اشاره:
آن‌چه كه در پي مي آيد ويرايش نخست بخش ششم مقاله «سير تحول نظريه‌هاي برنامه‌ريزي شهري» از مجموعه متون آموزشي «مفاهيم مطالعات شهري»، ويژه‌ي خبرنگاران سياستي و سياست‌پژوهان شهري و مسكن است كه در سرويس مسائل راهبردي دفتر مطالعات خبرگزاري دانشجويان ايران، تدوين شده است.
در بخش‌هاي پيشين به توضيح مفهوم برنامه‌ريزي شهري، فرآيند آن و سير تحول برنامه‌ريزي شهري و ويژگي‌هاي برنامه‌ريزي شهري و نقدهاي واردشده به طرح هاي جامع پرداخته شد.
در اين بخش سير تحولات برنامه‌ريزي بعد از افول طرح‌هاي جامع پرداخته خواهد شد. اين مقاله مقدمه‌اي را براي پرداختن به مفهوم برنامه ريزي راهبردي در اختيار خوانندگان گرامي قرار مي‌دهد.

هدف از تدوين مقالات «مفاهيم مطالعات شهري»، در سرويس مسائل راهبردي خبرگزاري دانشجويان ايران، ايجاد زيربناي نظري اوليه براي پرداختن به نقاط قوت و ضعف(درون بخش) و فرصت‌هاي و تهديدات در محيط پيراموني (SWOT)  توسعه‌ شهري است.

 مقالات «مفاهيم مطالعات شهري» با ادبياتي ساده مفاهيمي تخصصي را براي خواننده توضيح مي‌دهند كه با استفاده از آن‌ها تا حدودي مي‌توان به ارزيابي سياست‌گذاري برنامه‌ريزي شهري پرداخت. سرويس مسائل راهبردي ايران، آشنايي با مفاهيم تخصصي و فني در هر حوزه را مقدمه‌ي ايجاد يك عرصه‌ عمومي براي گفت وگوي دانشگاهيان و حرفه‌مندان با مديران و سياست‌گذاران درباره‌ي سياست‌ها و استراتژي‌ها و برنامه‌ها در آن حوزه مي‌داند و اظهار اميدواري مي‌كند تحقق اين هدف، ضمن مستند سازي تاريخ فرآيند سياست‌گذاري عمومي و افزايش نظارت عمومي بر اين فرآيند، موجب طرح ديد‌گاه‌هاي جديد و ارتقاي كيفيت آن در حوزه‌هاي مختلف شود. سرويس مسائل راهبردي ايران ضمن اعلام آمادگي براي بررسي دقيق‌تر نياز‌هاي خبرنگاران و سياست‌پژوهان محترم، علاقه‌مندي خود را براي دريافت (rahbord.isna@gmail.com) مقالات دانشجويان، پژوهشگران، حرفه‌مندان، مديران و سياست‌گذاران محترم در ارائه‌ي عناوين جديد مقالات و يا تكميل يا ويرايش آن‌ها اعلام مي‌كند. 
در ادامه متن كامل ششمين بخش از اين مقاله به حضور خوانندگان گرامي تقديم مي‌شود.

