اشاره:
آن‌چه در پي مي‌آيد  بخش نخست از مقاله پژوهشي در مورد " توصيه‌هاي بين‌المللي در باب موازين و معيارهاي شفافيت مالي(بودجه‌اي)" است كه به بررسي و تحليل مفاد دو گزارش صندوق بين‌المللي پول؛ مجموعه تجربيات مفيد صندوق در باب شفافيت بودجه‌اي و دستورالعمل شفافيت بودجه‌اي مي‌پردازد. سرويس مسائل راهبردي ايران به دنبال بررسي سياست‌ها و روش شناسي نظام بودجه ريزي در ايران ، به منظور تسهيل دسترسي خبرنگاران سياستي و سياست پژوهان اقتصادي،  بخش نخست از متن كامل اين مقاله را  كه حاصل پژوهشي با همين نام در دفتر مطالعات برنامه و بودجه مركز پژوهش‌هاي مجلس است، منتشر مي‌كند.  

مقدمه:
پديده فساد به دليل اينكه رقابت‌پذيري را دشوار و تخصيص بهينه منابع را دچار اختلال مي‌كند، ضد رشد قلمداد مي‌شود. به طور كلي، در اجراي سياست‌گذاري‌هاي اقتصادي، سه عامل اساسي را مي‌توان به طور مشخص « ضد رشد » قلمداد كرد:
ـ گستردگي فعاليت‌هاي دولت در امور اقتصادي
ـ شفافيت اندك يا عدم شفافيت و به تبع آن عدم پاسخگويي مديريت دولتي
ـ تضعيف ثبات، قانونمندي و رقابت‌پذيري محيط فعاليت‌هاي اقتصادي
اين عوامل كه همگي ريشه در ضعف يا فقدان شفافيت نظام اقتصادي دارند، وظايف و سياست‌گذاري‌هاي اقتصادي حاكميت را با مشكل مواجه مي‌كند و در نتيجه دولت‌مداري، يا نحوه انجام مسووليت‌هاي حكومتي توسط دولت ( حكمراني يا زمامداري ) را تضعيف و گاه غيرممكن مي‌سازد. دولتمداري ضعيف نيز به نوبه خود انگيزه و امكان فساد را تقويت مي‌كند. مروري بر فراگرد شتابزده جهاني شدن نمايانگر اين واقعيت است كه اين پديده جوامع بشري را به چالش‌هاي جديدي مي‌خواند.
صندوق بين‌المللي پول در سال 1995 با ارائه فهرستي از اين چالش‌ها، « دولت بهتر » را مورد تاكيد ويژه قرار داد. اين اصطلاح به معناي « تقويت شفافيت اعمال دولت در جهت اعتماد صاحبان پس‌انداز و سرمايه‌گذاران و روان‌سازي عملكرد اقتصادي ، شامل خدمات عمومي مطمئن، محيط‌هاي " نظارتي " (1) شفاف، نظام قضايي مستقل و ضوابط قابل اعمال حقوق مالكيت» است (2) . صندوق بين المللي پول همچنين در رابطه با « حاكميت خوب يا حسن زمامداري » (3) اعلام داشت كه سياست‌گذاري‌هاي نظارتي بر صندوق، بر سياست‌هاي اقتصاد كلان، به ويژه شفافيت حساب‌هاي دولتي، موثر بودن مديريت منابع عمومي و ثبات و شفافيت محيط‌هاي نظارتي و اقتصادي اعضا براي بخش خصوصي، متمركز است. اين هدف‌ها اصلاحات نهادين خزانه‌داري، تهيه بودجه و فراگردهاي تصويب آن، ارتقاء مديريت نظام مالياتي و عمليات حسابداري، افزايش شفافيت مديريت بانك مركزي و فراگرد حسابرسي موثر‌تر را شامل مي‌شود (4).
كارشناسان صندوق بين‌المللي پول ملكفند در قالب مذاكرات مشاوره‌اي ادواري ( سالانه، دوسالانه، يا مقاطع زماني ديگري كه هيات اجرايي صندوق با توجه به وضعيت و شرايط ويژه كشور عضو در آن زمان تعيين مي‌كند و به موجب بند 4 اساسنامه ، اعضا ملزم به انجام آن هستند)، مقامات دولتي را از مزاياي شفاف كردن هرچه بيشتر نحوه اجراي سياست‌هاي اقتصاد كلان آگاه كنند، مثلا يك كاسه كردن كليه حساب‌هاي فرابودجه‌اي در درون بودجه، چاپ سريع‌تر متن بودجه و انتشار سريع گزارش عملكرد بودجه در پايان سال مالي، كه مي‌تواند اعتماد بخش خصوصي را به سياست‌گذاري‌هاي دولت بيشتر جلب كند.
در مقوله حسن زمامداري، شفافيت بودجه‌اي، كه در واپسين سال‌هاي قرن گذشته همواره مورد تاكيد جامعه پولي ومالي بين‌المللي قرار داشته، نقشي اساسي ايفا مي‌كند. به طور خلاصه ، شفافيت بودجه‌اي امكان گفتمان‌هاي آگاهانه را در زمينه طراحي و دستاوردهاي سياستگذاري مالي فراهم مي‌آورد و دولت‌ها را در اجراي سياست‌هاي مالي پاسخگو‌تر مي‌كند. به اين ترتيب، درك عمومي از سياستگذاري‌هاي اقتصاد كلان و انتخاب اين سياستگذاري‌ها تقويت و در نهايت ميزان حمايت عمومي از سياست‌گذاري‌هاي مالي مشخص مي‌شود. در فضاي جهاني شدن، براي دستيابي به اقتصاد كلان با ثبات، همراه با رشد كيفيت، شفافيت حائز اهميت فراوان است.
در پي اجلاس‌هاي پاييزه كميته موقت (5) در سال‌هاي 1996 و 1997 و پيرو تصويب گزارش « مشاركت براي رشد پايدار جهاني » (6) با عنايت به تجربيات ويژه و طولاني صندوق در كشورهاي عضو، كه اين نهاد را براي رهبري ارتقاء شفافيت بودجه‌اي در موقعيت ويژه‌اي قرار مي‌دهد، كميته موقت مقرر داشت « مجموعه تجربيات مفيد صندوق در باب شفافيت بودجه‌اي » (7) ( كه در ادامه از آن اختصارا به عنوان « مجموعه » ياد مي‌شود ) مدون و كشورهاي عضو به بهره‌گيري از اين تجربيات گران‌بها تشويق شوند. « مجموعه » اهداف كليدي چهارگانه زير را در بر مي‌گيرد:
ـ وضوح كامل نقش‌ها و مسووليت‌هاي دولت
ـ دسترسي عام به اطلاعات مربوط به فعاليت‌هاي دولت
ـ آشكار بودن تهيه بودجه، اجرا و اطلاع‌رساني
ـ تاييد جامعيت اطلاعات بودجه‌اي به نحوي مستقل
رهنمودهاي مربوط به پياده‌ كردن مفاد « مجموعه » در دستورالعملي جداگانه، تحت عنوان « دستورالعمل شفافيت بودجه‌اي » (8) (من‌بعد اختصارا « دستورالعمل ») آورده شده است. در اين جا با اقتباس و برگردان سرخط‌ها و عناوين و موضوعاتي كه در « مجموعه » و نيز جزئيات طبقه‌بندي شده به اختصار به بررسي و تحليل مفاد هر دو سند، « مجموعه» و «دستورالعمل» مي‌پردازيم. (9)

