نهايي برنامه فراهم مي آورد. اين قانون در سال 1999 در ايتاليا به منظور ساده سازي اجلاس بودجه ، بازنگري شده است که در مقايسه با اصلاحاتي که بعد از پيمان ماستريخت به عمل آمد، اصلاحات اخير به مراتب نرم تر و سطحي تر بود. تعديل هزينه ها کسر بودجه را تحت کنترل درآورده و ثبات نرخ هاي بهره و ارز را فراهم آورده است که اين نيز زمينه هاي جلب اعتماد عمومي را موجب ششده است . در عين حال در مورد ماليات ها و برنامه هايي که زيربناي بودجه را تشکيل مي دهند، اصلاحات به مراتب عميق تري به عمل آمده است.
قانون جديد ياد شده سياست هاي انبساطي ضمانت دولت ايتاليا را مجاز مي شمارد که اين به معناي دخالت مستقيم دولت در حمايت از اقتصاد کشور است. به اين ترتيب مشکلات گذشته مجددا ظاهر مي شوند. تفسيرهاي موسع از معيارهاي تامين منابع مالي، سرمايه گذاري هاي مستقيم را در جهت حمايت از اقتصاد کشور اجازه مي دهد ـ و اکنون ديگر به اين بهانه و به هر عنوان ـ هر برنامه دولت تلاشي در جهت حمايت از اقتصاد اين کشور به شمار مي رود ! مثلا هزينه هاي سرمايه اي انگيزه هاي مالياتي، کاهش ماليات هاف کاهش پرداخت هاي تعاوني و حمايت از درآمد خانوار. اين فعاليت ها حتي شامل فعاليت هاي اقتصادي در سطح خرد، مثلا ساخت جاده اي در مناطق مختلف هم مي شود ! به اين ترتيب حسن نيت قانوگذار با اين تفسير موسع ناپديد گشته است! (22)
تهيه لايحه بودجه در کشور يونان به عهده دفتر حسابداري مرکزي است (23). لايحه بودجه قبل از پايان سال تقديم ملجس مي شود که در ماه دسامبر براي آن راي گيري به عمل مي ايد. بنابراين فرصتي براي تبادل نظر از قبل وجود ندارد . به موجب قانون اساسي، پارلمان بايستي يک ماه قبل از پايان سال لايحه بودجه را دريافت کند، ولي اين مهلت تا چهار ماه قابل تمديد است. پارلمان نمي تواند لايحه بودجه را رد کند لکن در مقام آن هست که متمم هايي را به بودجه اضافه کند، بدون اينکه بر تهدهاي قراردادي دولت خدشه اي وارد آيد.
به رغم تشکيل جلساتي براي تغيير نقش پارلمان يونان در فرايند بودجه، هيچ گونه نتيجه اي از اين بابت عايد نگرديده است. اولا دفتر مرکزي بودجه (24) مي تواند بيشتر بر کارايي و دستاوردهاي مربوط به هزينه ها متمرکز شود تا بر فرماندهي و کنترل مديران که از اختيارات بيشتري براي دستيابي به اهداف برخوردارند. نقش اساسي بودجه بر بازتوزيع منابع بودجه متمرکز است تا کنترل هزينه ها. در عين حال گفت و گوهايي در زمينه مقرري (25) در جريان است. همچنين بحث هايي درباره چگونگي تقويت نقش پاذلمان در فرايند بودجه در پيش است. ورود به اتحاديه اقتصادي اروپا چارچوب و پس زمينه بسياري از گفتمان هاي مربوط به اصلاحات را تشکيل مي دهد.
همچنين در مورد کشورهايي مانند سوئد که بودجه به موجب قانون اساسي مي بايد متوازن باشد، هر پيشنهاد افزايش هزينه مي بايد هم زمان با پيشنهاد صرفه جويي در برخي اقلام ديگر ارائه شود. دولت هم بودجه اي در فصل پاييز تقديم پارلمان مي کند که قابل تغير است. اقلام هزينه براي سال آتي قطعي، ولي براي سال هاي بعد از سال آتي مقدماتي و به صورت پيش بيني است . اقلام اخير قبل از نهايي شدن تا شش بار هم مي تواند بازنگري و تغيير داده شود. در مورد مستمري ها هم سيستم مستقلي وجود دارد که سرمايه گذاري در سهام بخش خصوصي را مجاز مي شمارد.

