اشاره:
آن‌چه در پي مي‌آيد بخش نخست از متن كامل مقاله پژوهشي در مورد "چگونگي انجام اصلاحات بودجه‌اي" است كه به چگونگي برگزيدن راهكارهاي اصلاحي و رويكردهاي عملياتي و تحول نهادي براي شروع اصلاحات بودجه‌اي مي‌پردازد. سرويس مسائل راهبردي ايران به دنبال بررسي سياست‌ها و روش شناسي نظام بودجه ريزي در ايران ، به منظور تسهيل دسترسي خبرنگاران سياستي و سياست پژوهان اقتصادي،  اين مقاله را  كه حاصل پژوهشي با همين نام در دفتر مطالعات برنامه و بودجه مركز پژوهش‌هاي مجلس است، منتشر مي‌كند. 

مقدمه:
اصلاح نظام بودجه ريزي تا حدود زيادي تابع تحولات و اصلاحات نهادي است، بدين معني كه تغييراتي اساسي در قواعد اداره كنندة رفتار سازمان‌ها و افراد دست اندركار امور بودجه ايجاد شود . تفكيك ميان «نهاد» (1) و «سازمان» (2) ( و توجه به تعامل اين دو با هم ) كليد درك دشواري‌هاي بهبود مديريت مخارج عمومي در كشورهاي در حال توسعه است . سازمان‌هاي بودجه را مي توان سر و سامان داد ( و در كشوري كه وجود ندارند مي توان چنين سازمان‌هايي را تأسيس كرد ) ولي مادامي كه قواعد و رويه‌ها تغيير نكنند، تغييري نيز در رفتار اقتصادي، اجتماعي و سياسي ايجاد نخواهد شد . مثلا صرف ادغام دو وزارتخانه دارايي و سازمان برنامه‌ريزي (معاونت برنامه‌ريزي) به تنهايي نمي تواند به يكپارچگي فرآيند تدوين بودجه هاي عمراني(سرمايه اي) و بودجه هاي جاري بيانجامد . عكس اين قضيه نيز صادق است، بدين معني كه تغيير در مقررات و قوانين نمي‌تواند نتايج ملموس چنداني به بار بياورد مگر اين كه بلافاصله پس از آن بهبود سازماني هم به جريان بيفتد . بر همين مبنا بهبود مقررات بودجه اي در جهت افزايش هماهنگي و انسجام بودجه‌هاي جاري و سرمايه‌اي راه به جايي نخواهد بود، مگر اين كه سازمان و تشكيلات وزارتخانه (معاونت) برنامه‌ريزي نيز متناسب با آن اصلاح شود . بدين ترتيب بديهي است كه بهبود و  اصلاح مديريت مخارج عمومي نيازمند اصلاحات نهادي (مقررات و رويه‌ها) به همراه بهبود و توسعه سازماني است.

1. برگزيدن راهكارهاي اصلاحي كلي
صرفنظر از دو وضعيت افراطي راهبرد اصلاحي «سريع و بي عيب و نقص» ( آرماني ولي غير واقع‌بينانه ) و راهبرد اصلاحي « آرام و پر اشتباه » ( بدترين حالت ممكن )، آن‌چه كه در عمل براي اجراي يك برنامه راهبردي اصلاحي دنبال مي شود گزينه هاي بينابيني از يك راهبرد اصلاحي « آرام و بي عيب و نقص » و يك راهبرد اصلاحي « سريع و توأم با اشتباه » است.به عنوان يك پيش فرض كلي، راهبرد اصلاحي «آرام و بي عيب و نقص» همواره بر راهبرد دوم ارجحيت دارد، زيرا احتمال تداوم پذيري آن بيش تر است . افزايش كارايي منابع مالي بخش دولتي در كوتاه مدت را بايد به همان اندازه مورد توجه قرار داد كه بهبود پاسخگويي مالي نهادهاي دولتي در بلند مدت . برقراري اين موازنه ميان انعطاف پذيري و خودمختاري زياده از حد، شايد دشوارترين جنبة اصلاح نظام مديريت مخارج عمومي باشد . وضعيت هاي افراطي را آسان مي توان تعريف كرد و مردود دانست . ولي از آن جا كه هيچ چيزي مطلقًا بد يا مطلقًا مفيد نيست، يك حركت اصلاحي نبايد به حذف كامل يك يا چند عامل و استقرار كامل عوامل ديگر به جاي آن‌ها منجر شود . مثلا اصلاحاتي كه به نام انعطاف پذيري و آزادي عمل مديريت دست به حذف كامل كنترل‌هاي مالي پيش از وقوع مي‌زند و سازوكارهاي پاسخگويي مديران دولتي را از ميان مي برد، عملا به معني استقبال از فساد گسترده مالي است . از ديگر سو، حفاظت سرسختانه از منابع مالي دولتي از طريق ارائه فهرست بلندي از كنترل هاي خرد مديريتي(3) ، بي هيچ ترديدي به كاهش شديد كارايي در بخش دولتي مي انجامد . يافتن نقطه «بهينه» در حد فاصل اين دو وضعيت افراطي همواره كار دشواري است و با توجه به شرايط خاص كشور، بخش و شرايط زماني موجود بايد در اين باره تصميم گرفت.