اصول تجربه‌هاي مفيد در باب شفافيت بودجه‌اي

در پاسخ به اجماع جامعه پولي و مالي بين‌المللي در مورد اين واقعيت كه « حسن زمامداري » در نيل به ثبات اقتصاد كلان و رشد با كيفيت عالي اهميت اساسي دارد، و اينكه شفافيت بودجه‌اي با ملزم كردن مسوولان به پاسخگويي، يكي از جنبه‌هاي كليدي « حسن زمامداري » است، كميته موقت صندوق بين‌المللي پول در نشست آوريل 1998 خود در واشنگتن اقدام به تصويب « مجموعه » كرد.
« شفافيت بودجه‌اي » به معناي اين است كه ساختار عملكرد دولت، تصميمات سياست‌گذاري مالي، حساب‌هاي بخش عمومي و پيش‌بيني‌هاي مالي همگي در معرض اطلاع عام (10) قرار داشته باشند. « شفافيت بودجه‌اي» ، « پاسخگويي » را تقويت مي‌كند و مخاطرات اعتبار ناشي از تداوم سياست‌هاي ناپايدار را افزايش مي‌دهد. بنابراين شفافيت بودجه‌اي اعتبار را افزايش مي‌دهد و فوايد آن در كاهش هزينه‌هاي استقراض و حمايت‌هاي بيشتر آحاد جامعه آگاه از سياست‌هاي كلان اقتصادي منعكس مي‌شود. از سوي ديگر، مديريت بودجه‌اي غير شفاف مي‌تواند عامل بي‌ثباتي، بروز ناكارآمدي و تشديد نابرابري باشد. اثرات سرريزي يك بحران بالقوه مالي در يك كشور، اهميت پيش‌ آگاهي و لزوم جلوگيري از وقوع چنين وقايع ناگواري را نمايان مي‌سازد. ارتقاء شفافيت بودجه‌اي بخشي ضروري از چنين تلاشي است كه موفقيت آن را حمايت قوي از سوي كشورهاي عضو صندوق تضمين مي‌كند. اصول چهارگانه كلي، كه حمايت كليه كشورهاي عضو را مي‌طلبد، به شرح زير است:
الف. شفافيت نقش‌ها و مسووليت‌ها، كه انعكاس دهنده مرزبندي دروني دولت بين فعاليت‌هاي مالي، پولي و بنگاه‌هاي اقتصادي عمومي از يكسو، و بخش‌هاي عمومي و خصوصي از سوي ديگر است. « مجموعه » هيچگونه توصيه‌اي جهت تخصيص مسووليت‌ها بين كارگزاران دولتي ندارد.
ب . دسترسي عام به اطلاعات شامل جامع بودن اطلاعات و تعهد دولت به انتشار اطلاعات در مقاطع زماني مشخص است. يادآور مي‌شود كه « جامع بودن » از آنچه كه معمولا در بودجه دولت وگزارش‌هاي مالي انعكاس مي‌يابد مفهوم وسيع‌تري دارد. در « مجموعه » ضرورت گزارش هر گونه « فعاليت‌هاي شبه بودجه‌اي» (11) كه به عهده كارگزاراني خارج از محدوده « دولت فراگير» (12) گذارده شده ، يا توسط آن‌ها انجام مي‌پذيرد، مورد تاكيد قرار گرفته است.
ج . علني بودن تهيه، اجراء و ارائه گزارش بودجه، موازين عرفي مربوط به پوشش، قابليت دسترسي و وحدت اطلاعات مالي را در بر مي‌گيرد. در گزارش دهي دولت، بر تهيه هماهنگي موازين آمار و حسابداري بين‌المللي تاكيد ويژه شده است.
د . اطمينان‌يابي مستقل از وحدت و يكپارچگي بر استفاده از موازين عرفي حسابرسي و آمارگيري تاكيد مي‌گذارد و حتي فراتر از آن دولت‌ها را به مجاز شمردن رسيدگي دقيق فرا مي‌خواند.
« مجموعه» اصول و گزيده تجربياتي را در انطباق با هر يك از اصول چهارگانه فوق پيشنهاد كرده و نهايت دقت را براي اطمينان‌يابي از منطقي بودن اصول و گزيده تجربيات پيشنهادي مبذول مي‌دارد. اگرچه " دستورالعمل " بيان مشروح اصول و گزيده تجربيات را به عهده مي‌گيرد، در عين حال نشاني‌ها و ماخذ و پايگاه‌هاي كامپيوتري فراواني براي اين منظور عرضه مي‌دارد.