سير تحول برنامه‌ريزي راهبردي

از حدود دهه‌ي 1960، دانش و عمل و برنامه‌ريزي، اصولاً روز به روز از برنامه‌ريزي متمركز، درازمدت،‌ آمرانه و دولتي دور شده و به سمت برنامه‌ريزي كوتاه مدت، تدريجي، دموكراتيك (با حضور مردم) و مشاركتي تمايل يافته است. در واقع همراه با تغيير مفهوم و نقش دولت و دگرگوني در ساختار سياسي و اجتماعي كشورها،‌ گسترش ارتباطات جهاني، از يك سو و تغيير در مفهوم و نقش علوم اجتماعي و مديريت زندگي جمعي، از سوي ديگر، مفهوم و نقش برنامه‌ريزي و مديريت توسعه نيز تحول كيفي و بنيادي پيدا كرده است.
نكته مهم و آموزنده در تجارب اخير جهاني اين است كه علي‌رغم روند جهاني‌شدن شهرنشيني، توجه به ويژگي‌هاي بومي و نيازهاي محلي برنامه‌ريزي و مديريت توسعه به شدت تقويت شده است. از مهم‌ترين عوامل موثر در اين روند بايد به ناكامي دعاوي عصر مدرنيته و الگو‌هاي توسعه‌ي اقتصادي و توسعه‌ي شهري، رواج مفهوم توسعه‌ي پايدار، گسترش مفاهيم جامعه‌ي مدني، دموكراسي اجتماعي، تكثرگرايي و مشاركت عمومي اشاره كرد كه تحولات عميقي در نحوه‌ي مناسبات ميان كشورهاي پيشرفته و كشورهاي درحال توسعه، ايجاد كرده است. در نتيجه الگوي قبلي توسعه و روش‌هاي برنامه‌ريزي آمرانه و تحميل، هم در كشورهاي قدرتمند و هم در كشورهاي در حال توسعه، مورد بازنگري و اصلاح جدي‌ قرار گرفته است. در واقع مي‌توان گفت كه به دنبال تغيير در آرايش نيروهاي سياسي در جهان و كاهش نقش دولت‌هاي بزرگ در تحميل نظرات خود زمينه‌ي مناسب‌تري براي توسعه‌ي برنامه‌ريزي و مديريت با اتكا به نيروهاي غيردولتي، قدرت‌هاي محلي و نهادهاي حرفه‌اي ايجاد شده است.

به دنبال نقدهايي كه به طرح جامع وارد شد و در ادامه آمده است ضرورت طرح‌هاي راهبردي و انواع ديگر برنامه‌ريزي‌ها بيشتر مطرح شد.

 الف) مشكلات نظري در طرح‌هاي جامع

الگوي طرح‌هاي جامع ـ تفصيلي اصولاً بر مبناي نظري خردگرايي، اثبات‌گرايي و كاركردگرايي استوار است و بنابراين ذاتاً داراي محدوديت‌هايي است كه نمي‌تواند شناختي درست و واقع‌بينانه از شهر و راههاي مداخله و نظارت بر آن را نشان دهد. اهم اين مشكلات نظري و شناختي به قرار زير است: 
-  عدم توجه كافي به ماهيت پيچيده و پوياي شهر و مشكلات آ‌ينده نگري براي آن. (بدين گونه كه در طرح جامع، برنامه ها به صورت ايستا ارائه مي شد و با گذشت زمان آن‌ها اصلاح نمي شدند.)
-  سردرگمي دانش شهرسازي ميان رشته‌هاي مختلف علوم مهندسي، طبيعي و اجتماعي. ( شهرسازي علمي ميان رشته اي است و مي توان گفت كه از تمام علوم كمك مي گيرد، اما در دوره‌هاي جديد ابعاد غير مهندسي آن بر ابعاد مهندسي‌اش غلبه يافته اين در حالي است كه در طرح‌هاي جامع همچنان ديدگاه مهندسي غالب است، اگر چه نوعي سردرگمي ناشي از اهميت يافتن ابعاد غير مهندسي براي برنامه‌ريزان  اين نوع طرحها ايجاد شده است، چرا كه ابزار‌ها ومتدولوژي آن‌ها خصلت مهندسي دارد) 
-  تقليل برنامه‌ريزي شهري به برنامه‌ريزي كالبدي و عدم توجه به طراحي شهري. (طرح هاي جامع به شهر به صورت كالبدي مي نگريستند و به ابعاد ديگر آن كمتر اهميت مي دادند)
-  عدم توجه به روندهاي تصميم‌سازي و تعيين اهداف و سياست‌ها. 
-  عدم توجه كافي به اهداف كيفي، عدالت اجتماعي و ارزش‌هاي بومي و محلي.