2. رويكرد «لا ك‌پشتي – خرگوشي» (4) در تحول نهادي
نكته بسيار مهم و راهبردي در اجراي اصلاحات بودجه اي، تشخيص صحيح اين امر است كه در چه حوزه هايي مي توان تغييرات را با آهنگ سريع پيش برد ( با اندك هزينه اي در قالب انحراف جزئي از مسير بهينه بلندمدت) و در چه حوزه هايي لازم است تغييرات را تدريجي و با دقت و احتياط زياد اعمال كرد تا زيربناي نهادي مستحكمي شكل گرفته و اصلاحات تداوم‌پذير باشد. بنابراين در پاسخ به اين پرسش كه « سرعت بهينه» پيشبرد اصلاحات بودجه اي به چه ميزان است، فقط مي توان گفت سرعت اصلاحات به شرايط و موقعيت «بستگي دارد»، هر چند اين پاسخ معمولا به مذاق مقامات اجرايي چندان خوش نمي آيد. اما اين پاسخ به ويژه در وضعيت مبهم و پيچيده دوره گذار كنوني (براي اغلب كشورهاي در حال توسعه) كاملا صحيح است . براي درك بهتر موضوع مي توان اين امر را به پرسشي در حوزه ترافيك جاده اي مبني بر اين كه « سرعت بهينه حركت در جاد ه چه ميزان است » ارتباط داد. بدون ترديد پاسخ منطقي به اين پرسش به وضعيت ترافيك بستگي خواهد داشت (رعايت حداكثر سرعت مجاز و تداوم حركت با سرعتي قابل قبول) « لاك پشتي – خرگوشي» شعار مقامات كنترل ترافيك بزرگراه هاي كشور ايتاليا در دهه 1960 براي توصيف سرعت بهينه حركت و رفتار مطلوب رانندگان در بزرگراه‌ها بود كه پيام آن را در اين عبارت مي توان خلاصه كرد؛ « برحسب وضعيت ترافيك، آهسته يا با سرعت برانيد». براي اين كه تمثيل خود را كامل كرده باشيم اين جمله را نيز ما اضافه مي كنيم كه بدترين شيوه براي راندن در يك جاده پر ازدحام و در شرايطي كه ديد راننده نيز كامل نيست (مثلا شرايط مه‌آلود) اين است كه به حركت با سرعت ثابتي (چه آهسته و چه سريع) اصرار بورزيم.