4 ـ 1 ـ  جمع بندي
1 . در حال حاضر قانونگذاران اطلاعات بيشتري در مقايسه با گذشته در اختيار دارند، ولي در مورد تغيير بودجه قدرتي ندارند؛ پرسنل بيشتر، اطلاعات بيشتر، ولي نبود هرگونه نيرويي که بتواند تصميم هاي بودجه اي را تحت تاثير قرار دهد.
2. تلاش هاي قانونگذار براي اثربخشي در سياست گذاري هاي بودجه اي با دولت ايجاد اختلاف مي کند، ولي هيچ راهي براي اجتناب از اين امر وجود ندارد . در صورت بروز چنين اختلافي معمولا طرفين با بن بست مواجه مي شوند، يا اينکه قانونگذار مجبور به عقب نشيني مي شود. در چنين حالتي بهتر است قانونگذار قبل از درگير شدن با دولت، درباره عواقب اين درگيري و اختلاف، انديشه کرده باشد.
3 . استفاده قانونگذار از امکانات جديد براي پاسخگو ساختن دولت در مورد نتايج عملکرد خود ممکن است در قالب دفاتر حسابرسي وابسته به قوه مقننه براي نظارت و ارزيابي پارلمان باشد، ولي بهتر آن است که اعضاي پارلمان خود علاقمند به انجام ارزيابي عملکرد و نتايج آن باشند.
4 . قانونگذار در امر سياست گذاي هاي بودجه اي با دولت که بيشترين نقش و دخات در آنها را دارد اگرچه اشتراک مساعي مي کند که « ايدئال» است، لزوما مناسب تمام کشورها نيست. بنابراين اصلح آن است که پارلمان ها بديل هاي ديگري را به عنوان راهکار انتخاب کنند.
آنچه تا حدودي متناقض به نظر مي رسد اين است که در جهان صنعتي امروز بسياري از کشورها هنوز درگير اختلاف آرا و تنش هاي سياسي هستند، و اگرچه اجماعي مشابه آنچه در کشورهاي اسکانديناوي وجود دارد و در بسياري از آنها به چشم نمي خورد، به يقين در مقايسه با سه دهه قبل، اجماع بيشتري در مورد نقش دولت ـ کشورها به وجود آمده است. سوال اساسي اين است : اکنون که پارلمان ها با مسائل کمتري دست به گريبان هستند چرا خواهان استقلال بيشتري مي باشند؟ چرا هنگامي که مسائل بزرگ پاسخ يافته اند، ما به دنبال تقويت پارلمان براي مطرح ساختن مسائل بزرگ مي باشيم؟ آنچه غير عادي به نظر مي رسد اينکه آيا اجماع موجود در مورد نقش دولت پديده اي است دائمي يا موقت؟ چنانچه قرار باشد تنش هاي سياسي و اختلاف آرا در نقش دولت مجددا احياء شود، به نظر مي رسد مقوله هايي چون برنامه هاي تامين اجتماعي شاخص مقدم خواهد بود. (26)

پاورقي :

1 ) Globalization

2 ) Economic Integration

3 ) Good Govermance

4 ) قاسم صالح خو، توصيه هاي بين المللي در باب موازين و معيارهاي شفافيت مالي، 1381 ، ص 33 ، 66 .