1 ـ روشن بودن نقش‌ها و مسووليت‌ها
يكي از جنبه‌هاي كليدي مقوله شفافيت روشن‌ بودن نقش‌ها و مسووليت‌هاي دولت است كه به بيانيه‌هاي مربوط به سياست‌هاي بودجه‌اي اعتبار مي‌بخشد و زمينه را براي پاسخگويي اعمال مالي فراهم مي‌سازد. " بخش دولتي بايد آشكارا  از ديگر بخش‌هاي اقتصادي متمايز و مديريت سياست‌گذاري در داخل دولت به خوبي تعريف شود. " (13) به گزيني تجربه‌ها در زمينه‌هاي تحت پوشش اين اصل شامل چهار مقوله زير است:
1 ـ تعريف بخش دولتي
2 ـ دخالت دولت در بخش اقتصادي غير دولتي
3 ـ تخصيص مسووليت‌ها در داخل دولت
4 ـ هماهنگي و مديريت فعاليت‌هاي دولت
تعريف مرزهاي دولت امر پيچيده‌اي است و براي كشورهاي در حال گذر نوعي چالش محسوب مي‌شود. در حال حاضر، حداقل براي تبيين ساختار دولت، نياز است كه داده‌هاي مربوط به « سالنامه آمار مالي دولت » (14) به صورت منظم روزآمد باشد. مرز ميان بخش دولتي و ساير بخش‌ها بايد به وضوح تبيين و تفهيم شود. نقش‌هاي سياست‌گذاري و مديريت در درون دولت نيز بايد به خوبي تعريف شود. به بيان « مجموعه » ، « مرز ميان بخش دولتي و ساير بخش‌ها بايد به وضوح تبيين و به صورتي وسيع تفهيم شود. بخش دولتي بايد با كل دولت، كه شامل دولت مركزي و رده‌هاي پايين‌تر دولت مي‌شود و فعاليت‌هاي فرابودجه‌اي را نيز در بر مي‌گيرد، تطبيق كند.» (15) 
" مجموعه"، « دولت فراگير» را در كانون توجه خود قرار مي‌دهد و آن را بر اساس تعاريفي كه در « نظام حساب‌هاي ملي» (16) يا « دستورالعمل صندوق در مورد آمار مالي دولت » (17) آمده تعريف مي‌كند. اين تعريف فعاليت‌هاي غير بازرگاني دولت را ( كه شامل وجوه فرابودجه‌اي(18) نيز مي‌شود ) ارزيابي و تدوين سياست‌هاي بودجه‌اي دولت فراگير را تسهيل مي‌كند. اگرچه غالب كشورهاي عضو صندوق‌بين‌المللي پول قبول دارند كه « دولت فراگير» بايد كانون توجه قرار گيرد، در عين حال در اين زمينه دو نكته شايان يادآوري است. اول، ( بر اساس تعاريف SNA و GFS ) برخي جنبه‌هاي " مجموعه " ممكن است در مورد بخش عمومي تا حدي صدق كند كه كارگزاران غير دولتي ـ شامل « نهادهاي مالي عمومي » (19) و « بنگاه‌هاي مالي غير عمومي » (20) فعاليت‌هايي را انجام مي‌دهند كه ماهيت مالي دارند. «مجموعه» همچنين به برخي جنبه‌هاي تعريف مرز بين فعاليت‌هاي بخش دولتي و خصوصي اشاره دارد.(21)
ثانيا، اين امكان وجود دارد كه محدوديت‌هاي عملي و نهادي موجود، مانع از ارائه آمار كامل در مورد دولت فراگير شود.(22) در چنين مواردي توجه اساسي « مجموعه» بايد به دولت مركزي ( و نيز صندوق تامين اجتماعي و ديگر وجوه فرابودجه‌اي در اين سطح ) باشد. اگرچه بر مشخص كردن مرزها تاكيد شده است، اما در اين مورد كه دولت تا چه حد مي‌تواند در فعاليت‌هاي تجاري وارد شود، يا اينكه چگونه مي‌توان فعاليت‌هاي تجاري وغير تجاري را از يكديگر تفكيك كرد، راهكار مشخصي ارائه نشده است.
توصيه « مجموعه » بر آن است كه « دخالت دولت در ديگر بخش‌ها ( مثلا از طريق وضع مقررات و مالكيت سهام ) به نحوي روشن و آشكار بر مبناي مقررات و راهكارهاي بدون تبعيض صورت پذيرد. » (23) فعاليت‌هاي دولت در بسياري از موارد با فعاليت‌هاي ديگر بخش‌ها تداخل پيدا مي‌كند و اگر چنين تداخل‌هايي به وضوح مشخص نشده باشد، شفافيت عمليات دولتي چندان سود بخش نخواهد بود.
دولت‌ها كم و بيش به اهميت شفافيت در عمليات خود پي برده‌اند. موازين كلي نظارتي - كه تنها به اين بسنده مي‌كند كه نظارت دولت بر بخش خصوصي غير بانكي بايد به نحوي آشكار و باز صورت پذيرد ـ خارج از محدوده « مجموعه » قرار مي‌گيرد. سازمان‌هاي ديگري از قبيل " سازمان همكاري و توسعه اقتصادي " دستورالعمل‌هاي مناسبي را براي نظارت‌هاي دولتي تدوين كرده‌اند، اگرچه كانون توجه آن‌ها كارآيي و در عين حال شفافيت فعاليت‌هاي نظارتي دولت است. (24)
از نظر « مجموعه »، « تخصيص مسووليت‌ها بين سطوح مختلف دولت و قواي سه‌گانه ( مجريه، مقننه، قضاييه) بايد به وضوح تعريف شود» (25). مرزبندي مشخص نقش‌ها در داخل تشكيلات دولت شرط ضروري شفافيت است. در كلي‌ترين سطح ، لازم است قدرت وضع ماليات و مسووليت‌ هزينه‌ها بين سطوح مختلف دولت، و در هر سطح نقش بودجه‌اي هر يك از قواي مجريه و مقننه تعريف شود.
روابط بين سطوح مختلف به نسبت ساختار دولت در كشورهاي مختلف به ميزان زيادي متفاوت است، از كشورها يا ايالات هم پيمان كه در آن‌ها هر يك از كشورها يا ايالات از قدرت نسبتا بالايي برخوردارند، گرفته تا ساختار فدرال با حكومت مركزي نسبتا قوي تا اشكال « تك دولتي» ، توزيع دقيق قدرت وضع ماليات‌ها و مسووليت هزينه ها به همان نسبت متفاوت است. شفافيت بودجه‌اي ايجاب مي‌كند كه چنين قدرت‌ها و مسووليت‌هايي بر اساس اصول ثابت يا فرمول‌هاي از پيش توافق شده استوار و به وضوح تبيين شده باشند. مشكلات مرزبندي مالي در كشورهاي بزرگ تر با اقتصادهاي متنوع‌تر، به ويژه آن‌ها كه داراي اقتصاد و سياست در حال گذارند، بيشتر است.