ب) مشكلات روش‌ها و رويه‌ها در تهيه طرح‌هاي جامع

روش‌ها و رويه‌هاي تهيه و تصويب طرح‌هاي جامع و تفصيلي، در عمل، بسيار كشدار، آمرانه و از بالا به پايين است، به نحوي كه فاقد پويايي و انعطاف‌پذيري است و از روندهاي واقعي به دور است.
اهم اين مشكلات به شرح زير است: 
-  انجام مطالعات تفصيلي، پراكنده، غيرمستقيم و بي‌هدف.
-  تاكيد بيش از حد بر روش‌هاي تجريدي و ايستا. 
-  ناپيوستگي ميان مراحل برنامه‌ريزي، تهيه طرح، اجرا و مديريت. 
-  تاكيد بيش از حد بر معيارهاي كمي، تقسيمات مصنوعي و يكسان‌سازي الگوها .
-  محصوركردن توسعه‌ي آتي شهر در چارچوب خشك و بي‌انعطاف نقشه كاربري زمين .
-  عدم توجه كافي به ويژگي‌هاي اجتماعات محلي ونيازهاي آنها.

ج) مشكلات اجرايي و مديريتي در طرح‌هاي جامع

طرح‌هاي جامع و تفصيلي، معمولاً بر اساس تصميمات مديران سياسي ونظرات آرماني كارشناسي و بدون توجه به امكانات واقعي و ابزارهاي اجرايي تهيه مي‌شود و بنابراين از قابليت تحقق‌پذيري وانطباق پذيري بي‌بهره است. 
-  عدم مشاركت شهروندان و گروه‌هاي ذي‌نفع در روند تصميم‌سازي و تصميم‌گيري (ارائه طرح و اجراي آن توسط دولت و مشاوران آن صورت مي گرفت و مردم هيچگونه نقشي در آن نداشتند)
-  تبديل فرآيند توسعه و عمران شهري به مجموعه‌اي از رويه‌هاي اداري (بدين گونه كه اين طرح در شهرداريها ارائه مي شد و به صورت كاملاً اداري اجرا مي شد)
-  مقررات خشك و رسمي 
- عدم توجه كافي به امكانات اجرايي(مالي، فني و سازماني) 
- عدم پيش‌بيني اهرم‌هاي نظارت، پيگيري و اصلاح (به جز شهرداري هيچ ارگاني بر اجراي اين طرح نظارت و كنترل نداشت)
- عدم استفاده از امكانات مردمي و محلي در اجرا و مديريت.

به دنبال اين تحولات در طول دو سه دهه‌ي اخير در كشورهاي پيشرفته‌ي جهان، انواع ديدگاه‌ها، نظريه‌ها و پاراديم‌هاي جديد در عرصه‌ي شهرسازي مطرح شده است كه به احتمال زياد تحولات آتي برنامه‌ريزي و طراحي شهري جهان در راستاي آن‌ها خواهد بود. مجموعه‌ي اين تحولات حاكي از آن است كه شهرسازي نمي‌تواند بر يك نظريه‌ي واحد و الگوي فراگير متكي باشد و شهرسازي فرامدرن بر تنوع، پويايي و انطباق پذيري با شرايط زماني و مكاني و ايجاد پيوند ميان تجارت جهاني و نيازهاي بومي استوار است. در اينجا به مهمترين اين ديدگاه‌ها و گرايش‌ها اشاره مي‌شود.

برنامه‌ريزي فرايندي (Process planning)