3. چند نكته حاشيه‌اي مهم
3 -1  بيهودگي اصلاحات بخشنامه‌اي
اقدام براي اصلاح نظام بودجه‌ريزي بدون وجود سازوكارهاي اجرايي براي اعمال نظم جديد و بدون نظارت مؤثر، نتيجه اي نخواهد داشت . براي اداره امور و هدايت اصلاحات و اعمال نظم جديد، وجود ظرفيت‌هاي سازماني و انساني بسيار ضروري است . براي تجهيز نيروها، تدارك امكانات ، نظارت بر امور و ايجاد سازوكارهاي اعمال نظم جديد، بايد منابع و زمان كافي اختصاص يابد و مقاما ت ذ يربط خود را متعهد به پيشبرد اصلاحات كنند . ولي دو گرايش متفاوت در سياستمداران وجود دارد كه ايشان را به طفره رفتن از وظايفي كه در اين زمينه برعهده آن‌ها است سوق مي دهد . نخست، علاقه وافري است كه سياستمداران و مقامات دولتي به اعلام « حل شدن مسأله » دارند. از اين روست كه گاه صرفًا معرفي يك شيوه جديد تقسيم بندي مخارج يا نامگذاري اقلام بودجه، بدون اين كه حتي توجهي به ساير عناصر و لوازم بهبود و اصلاح نظام و فرايند بودجه شده باشد، به خودي خود يك گام اصلاحي به حساب مي آيد. گرايش ديگر، عادت ذاتي مقامات اجرايي به كنترل كردن ديگران از طريق صدور بخشنامه و دستورالعمل است. شواهد بسياري وجود دارد كه نشان مي‌دهد اگر تغييري هم بدين شيوه رخ بدهد، گذرا و موقتي خواهد بود.

3-2  اخذ ، تطبيق يا ابداع؟
موضوع مهم ديگري كه در حاشيه بايد به آن اشاره كرد اين است كه آيا امكان دارد كه بتوان روش‌هاي بودجه نويسي يا حسابداري را عينا از ساير كشورها « وارد » كرد و براي انجام اصلاحات در داخل مورد استفاده قرار داد . معمولا به اين پرسش يا پرسش هايي نظير آن، پاسخ هاي آري، يا نه داده مي شود . در مورد عبارت« بهترين روش» كه پيش تر نيز به آن اشاره كرديم، وضع به همين منوال است . يعني عده‌اي تصور مي‌كنند نصب اين برچسب بر روي يك روش وارداتي، آن را براي همه شرايط و وضعيت‌ها مطلوب مي سازد. اما همان گونه كه در واردات فناوري گفته مي شود، پاسخ صحيح به چنين پرسشي اين است كه : « بستگي به شرايط دارد.» قواعد و مقررات رسمي و مدون را مي توان به آساني وارد كرد ، ولي قواعد نانوشته يا ضمني را نمي توان وارد كرد . بنابراين واردات يا اقتباس روش هاي سازماني از كشورهاي خارجي فقط زماني مي‌تواند يك پيشنهاد عملي باشد كه اين روش‌ها مدون شده باشند . اين امر در خصوص حوزه هاي« فني » مديريت مخارج عمومي مصداق دارد . اما حتي اتخاذ فني‌ترين رويه‌ها و روش‌هاي اجرايي نيز مستلزم يك ارزيابي دقيق از شرايط موجود در كشور واردكننده است كه نشان مي‌دهد زمينه هاي لازم براي تغيير روش يا معرفي روش‌هاي جديد مهيا است. اما هنگامي كه نهاد مورد نظر ماهيتا بر قواعد غير رسمي و مدون نشده استوار است، مثلا در حوزه هاي مديريت اجتماعي يا حاكميت سياسي يا نظام انگيزشي كاركنان، شالوده هاي اصلي آن بايد درونزا و «ساخت داخل » باشد و در صورت الگوبرداري از كشورهاي ديگر ، بايد الگوي وارداتي را طي مدت زمان طولاني به تدريج دروني كرد و با شرايط داخلي تطبيق داد. در چنين مواردي « فرايند» و« سبك» ( « مالكيت » ، « اشاعه روش » ، « جلب همدلي ديگران » ، ...) به اندازه نتيجه نهايي اهميت دارد . در واقع گاه طي كردن مسير به اندازه رسيدن به مقصد ارزش دارد و در بسياري از كشورها « فرايند» همان اصلاحات است و اگر مسير اصلاحات به درستي طي شود حتي در صورت تحقق نيافتن همه اهداف، مي توان گفت اصلاحات موفق بوده است، زيرا تغييرات موردنظر در رفتار و مناسبات و در طرز تفكر افراد و نهادها حاصل شده است.