روابط بين شاخه‌هاي مختلف دولت كه درعالي‌ترين سطوح سياسي و حقوقي تعيين مي‌شود بين كشورها تفاوت زيادي دارد و با شكل گرفتن نظام‌هاي سياسي و اداري جديد نيز تغيير مي‌كند. مطالعاتي كه اخيرا منتشر شده نمايانگر اثرگذاري مهم نهادهاي بودجه‌اي بر دستاوردهاي مالي است. « مجموعه » در مورد نوع ويژه‌اي از ساختار دولتي كه بتواند نيازهاي مديريت مالي را برطرف سازد هيچگونه توصيه‌اي ندارد و تنها به ذكر اين نكته اكتفا مي‌كند كه نقش شاخه‌هاي مختلف دولتي در مديريت مالي بايد به روشني تعريف شده باشد. اين نكته مهم است كه قواي مقننه و قضاييه از در دسترس قرار داشتن اطلاعات بودجه‌اي و يكپارچگي آن اطمينان حاصل كنند. علي القاعده ، تعاريف مسووليت بايد در قوانين حقوقي و اداري ملحوظ شده باشد. باز هم اين واقعيت را بايد پذيرفت، كه روابط ممكن است در حال شكل گرفتن يا در معرض تغيير باشند، و زماني كه مشكلات بروز مي‌كند، حل آن‌ها بايد در اولويت قرار گيرد.
واگذاري مسووليت‌هاي ماليه عمومي در بخش‌هاي اجرايي دولت بايد كاملا مشخص باشد. عدم وضوح تعريف مسووليت‌هاي اجرايي مي‌تواند عدم پاسخگويي، ارتباطات ضعيف درون دولت و تصميم‌سازي ضعيف را به دنبال داشته باشد. « مجموعه » مقرر مي‌دارد كه « براي هماهنگي و مديريت عمليات بودجه‌اي و فرابودجه‌اي سازو كارهاي روشني بايد اعمال شود و در قبال ديگر نهادهاي دولتي ( مثلا بانك مركزي و بنگاه‌هاي مالي و غير مالي تحت كنترل ) ترتيبات كاملا تعريف شده‌اي مشخص شود » (26). سازمان‌دهي بين وزارتخانه‌هاي محوري ( مثلا برنامه، اقتصاد و دارايي) و وزارتخانه‌هاي هزينه كننده اهميت اصولي دارد. كشورها برخوردهاي متفاوتي با اين امر دارند. در كشورهايي كه به صورت متعارف سابقه برنامه‌ريزي توسعه يا برنامه‌ريزي متمركز دارند، مسووليت‌هاي مديريت بودجه‌اي بين وزارتخانه‌هاي برنامه‌ريزي يا اقتصاد ( كه مسووليت بودجه عمراني را به عهده دارند ) و وزارت دارايي ( كه مسووليت بودجه جاري به عهده آن است ) تقسيم مي‌شود (27). كشورهاي ديگر، وظايف را بر اساس مسووليت‌ها ( مثلا سياست‌گذاري‌هاي بودجه‌اي كلان، بودجه‌ريزي و حسابداري ) بين وزارتخانه‌ها يا ادارات مختلف تقسيم مي‌كنند. كشورها همچنين بر اساس اينكه قدرت نسبي كداميك از وزارتخانه‌هاي محوري و هزينه كننده بيشتر باشد متفاوت هستند. هيچگونه دستورالعمل از پيش تعيين شده‌اي براي يك ساختار سازماني كه بتواند به صورت هماهنگ به كار گرفته شود وجود ندارد. در عين حال، به منظور نظارت كافي بر ماليه عمومي، تخصيص مسووليت‌هاي مديريت بودجه‌اي بايد مشخص شود. (28)
نحوه تعريف بودجه از اهميت ويژه‌اي برخوردار است. در برخي كشورها اين اصطلاح به برآوردهاي مربوط به تخصيص وجوه سالانه (29) توسط قانونگذار محدود مي‌شود. اين مفهوم ممكن است فقط بخش كمي از كل داد و ستدهاي بودجه‌اي را در بر مي‌گيرد. ممكن است تدابيري خارج از فراگرد تخصيص سالانه پيش‌بيني شود كه به آن‌ها اصطلاح « فرابودجه‌اي» اتلاق مي‌شود. ممكن است قوانين ثابت، وجوهي را براي مقاصد خاص به خارج از فراگرد تخصيص سالانه هدايت نمايند، يا صندوقي جهت وجوه فرابودجه‌اي، جدا از وجوه عمومي دولت از قبيل صندوق تامين اجتماعي، به وجود آورند. غالبا مبالغي از بودجه به اين صندوق‌ها سرازير مي‌شود تا چنانچه درآمد صندوق‌ها كمتر يا هزينه آن‌ها بيش از پيش‌بيني باشد، آن را جبران كند. برخي كشورها، صندوق‌هاي متنوعي به وجود آورده و ماليات‌هاي خاصي را براي مقاصد گوناگون به آن‌ها تخصيص داده‌اند. اگرچه مي‌توان براي ايجاد چنين صندوق‌هايي خارج از بودجه دلايل موجهي ارائه داد، اما چنانچه اين ترتيبات بيش از حد مورد استفاده قرار گيرند ممكن است موجب كاهش شفافيت شوند و همزمان كنترل سياست بودجه‌اي و انعطاف‌پذيري را كم‌تر كنند. بنابراين مهم است كه تخصيص‌هايي كه به موجب وجوه فرابودجه‌اي انجام مي‌گيرند مشمول همان انضباط اقلام بودجه‌اي باشند. علاوه بر اين بايد قوانين و مقرراتي بر مديريت وجوه فرابودجه‌اي و نيز حسابداري و حسابرسي آن حاكم باشد. اينكه برخي كارگزاران دولتي مجاز باشند درآمدها و دستمزدهايي را مستقيما براي انجام هزينه‌ها مشخص وضع كنند ( مثلا هزينه‌ها و دستمزدهاي بيمارستان‌ها توسط مقامات بهداشت و درمان بدون اينكه ابتدا به وجوه عمومي دولت منتقل شوند ) چندان غير متعارف نيست. در برخي كشورهاي OECD به منظور ايجاد انگيزه و كنترل بيشتر مسوولان كارگزاري استفاده مستقيم و فزاينده‌اي از وجوه درآمدي توسط دريافت دارندگان آن صورت مي‌گيرد. با اين حال، چنين ترتيباتي بايد به صورت ارقام كلي در بودجه دولت يا در گزارش‌هاي سالانه كارگزاري‌هاي موصوف منعكس شود تا بتوان ميزان عمليات دولت را به درستي تعيين كرد.