موضوع برنامه‌ريزي فرايندي، نخستين بار در دهه‌ي 1970 در ضمن انتقاد از برنامه‌ريزي جامع و دفاع از برنامه‌ريزي راهبردي مطرح شد. رويكرد فرايندي در واقع براي آن جنبه از برنامه‌ريزي راهبردي تاكيد مي‌ورزد كه برنامه‌ريزي تنها تهيه‌ي طرح و برنامه نيست، بلكه فرايندي طولاني و مستمر است كه اهداف و انديشه‌ها را به مرحله‌ي اجرا درمي‌آورد و با ارزيابي نتايج به اصلاح آن‌ها و تعريف اهداف جديد مي‌پردازد. در برنامه‌ريزي فرآيندي، اولاً پيوستگي و هماهنگي اقدامات مختلف در درازمدت، بر اساس سياست‌هاي عمومي در نظر گرفته مي‌شود و ثانياً برنامه‌هاي اجرايي در جريان عمل با شرايط و تغييرات حاصله هماهنگ و منطبق مي‌گردد. از اين رو برنامه‌ريزي فرآيندي به كسب اطلاعات تازه و روحيه‌ي تحليل و تحقيق مداوم در روند برنامه‌ريزي و اجرا نياز دارد.

برنامه‌ريزي مشاركتي و دموكراتيك (Democratic planning)

برنامه‌ريزي دموكراتيك، نيز نظريه‌اي است كه بر پايه‌ي اعتقاد به دموكراسي، كثرت‌گرايي و جامعه مدني استوار است. از اين ديدگاه، تصميم‌گيري درباره‌ي توسعه‌ و عمران شهر يا منطقه، بايد توسط همه‌ي كساني انجام گيرد كه در آن موثر و ذي نفع هستند و مي‌بايد بر اساس عدالت، آزادي و حق انتخاب شهروندان استوار گردد. تحقق اين امر، مي‌بايد اختيارات برنامه‌ريزي و تصميم‌گيري بيش از پيش به عهده‌ي نهادهاي اجتماعات محلي (Community) نهادهاي غيرحكومتي (NGO)، شوراهاي محلي، گروه‌هاي كارشناسي و مانند اين‌ها واگذار شود.

برنامه‌ريزي گام به گام (Incremental planning)

با توجه به نقايص و مشكلات برنامه‌ريزي جامع و عقلي، يكي از نظريه‌هاي مربوط به اصلاح شيوه‌ي برنامه‌ريزي، نظريه‌اي است كه توسط چارلز ليندبلوم (Lindblom) و ديگران به عنوان برنامه‌ريزي خرد خرد و گام به گام مطرح شده است. مدافعان اين نظريه برخي به دليل مشكلات نظري برنامه‌ريزي، مثل معلوم بودن اهداف، راه‌ها و وسايل اين شيوه را تجويز مي‌كنند و برخي ديگر به دليل طرفداري از ليبراليسم اقتصادي و بازار آزاد، استفاده از اين شيوه را موافق با ليبراليسم مي‌دانند.
به طوركلي در برنامه‌ريزي گام به گام، توصيه مي‌شود كه به جاي تعيين برنامه‌ها و سياست‌هاي درازمدت، بهتر است اهداف برنامه در مقاطع زماني كوتاه مدت تعيين و در هر مرحله با توجه به تغييرات و شرايط، سياست‌هاي مناسب اتخاذ مي‌گردد. به ويژه در موضوعات مشكل و پيچيده كه نمي‌توان تصوير روشني از آينده به دست آورد، تنها راه، توسل به اقدامات خرد خرد و تدريجي است. به نظر ليندبلوم تصميم‌گيري در چنين شرايطي، نوعي پيشروي گام به گام است كه مي‌توان آن را خزيدن به سمت آينده و به سمت ناشناخته‌ها توصيف كرد.

برنامه ريزي حمايتي (Advocacy planning)

برنامه‌ريزي حمايتي يا وكالتي ابتدا توسط پل ديودف (P.Dvidoff) در 1965 در آمريكا مطرح شد. اين جريان در آغاز براي مبارزه با تبعيض نژادي در شهرهاي آمريكا و دفاع از مردم فقير و محرومان شكل گرفت و بنابراين نمي‌توان آن را به عنوان يك الگوي برنامه‌ريزي به حساب آورد. با وجود اين انديشه، برنامه‌ريزي حمايتي هم در درون حكومت و هم بيرون آن اشاعه پيدا كرد و نظر مديران و برنامه‌ريزان شهري را بيشتر از پيش به سمت وظايف اجتماعي و عدالت طلبي در توسعه و عمران جلب نمود. اين جريان هم بستگي نزديكي با برنامه‌ريزي عدالت‌خواه (Equity Planning) دارد، كه به طور همزمان در جامعه‌ي امريكا مطرح شده است.