5 ) Sub – national Authorities

6 ) Supranational For a

7 ) Transformation

8 ) سخنراني افتتاحيه آقاي Luciano Violante رييس مجلس نمايندگان ايتاليا در همايش کشورهاي عضو سازمان همکاري هاي اقتصادي و توسعه، بنگريد به:
Luciano Violante ( PRESIDENT. Italian Chamber of Deputies ). Keynote Address. In OECD (2001) . Budget: Towards New Role for the Legislature. Paris, OECD 2001 .http: // www.oecd.org/dataecd/PP.15 -9

9 ) Broad Based

10 ) ميان تعيين سقف کل درآمدهاي دولت توسط قوه مقننه و بودجه ريزي مي بايد تميز قائل شد. حضور قوه مننه در ماليه عمومي و سير تاريخي خود به خاطر تعيين و کنترل ماليات ها و جلوگيري از اجحاف دولت ها به مردم بوده و بازبيني و تصويب هزينه هاي عمومي بعدها در محدوده وظايف قوه مقننه قرار گرفته است.

11 ) Reallocation Proccess

12 ) اطلاعات مربوط به بودجه بايستي طبقه بندي و به نحوي ارائه گردد که تحليل هاي سياست گذاري را تسهيل نمايد و پاسخگويي را ارتقا بخشد . بنگريد به : قاسم صالح خو ، همان ، ص 59 .

13 ) Medium Term Budget Framework (MTBF)

14 ) بر اساس بند 3 ـ 1 ـ 1 مجموعه تجربه هاي مفيد بين المللي در باب شفافيت مالي ( بيان اصول ) بودجه ساليانه باستي مشروع عمليات دولت مرکزي را در بر گيرد و اطلاعاتي را نيز در مورد عمليات فرابودجه اي دولت مرکزي ارائه دهد . علاوه بر آن بايد اطلاعات کافي در رابطه با درآمد و هزينه سطوح پايين تر دولت ارائه شود تا بتوان وضعيت کلي مالي دولت را به صورت تلفيقي ارائه نمود. همچنين به موجب بند 2 ـ 1 ـ 2 اين مجموعه اطلاعات قابل مقايسه با بودجه ساليانه بايد براي دو سال قبل، و پيش بيني اقلام کليدي براي دو سال آتي بودجه ارائه شود. بنگريد به قاسم صالح خود (مترجم) مجموعه تجربه هاي مفيد در باب شفافيت بودجه اي ( بيان اصول). دکتر علي اکبر شبيري نژاد و قاسم صالح خود زمينه هاي نظري و توصيه سازمان هاي بين المللي در باب شفافيت بودجه، دفتر مطالعات برنامه و بودجه مرکز پژوهش هاي مجلس شوراي اسلامي ، 1382 ، ص 77 .

15 ) Supplementary Pension Scheme

16 ) Budge Buffer

17 ) Sectoral Committees

18 ) نمونه سوئد از اين جهت حائز اهميت است که اين کشور زماني به اصلاح سيستم هاي بودجه ريزي هم زمان در دولت و پارلمان مبادرت ورزيد که کسر بودجه به ميزان 13 درصد توليد ناخالص داخلي افزايش يافته بود. اين کشور که در ميان اعضاي سازمان همکاري هاي اقتصادي و توسعه در دهه 1980 بالاترين ميزان مازاد بودجه را دارا بود، در دهه1990 به کشوري با بالاترين ميزان کسر بودجه در ميان اعضاي اتحاديه تبديل گرديد. ظرف پنج سال ميزان بدهي دولت دو برابر شد ولي بسياري بر اين عقيده بودند که فرايند بودجه خود مانعي بازدارنده بود. بنگريد به:
Mats Odell. ( The Budget Process in the Swedish Riksdag). In OECD (2001) Budget: Towards a New Role for the Legislature . Paris OECD , 2001 , http//www.oecd.org/dataoed. Pp . 45 – 49 .

19 ) جامعه بايستي دسترسي کامل به اطلاعات گذشته ، حال و نيز پيش بيني هاي عمليات مالي دولت در آينده داشته باشد بنگريد قاسم صالح خو، همان ، ص 49 .