نكته اصلي كه در راستاي ارتقاء شفافيت كليه ترتيبات موجود بايد مورد تاكيد قرار داد اين است كه تمام فعاليت‌هاي بودجه‌اي بايد به عنوان بخشي از فراگرد بودجه در معرض رسيدگي دقيق قرار داشته باشد، و تمام عملكردهاي بودجه‌اي بايد توسط قانونگذار و عامه مردم مورد بررسي و تدقيق قرار گيرد(30). اگرچه برخي صندوق‌هاي فرابودجه‌اي مستقلا مديريت مي‌شوند و تحت نظارت قانونگذار قرار دارند، اما آن‌ها نيز نبايد از رسيدگي‌هاي گه گاه معاف باشند. رعايت حداقل موازين ايجاب مي‌كند كه عمليات فرابودجه‌اي مورد بررسي دولت قرار گيرد و به عنوان بخشي از فراگرد بودجه اولويت‌بندي شود. تخصيص مسووليت‌ها بين كارگزاران « دولت فراگير» بانك مركزي ، نهادهاي مالي عمومي و بنگاه‌هاي غير مالي عمومي، جهت اطمينان از پاسخگو بودن مديريت هر يك از اين كارگزاري‌ها ضروري است. به طور كلي مسووليت‌هاي بودجه‌اي بايد توسط كارگزاري‌هاي دولت فراگير يا كارگزاري‌هاي ديگري كه تحت ترتيبات كاملا تعريف شده و شفاف صورت پذيرد. نتيجه‌گيري فرعي كه از اين نكته عايد مي‌شود، اين است كه چنانچه مقامات بودجه‌اي وارد فعاليت‌هاي بانكي يا بازرگاني مي‌شوند، ماهيت اين فعاليت‌ها بايد شفاف باشد.
اغلب بانك‌هاي مركزي بخشي از سود ناشي از فعاليت‌هاي خود را به حساب دولت واريز مي‌كنند. (31) سودهاي بانك مركزي، و زيان‌هايي كه برخي بانك‌هاي مركزي متحمل مي‌شوند، بازتاب اهداف سياست‌گذاري‌هاي مشروعي است كه آن‌ها دنبال مي‌كنند. اين فعاليت‌ها شامل مداخله در بازار آزاد اوراق بهادار و ارز مي‌شود. بديهي است كه اطلاعات كامل در مورد سود و زيان ناشي از فعاليت‌ بانك مركزي بايد در گزارش سالانه بانك منعكس شود. همچنين مهم است كه خلاصه گزارش عواملي كه بر وضعيت مالي بانك اثر مي‌گذارند و انتقال آن به بودجه، در گزارش بودجه سالانه دولت مركزي منعكس شود.
در مورد نحوه خصوصي سازي « بنگاه‌هاي مالي غير عمومي » و « نهادهاي مالي عمومي » نگراني‌هاي جدي وجود دارد كه مي‌تواند حمايت عمومي را از خصوصي‌سازي از بين ببرد. خصوصي ‌سازي بايد كاملا شفاف و مطابق با موازين صحيح بازاريابي صورت پذيرد. هر يك از موارد خصوصي‌سازي بايد با حسابرسي عمليات گذشته واحد مورد نظر توسط حسابرسان ( مثلا ديوان عالي محاسبات) انجام گيرد تا اطمينان حاصل شود كه عمليات گذشته منطبق با موازين قانوني بوده و واحد مزبور به نحو صحيح‌ قيمت‌گذاري شده و شركت‌ كنندگان در مزايده تحت شرايط مناسبي بوده‌اند. غرامت‌هايي كه به خريداران پرداخت شده بايد همزمان علني شود ( و در صورت ديون اقتضايي (32) لحاظ شود ). « سازمان بين‌المللي نهادهاي عالي حسابرسي » (33) رهنمودهايي با عنوان« بهترين روش‌ حسابرسي خصوصي سازي‌ها » (34) منتشر كرده است.
«مجموعه» معتقد است كه مديريت مالي نيازمند يك چارچوب روشن حقوقي و اداري است (35). سه عامل اصلي اين چارچوب حقوقي و اداري عبارتند از :
1) چارچوبي جامع براي فعاليت‌هاي بودجه‌اي و فرابودجه‌اي 2 ) پايگاهي قانوني براي وضع ماليات و 3 ) موازين اخلاقي رفتاري براي حمايت از شفافيت مديريت .
به بيان « مجموعه » قوانين و مقررات اداري بايد بر عمليات بودجه‌اي و فرابودجه‌اي حاكم باشد. ايجاد هرگونه تعهد يا هر گونه هزينه منابع دولتي بايد يك مسوول حقوقي داشته باشد. اثربخشي بودجه بستگي به قدرت پايگاه قانوني، مقررات مربوط به رويه‌هاي اداري دارد. اهميت نسبي رديف‌هاي قانون بودجه و مقررات و رويه‌هاي اداري، در كشورهاي مختلف متفاوت است. به رغم اين تفاوت‌ها پاره‌اي عوامل مهم بايد در كليه چارچوب‌هاي حقوقي ـ اداري وجود داشته باشند. وجوه دولتي بايد فقط بر اساس قانون هزينه شوند و بودجه بايد فراگير باشد، يعني تمام فعاليت‌هاي بودجه‌اي دولت مركزي را ( ولو از طريق صندوق‌هاي مختلف ) در برگيرد. عمليات بودجه‌اي بايد به صورت ناخالص درج شوند. وزيري كه به عنوان مسوول مالي دولت تعيين مي‌شود حتما بايد رسما منصوب شده و از اختيارات كافي براي مديريت بودجه برخوردار باشد. كارگزاري‌ها و مقامات كارگزاري‌ بايد پاسخگوي جمع‌آوري ماليات‌ها و يا هزينه آن توسط اين كارگزاري باشند. منظور كردن وجوه اقتضايي يا ذخيره بايد شرايط روشن و دقيق استفاده از اين وجوه را كاملا مشخص سازد. گزارش‌هاي حسابرسي شده ، كه نشان دهند وجوه عمومي چگونه مورد استفاده واقع شده‌اند، لااقل سالانه براي قانونگذار و عامه مردم منتشر شوند. اين عوامل از نظر شفافيت عواملي اساسي به شمار مي‌آيند. بنابراين رعايت حداقل موازين ايجاب مي‌كند كه قانون بودجه، يا چارچوب اداري كه فعاليت‌هاي بودجه‌اي و فرابودجه‌اي را پوشش مي‌دهد و مسووليت‌هاي مديريت بودجه‌اي را مشخص مي‌سازد، جايگاه خاص خود را داشته باشند.