برنامه‌ريزي پاسخگو (Responsive planning)

شين مك كوئل در كتاب «نظريه‌هاي برنامه‌ريزي ( 1981)» پس از نقد و ارزيابي نظريه‌هاي برنامه‌ريزي شهري، نظريه‌ برنامه‌ريزي پاسخگو را به عنوان يك نظريه‌ي هنجاري و راهگشا براي آينده‌ي برنامه‌ريزي شهري مطرح ساخته است. منظور از برنامه‌ريزي پاسخگو اين است كه فرآيند تصميم‌سازي در برنامه‌ريزي بايد در برابر نيازهاي مردمي كه تحت تاثير اجراي برنامه‌ها قرار دارند، پاسخگو و مسئول باشد. بديهي است كه اين نوع برنامه‌ريزي بدون خواست و تمايل نيروهاي سياسي حاكم بر جامعه نمي‌تواند وجود داشته باشد. از اين نظر برنامه‌ريزي شهري، به ناگزير با ساختار و حقوق سياسي جامعه، نقش احزاب و دموكراسي، مشاركت مردم، نقش دولت مركزي و دولت‌هاي محلي و غيره ارتباط پيدا مي‌كند.

از طرف ديگر، برنامه‌ريزي شهري ارتباط تنگاتنگي با موازين اخلاقي مثل عدالت و حقوق شهروندان دارد. به همين دليل برنامه‌ريزي پاسخگو، مي‌بايد در كنار نظريه‌هاي علمي و فني، توجه بيشتري به نظريه‌هاي سياسي و اخلاقي نشان دهد.

نظري به سير تحولات در كشورهاي پيشرفته

در نيمه‌ي اول قرن بيستم، در بيشتر كشورهاي پيشرفته سرمايه‌داري، اصولاً الگوي برنامه‌ريزي عقلاني و طرح‌هاي جامع، تفصيلي، به صورت‌هاي مختلف رواج و تسلط داشت. اما دهه‌ي 1960 يك نقطه عطف مهم در روند تحولات برنامه‌ريزي شهري و منطقه‌اي در جهان به شمار مي‌رود. به طور مثال در اواسط اين دهه الگوي «برنامه‌ريزي استراتژيك» در ايالات متحده‌ي آمريكا رواج پيدا كرد. در سال 1967، قانون برنامه‌ريزي شهري در فرانسه به تصويب رسيد كه به جاي طرح‌هاي جامع، نظام جديدي از انواع طرح‌هاي توسعه و عمران را در دو سطح كلان و محلي به وجود آورد. در سال 1968، ‌نظام طرح‌هاي ساختاري ـ محلي در انگلستان، بر اساس رويكرد سيستمي به مرحله اجرا درآمد. در كشور ژاپن نيز در سال 1968 قانون جديد برنامه‌ريزي شهري با رويكرد راهبردي جاي قانون 1919 را گرفت.

با توجه به اين ملاحظات از دهه‌ي 1960 به بعد تقريباً در تمام كشورهاي پيشرفته جهان، مباني برنامه‌ريزي شهري و الگوي طرح‌هاي جامع تغيير اساسي پيدا كرد و به ويژه در دو دهه‌ي آخر قرن بيستم دامنه و عمق اين تغييرات بيشتر شد. از حدود دهه‌ي 1970 به تدريج اين تحولات به كشورهاي در حال توسعه نيز نفوذ يافت، به طوري كه امروزه يك گرايش فراگير جهاني بدل شده است.

تهيه و تدوين: عادل محمودي
دانشجوي كارشناسي ارشد برنامه‌ريزي شهري دانشگاه تربيت مدرس
خبرنگار مطالعات شهري سرويس مسائل راهبردي خبرگزاري ايسنا

انتهاي پيام.