3 -3 كمك‌هاي (فكري) براي بهبود مديريت مخارج عمومي
اين واقعيت كه اصلاحات نهادي به اجرا درآمده در كشورهاي در حال توسعه و اقتصادهاي در حال گذار داراي آثار و عواقب اجتناب ناپذير و غيرقابل پيش بيني دراز مدتي است و به عبارت ديگر « وابستگي به مسير» (5) در انجام اصلاحات، خطر بالقوه دادن مشاوره غلط و گمراه كننده، (يا توصيه هايي مفيد كه با واقعيت هاي موجود كشور ميزبان تناسب نداشته باشد ) از سوي نهادهاي بين المللي را به شدت بالا مي برد. هزينه اين اشتباهات را تمامي مردم اين كشورها خواهند پرداخت . بنابراين به كليه سازمان ها و نهادهايي كه قصد ارائه راهنمايي و مشاوره (هر چند خيرخواهانه) به كشورهاي در حال توسعه در زمينه اصلاحات بودجه اي را دارند بايد اين هشدار اخلاقي را داد كه خطر ارتكاب چنين اشتباهاتي در حوزه اصلاحات نهادي به مراتب بيشتر است. بيان اين ملاحظات و نكات حاشيه اي به معني فراخواندن و دعوت به بي عملي نيست ) چه بي عملي هم عواقب ناگوار خود ر ا دارد ( ، بلكه مي خواهيم بر اهميت شناسايي خطرها و مخاطرات بالقوه در اصلاحات بودجه اي و ضرورت به حداقل رساندن اين خطر ها تأكيد كنيم . اين خطرها را مي توان با استفاده از سازوكارهاي انعطاف پذيري كه به صورت دوره اي نيز تعديل مي شوند ( در دادن مشاوره براي اصلاحات ) و با در نظر گرفتن ميزان پاسخگويي مالي و تبعات حاكميتي آن و همچنين با تمركز بر ظرفيت‌سازي داخلي در تدوين راهكارهاي اجرايي (تربيت متخصصان داخلي) ، به حداقل ممكن كاهش داد . در اين راستا همكاري بيش‌تر و نزديك‌تر با مخاطبان داخلي و استفاده بيش‌تر از متخصصان و كارشناسان داخلي، مي تواند به حصول نتايج بهتر و سازگارتر با شرايط كشور ميزبان كمك شاياني بكند. (مثالي از يك مداخله موفق توسط بانك توسعه آسيايي، در پرداخت يك وام 250 ميليون دلاري به ايالت گجرات هند به منظور انجام اصلاحات در بخش دولتي، در جعبه 1 ارائه شده است).

جعبه 1
وام 250 ميليون دلاري بانك توسعه آسيايي (ADB) براي برنامه مديريت منابع بخش دولتي
ايالت گجرات هند

اهداف پروژه:
* هدف اين برنامه حمايت از دولت گجرات هند در بهبود امور ماليه عمومي و تقويت فرايند به كارگيري منابع داخلي، بهبود تخصيص منابع و افزا يش كارايي در بخش دولتي، كاهش نقش دولت (محلي) در فعاليت هاي تجاري و توسعه سياست هاي مبتني بر بازار براي گسترش مشاركت بخش خصوصي در بخش‌هاي زيربنايي.

دامنه پروژه:
* اين برنامه بر سه محور ذيل متمركز است : 1. بهبود وضعيت ماليه عمومي در ايالت گجرات و كمك به مدير يت صحيح اين امور؛ 2. تجديد ساختار و محدود كردن فعاليت شركت هاي متعلق به دولت (SOES) به منظور فراهم كردن زمينه مشاركت بخش خصوصي و واگذاري ابتكار عمل به بخش خصوصي در امور تجاري و كاهش بار اضافي شركت هاي ناكارآمد دولتي بر بودجه و اقتصاد منطقه؛ 3. تقويت چارچوب هاي سياسي، مقرراتي، قانوني و نهادي لازم براي توسعه مشاركت بخش خصوصي در بخش‌هاي زيربنايي حياتي (نيرو، بنادر ، جاده‌ها).