وجود  قانون بودجه  به خودي خود تضميني براي رعايت مفاد آن در عمل نيست. چنانچه هدف تحقق شفافيت بودجه‌اي باشد، چند بخش از قانون بودجه كه معمولا مورد سوء استفاده قرار مي‌گيرند بايد مورد توجه خاص واقع شوند. استفاده بيش از حد بودجه مكمل، سوء استفاده از وجوه اقتضايي، و انباشته شدن ديون معوقه (36) از جمله اين موارد است. اين عوامل از جهات كنترل كلي و قائل شدن اولويت‌هاي راهبردي ، موجب كاهش شفافيت مي‌شوند.
بودجه‌هاي مكمل كه طي سال مالي ( بودجه‌اي ) به منظور تغيير در موصبات به مجلس برده مي‌شوند، به لحاظ اينكه رسما به مجلس تقديم مي‌شوند، حائز شفافيت‌اند. اما اين بودجه‌هاي مكمل غالبا در چارچوب اثرات بالقوه آن‌ها بر كل بودجه مورد بازنگري قرار نمي‌گيرند. علاوه بر اين، در برخي كشورها بودجه‌هاي مكمل بيشتر به منظور دريافت مجوز براي هزينه‌هايي به كار گرفته مي‌شوند كه در گذشته بدون مجوز انجام شده‌اند نه هزينه‌هايي كه درآينده بايد انجام شوند. پيشنهاد مي‌شود كه بودجه‌هاي مكمل بخشي از گزارش‌هاي بودجه‌اي و رفع مغايرت‌ها، محسوب ‌شوند تا از شفافيت بيشتري برخوردار باشند.(37)
بدهي‌هاي احتمالي ( تعهدات مشروط ) نيز غالبا به صورت راه گريزي براي سوء استفاده از قانون بودجه به كار گرفته مي‌شوند و اين خود منبع عدم شفافيت است. به طوري كه قبلا نيز اشاره شد، يكي از نقاط ضعف قانون بودجه شرايط استفاده از بدهي‌هاي احتمالي ( تعهدات مشروط ) است كه به طور دقيق مشخص نشده است. در برخي كشورها، اين نقطه ضعف با گنجاندن موادي در قانون بودجه يا قانون تخصيص سالانه تشديد مي‌شود؛ به موجب اين مواد، به مسوولان اجازه داده مي‌شود وجوه پيش‌بيني نشده دريافتي را صرف رفع نيازهاي اقتضايي نامشخص كنند. علاوه بر حصول اطمينان از شرايطي كه تحت آن هزينه بدهي‌هاي احتمالي ( تعهدات و مشروط) بايد تعريف شوند، انجام اين هزينه‌ها نيز بايد به عنوان بخشي از گزارش مالي به دقت مدنظر قرار گيرند.(38)
در چارچوب قوانين اغلب كشورها اين اصل پيش‌بيني شده كه هيچگونه مالياتي نبايد بدون مبناي حقوقي روشن وضع شود ( البته نحوه اجراي اين اصل در كشورها متفاوت است) (39). رده‌هاي پايين دولت كه داراي چنين اختياري نيستند نبايد مجاز به وضع ماليات يا صدور مجوز دريافت كارمزد باشند. " مجموعه " اصرار مي‌ورزد كه " ماليات‌ها، عوارض، كارمزدها و هزينه‌ها همه بايد مباني قانوني داشته باشند. قوانين و مقررات مالياتي بايد به سهولت در دسترس و قابل فهم باشند و ضوابط روشني راهنماي اعمال اختيارات اداري باشد" (40). رعايت حداقل موازين ايجاب مي‌كند كه وضع ماليات تحت لواي قانون انجام گيرد و روال اداري قوانين مالياتي تحت فراگرد ضوابط ايمني قرار داشته باشد. در مورد واضح بودن قوانين، به عنوان وسيله‌اي براي ارتقاء شفافيت و جنگ عليه فساد در مورد گمرك‌ها، بيانيه‌اي كه توسط سازمان جهاني گمرك ( شوراي همكاري گمرك‌ها) (41) در شهر آروشا (42)، در سال 1993 منتشر شد، رهنمودهايي به منظور ايجاد وحدت در مديريت گمرك‌ها ارايه داده است.
« مجموعه » تاكيد دارد كه « موازين اخلاقي رفتار كارمندان بايد كاملا روشن و به خوبي تبليغ شده باشد» (43). يكي از شرايط پاسخگويي آن است كه مقاماتي كه در موارد دريافت يا هزينه وجوه عمومي تصميم گيرنده‌اند و به عبارت ديگر، از اختيارات قانوني استفاده مي‌كنند، تابع نوعي نظام رفتاري (44) باشند كه آن‌ها را از ارتكاب به اعمال غير اخلاقي باز دارد. برخي جنبه‌هاي اين نظام مي‌تواند در قوانين بودجه يا ماليات ملحوظ شود و برخي ديگر نيازمند تدوين قوانين يا مقررات جداگانه است. «نظام رفتاري سازمان ملل براي مقامات دولتي » (45) كه در تاريخ 12 دسامبر 1996 به تصويب رسيده ، و رئوس آن به شرح زير خلاصه شده ، مبنايي براي به كارگيري موازين اخلاقي و تقويت موازين موجود در نظر گرفته است.(46)
ـ منصب دولتي حاكي از ابراز اعتماد به اين معنا است كه شخص در جهت منابع جامعه عمل خواهد كرد.
ـ مقامات دولتي بايد از تضاد منافع(47) بپرهيزند.
ـ مقامات دولتي از كليه الزام‌هاي موجود براي فشار ميزان دارايي‌ها و بدهي‌هاي خود تعبيت خواهند كرد.
ـ مقامات دولتي از درخواست، يا قبول هر گونه مساعدت، كه ممكن است آن‌ها را در انجام وظايف خود تحت تاثير قرار دهد، خودداري خواهند كرد.
ـ مقامات دولتي محرمانه بودن هر گونه اسراري را كه نزدشان باشد، محترم خواهند شمرد.
ـ مقامات دولتي در فعاليت‌هاي سياسي خارجي از محدوده مسووليت خود كه اعتماد عمومي را در عملكرد بي‌طرفانه آنها خدشه‌دار سازد، درگير نخواهد شد.