20 ) مثلا در انگلستان، حرکت به سوي مدل « حسابداري منابع و بودجه ريزي » است که بر اساس اين مدل، هم زمان هزينه با نتايج و اهداف سنجيده مي شود. سيستم بودجه ريزي ايتاليا هم که شباهت بسياري به سيستم سوئد دارد و به لحاظ سوابق تاريخي ( نياز شديد به دمکراسي که در قانون اساسي مصوب بعد از جنگ دوم جهاني متبلور است) و نيز نابساماني هاي اقتصادي ( کسر بودجه فراوان و نرخ بالاي تورم ) که اين کشور را به طور نسبي بيش از ديگر اعضاي اتحاديه اروپا تحت تاثير قرار داده قابل بررسي است. دو مفهوم مرتبط در اين زمينه در خور توجه است: 1 ـ اهميت و نقش چارچوب برنامه ريزي 2 ـ اهداف و محتواي تصميم هاي پارلماني . تلاش به عمل مي آيد که سياست گذاري بودجه با هماهنگي و مشارکت دولت و پارلمان تعيين شود.

21 ) European Monetary Union Stability Pact اين موافقت نامه در برگيرنده يکسري آيين نامه هاي مالي براي کشورهاي عضو اتحاديه اروپاست که ثبات پول واحد اروپا « يورو » را تضمين مي نمايد. موافقت نامه، طي ماه هاي اخير به دليل تخلف دو عضو مهم اتحاديه، فرانسه و آلمان که در سال هاي اخير مستمرا دچار کسر بودجه شده اند به تقابل کشيده شده است. در مورد فرانسه مثلا پيش بيني مي شود که در صورت تحقق رشد 1.7 درصدي کسر بودجه اين کشور در سال 2004 به 4.5 درصد برسد که اين ميزان کسر بودجه معادل 50 درصد بيش از حد مجاز پيش بيني شده در قوانين است که شالوده آن در پيمان ماستريخت به تصويب رسيد. به نقل از روزنامه Finanial Times . September 6 – 7 2003 p . 5 در بحبوحه منازعه دولتمردان اين کشورها با مقام هاي اتحاديه اروپا نخست وزير فرانسه در يک مصاحبه تلويزيوني پربيننده اظهار مي دارد: « اولين وظيفه من [ حل] مساله اشتغال است به حل معادلات حسابداري و مسائل رياضي که به خشنودي برخي از مقام ها در بعضي از مناصب [ اشاره به اتحاديه اروپا ] يا کشورها [ منظور اعضاي اتحاديه ] بيانجامد. » همان.

22 ) مراحل کنوني عبارت اند از : تصميم هاي کلان در ماه ژوئن ( خردات ـ تير ) لايحه بودجه در ماه نوامبر ( آبان ـ آذر ) و اکنون نيز قانون متمم بدون در نظر گرفتن هرگونه مهلت با اين حال لايحه بودجه معيارهاي غير بودجه اي بسياري را پشتيباني مي کند، چه اين وسيله اي براي اقدام سيريع تر به شمار مي رود.
چند نکته در رابطه با فراين بودجه ايتاليا قابل ذکر است : اجلاس بودجه بايستي بين هزينه هاي دولت و دستاوردهاي دولت در زمينه انجام هزينه ها ارتباط برقرار سازد. اجلاس بودجه بايستي برچارچوب بودجه متمرکز باشد و از پرداختن به مشروح مقررات خودداري کند. بالاخره قانون بودجه بايستي بسياي از چارچوب هاي معيارهاي عملياتي را براي بخش هاي مختلف مشخص سازد. در ايتالاي، قانونگذار همه گونه ابزار براي بهبود فرايند بودجه را در اختيار دارد. يک دفتر بودجه مستقل بررسي عميق اجراي بودجه و نتايج و بالاخره توانايي تغيير هرگونه تغيير.

23 ) Central Accounting Office

24 ) Central Budget Office

25 ) Entitlement Expenditures

 26 ) بنگريد به : جمع بندي آلن شيک Allen Schick از بحث هاي ارائه شده تحت عنوان " نقش پارلمان در فرايند بودجه در کشورهاي عضو " در :
OECD (2001) . Budget: Towards a New Role for the Legislature . Paris . OECD 2001. http//: www.oed.org/dataoecd/pp.176-178.

ادامه دارد...