پاورقي:

1) Regulatory

2) سخنراني آقاي ميشل كامدسو، مديرعامل وقت صندوق بين‌المللي پول، در اجلاس مسوولان عالي‌رتبه شوراي اقتصادي و اجتماعي سازمان ملل (Economic and Social Council) در ژنو در تاريخ 2 ژوئيه 1997 به نقل از IMF Survey, July 21 , 1997 , P, 224-5

3) Good Governance

4) همان

5 ) The Interim Committee كه مخفف نام " كميته موقت روسا{ي بانك مركزي} در امور نظام پولي و مالي بين‌المللي (The Interim Committee on the International Monetary System) است؛ ارائه نظرات مشورتي و گزارش در زمينه مسائل مربوط به مديريت و تطابق نظام پولي بين‌امللي در مواردي است كه اختلاف پيش‌بيني نشده‌اي بروز كند و تهديدي براي اين نظام بشمار رود ، و نيز ارائه‌دهنده پيشنهادهايي در زمينه اصلاحات اساسنامه به هيات رييسه (Board of Governors) صندوق . يادآور مي‌شود كه كميته موقت  به « كميته پولي و مالي بين‌المللي» ( The International Monetary and Financial Committee) تغيير نام داده و اين تغيير نام مبين توسعه شمول دستور كار كميته علاوه بر امور پولي و مالي است. تشديد فراگرد جهاني شدن و يكپارچگي اقتصاد، فراگير تر شدن حيطه فعاليت‌هاي صندوق در زمينه‌هاي مالي را اجتناب‌ناپذير كرده است. اگرچه كميته هنوز هم نقش خود را به عنوان يك نهاد مشورتي حفظ كرده اما با اين حال بر اساس شواهد موجود با شتاب گرفتن فراگرد جهاني شدن، كه تصميم‌گيري‌هاي سريع جهت اجتناب، پيشگيري و در نهايت حل بحران‌هاي پولي و مالي در سطح بين‌المللي را مي‌طلبد، انتظار مي‌رود كه نقش مشورتي كميته نيز در آينده به نقش تصميم‌گيري مبدل شود.

6 ) جهت آگاهي از متن كامل بيانيه تحت عنوان " Partnership for Sustainable Growth" ر.ك . دو هفته نامه IMF Survey , October 14 , 1996 . p 327 اين بيانيه كه در پي ارزيابي تبعات ناشي از بحران مكزيك در اواخر سال 1994 در اجلاس مورخ 29 سپتامبر 1996 به تصويب كميته موقت رسيد اعضاي كميته را بر آن داشت تا محتواي بيانيه قبلي خود ( بيانيه مادريد ) را كه متعاقب برگزاري چهل و سومين اجلاس خود در تاريخ 2 اكتبر 1994 در پايتخت اسپانيا منتشر كرده بود، مورد بازنگري قرار دهد و آن را با عنايت به رويدادهاي فراگرد شتابزده جهاني شدن به روز كند.

7) Code of Good Practices on Fiscal Transparency

8) Manual on Fiscal Transparency

9) ترجمه كامل هر دو سند مذكور در پيوست الف و ب كتاب بودجه‌ريزي در ايران (مسائل و چالشها)، گزارش اول ، زمينه‌هاي نظري و توصيه‌هاي سازمان‌هاي بين‌المللي در باب شفافيت بودجه، مركز پژوهش‌هاي مجلس آمده است.

10) واژه "عام" (public) شامل كليه افراد و سازمان‌هايي مي‌شود كه به نحوي در طراحي و اجراي سياست‌هاي مالي ذيننفع هستند.

11) اصطلاحا Quasi Fiscal Activities ( اختصارا QFA`s ) براي مشروح اين نوع فعاليت‌ها ر.ك. بندهاي 34 الي 39 و نيز 75 الي 79  "دستورالعمل" در پيوست ب كتاب بودجه‌ريزي در ايران- رجوع كنيد به پاورقي شماره 9-. صورت ريز اين نوع فعاليت‌ها ( به نقل از قاب شماره 6 مندرج در " دستورالعمل" ) به شرح زير است:
عمليات مربوط به نظام مالي
وام‌هاي يارانه‌اي:
- نرخ‌هاي مديريت شده وام‌ها
- عمليات ترجيحي تنزيل مجدد
- وام‌هاي با وثيقه‌هاي كم ارزش و با ارزش نازل تر از وام ( sub – par Loans)
- تضمين‌هاي وام
ذخاير كمتر از ارزش قانوني (under remunerated reserve requirements)
سقف‌هاي اعتباري
عمليات نجات
عمليات مربوط به نظام ارزي
ارز چند نرخي
سپرده واردات
سپرده‌هاي مربوط به خريد دارايي‌هاي خارجي
تضمين‌هاي {ثبات} نرخ ارز
يارانه‌هاي مربوط به بيمه مخاطرات تغيير نرخ ارز
عمليات مربوط به بخش بنگاه‌هاي بازرگاني
دريافت هزينه كمتر از ارزش بازرگاني
ارائه خدمات غير بازرگاني ( مثلا خدمات اجتماعي )
قيمت‌گذاري به منظور كسب درآمدهاي بودجه‌اي
پرداخت مازاد بر قيمت‌هاي بازرگاني به عرضه‌كنندگان

12) general government شامل دولت مركزي و سطوح پايين‌تر دولتي كه عمليات فرابودجه‌اي را نيز در بر مي‌گيرد.

13) ر. ك مجموعه ، بند 1ـ 1 در پيوست الف كتاب بودجه‌ريزي در ايران - رجوع كنيد به پاورقي شماره 9- .

14) Government Finance Statistics Yearbook، اين نشريه هر ساله توسط صندوق بين‌المللي پول منتشر مي‌شود.

15) ر . ك . مجموعه . بند 1 ـ 1 در پيوست الف كتاب بودجه‌ريزي در ايران.

16) System of National Accounts (اختصارا SNA) كه در سال 1993 تدوين شده است.

17) IMF Manual on Government Financial Statistics (اختصارا GFS). به طور كلي SNA و GFS شبيه يكديگرند و GFS به نحوي در حال بازنگري است كه كاملا با SNA تطابق نمايد.

18) Extra budgetary funds

19) Public Financial Institutions (اختصارا PFI`s) شامل نهادهايي مي‌شود كه برخي دولت‌ها به منظور اعطاي كمك‌هاي شبه مالي ( نظير تبصره‌هاي تكليفي) به صنايع به وجود مي‌آورند، مانند بانك‌هاي توسعه كه وام‌هايي با نرخ‌هاي ترجيحي به بخش‌هاي خاصي از اقتصاد كشور اعطا مي‌كنند و يا به صورت مقطعي، جهت‌گيري‌هاي خاصي در زمينه سياستگذاري‌هاي اعطاي وام اتخاذ مي‌كنند . ر. ك . " دستورالعمل " بند 38 پيوست ب كتاب بودجه‌ريزي در ايران.

20) Non-financial Public Enterprises (اختصارا NFPE`s) اين نهادها در بسياري از كشورها به دستور دولت‌ها موظفند خدماتي خاص را به قيمتي پايين‌تر از هزينه عرضه كنند، مانند عرضه برق به نواحي روستايي دورافتاده. اين نهادها در برخي ديگر از كشورها همچنين مكلف به ارائه خدمات اجتماعي به شهروندان هستند. منابع اين عمليات غير بازرگاني را مي‌توان از طريق « يارانه‌هاي متقابل » بين گروه‌هاي مختلف مصرف كننده و يا زيان‌هايي كه از طريق بودجه يا استقرار تامين شود جبران كرد. ر.ك. بند 39  "دستورالعمل" پيوست ب كتاب بودجه‌ريزي در ايران.

21) ر.ك. بندهاي 21 الي 24  "دستورالعمل" پيوست ب كتاب بودجه‌ريزي در ايران.

22) براي بحث بيشتر در مورد مسائل دولت مركزي و فراگير، ر.ك. بندهاي 26 و 62 الي 76 دستورالعمل پيوست ب .

23) ر.ك. بند 1-1-2  "مجموعه" پيوست الف كتاب.

24) ويژگي‌هاي برخي اين موازين نظارتي كه از دستورالعمل‌ها استخراج شده و انتظار مي‌رود شفافيت را ارتقاء بخشد (ر.ك. "دستور العمل"، قاب شماره 2 پيوست ب كتاب ) به شرح زير است:
ـ در غالب موارد نظرخواهي‌هاي عمومي درباره مقررات جديد مطلوب است.
ـ فراگردهاي به كارگيري مقررات بايد روشن و فاارغ از تبعيض باشد. آن‌ها بايد به صورتي همگن در بخش‌هاي خصوصي و دولتي به كار گرفته شده و امكان تجديد‌نظرخواهي داشته باشند.
- همپوشاني مسووليت‌ها در بين مسوولان بايد به حداقل برسد.
- مقررات و اثرگذاري آن‌ها بايد گهگاه مورد تجديدنظر قرار گرفته و انتشار يابند.

25) ر.ك. "مجموعه" بند 1-1-3 پيوست الف كتاب .

26) ر.ك. مجموعه 1-1-4 پيوست الف كتاب .

27) براي اطلاعات بيشتر از ضرورت بودجه‌هاي عمراني و جاري به بند 99 دستورالعمل پيوست ب كتاب، مراجعه نماييد.

28) اين چارچوب در بند 43 "دستورالعمل" پيوست ب كتاب، مشخص شده است.

29) annual appropriations

30) اين امر همچنين مي‌تواند در بررسي‌هاي ميان مدت هدف‌هاي بودجه انجام شود.

31) هنگامي كه بانك مركزي در عمليات خود، به ويژه فعاليت‌هاي شبه بودجه‌اي دچار زيان مي‌شود، اين زيان بايد به هزينه‌هاي دولتي مركزي اضافه شود.

32) Contingent Liabilities ( براي اطلاعات مشروح‌تر در مورد اين نوع ديون به بندهاي 67 الي 71 "دستورالعمل" پيوست ب كتاب، مراجعه شود)

33) International Organization Of Supreme Audit Institutions يا اختصارا INTOSAL

34) Guidelines on Best Practice for the Audit of Privatizations

35) ر.ك. بند 1-2 "مجموعه" پيوست الف كتاب.

36) ديون معوقه به صورت مشروح در بندهاي 128 الي 131 "دستورالعمل" پيوست ب كتاب، مورد بحث قرار گرفته‌اند.

37) گزارش‌هاي مالي و رفع مغايرت‌ها در بند 142 و 145 "دستورالعمل" پيوست ب كتاب،  بررسي شده‌اند.

38) براي توضيحات بيشتر ر.ك. بندهاي 140- 144 و 149- 155 "دستورالعمل" پيوست ب كتاب.

39) واژه ماليات كه شامل عوارض گمركي نيز مي شود در اين بخش به پرداخت اجباري بر اساس قانون اشاره دارد.

40) ر.ك. بند 1-2-2 "مجموعه" پيوست الف كتاب.

41) Declaration of the World Customs Organization ( Customs Cooperation Council)

42) (تانزانيا)Arusha ,

43) ر.ك. بند 1-2-3 "مجموعه" پيوست الف كتاب.

44) code of conduct

45) United Nations` International Code of Conduct for Public Officials

46) ر.ك. "دستورالعمل" قاب شماره 4 ، پيوست ب كتاب.

47) conflict of interest

ادامه دارد...