نكات مهم و برجسته برنامه :
_كاهش كسري بودجه تا سطوح قابل قبول و تداوم‌پذير.
_ اصلاح نظام ماليات هاي غيرمستقيم ، وضع ماليات بر ارزش افزوده(VAT) ، تعديل ماليات‌هاي ايالتي عمده و اصلاح ماليا‌ت‌هاي شهري.
_ دريافت عوارض از مصرف‌كنندگان خدمات دولتي براي بهبود تخصيص هزينه‌ها.
_ عقلاني كردن مخارج و بهبود مديريت سياست‌هاي بودجه‌اي.
_ برنامه‌ريزي و طراحي سازوكارهاي لازم براي اصلاح وضعيت شركت‌هاي متعلق به دولت.
_ خصوصي سازي، محدود سازي جزئي فعاليت‌ها و تجديد ساختار، ادغام، اجاره دادن يا تعطيل كردن شركت‌هاي متعلق به دولت.
_ ايجاد سازوكارهاي تأمين اجتماعي براي تخفيف آثار نامطلوب تجديد ساختار شركت هاي متعلق به دولت.
_ آغاز اصلاحات در بخش نيرو (توليد انرژي برق).
_ تجديدنظر در تعرفه هاي توليد نيروي برق براي حفظ نرخ بازدهي سرمايه ثابت در سطح 3 درصد در اين بخش.
_ بهبود برنامه ريزي سرمايه گذاري در بخش نيرو و ايجاد چارچوبي براي توسعه مشاركت بخش خصوصي در سرمايه‌گذاري در جاده‌ها و بنادر و آغاز سرمايه‌گذاري بخش خصوصي در جاده‌سازي و پل‌سازي تا آغاز سال 1997. 
_ تقويت قابليت هاي دپارتمان ( اداره) راه ها و پل‌هاي گجرات براي مديريت و كمك به اجراي پروژه‌هاي جاده‌سازي و پل‌سازي بخش خصوصي.
منبع: "India's Economic Survey" 1996-1997

4. رويكردهاي عملياتي
براي يافتن بهترين رويكردها و راهكارهاي عملياتي براي بهبود مديريت مخارج عمومي در كشورهاي در حال توسعه، علاوه بر ملاحظات راهبردي ياد شده در بندهاي 1 الي 3، بايد چهار پيش فرض را نيز در نظر گرفت.
نخست، بايد بدانيد كه مسأله اطلاعات يك معظل عمده در اين كشورها است .
دوم، بايد نقاط شروع مناسبي را براي آغاز اصلاحات پيدا كرد . از يك سو بديهي است كه آغاز همزمان اصلاحات نظام بودجه به صورت سراسري و همه جانبه عملا ناممكن و غير واقع بينانه است؛ از سوي ديگر بي عملي كامل در جبهه اصلاحات نهادي، به معني استقبال از اتلاف نيرو و كاهش توان ادامه اصلاحات است در فاصله اين دو حد افراطي، بايد نقاط شروع خوبي را براي آغاز اقدامات سازنده پيدا كرد .
سوم، « وابستگي به مسير » يك واقعيت انكارناپذير است . اشتباهات نهادي و سازماني سال ها پس از آغاز اصلاحات فاش خواهند شد، كه ديگر براي جبران اشتباه دير شده است، مشاوران خارجي هم از پي كار خود رفته اند و بدان ها دسترسي نداريد و بايد تبعات بسيار مخرب و آثار زيانبار آن بر تخصيص منابع و توان پاسخگويي دولت در قبال عملكرد بودجه اي خود را تحمل كنيد .
چهارم ، كشورها بايد با امكاناتي كه در اختيار دارند اصلاحات را به پيش ببرند . اين به معني بسنده كردن به نيروي انساني موجود، مقابله با عادات و ميراث به جا مانده از دستگاه ديوانسالاري عظيم دولتي، غلبه بر مقاومت هاي افراد و گروه هاي ذي نفع كه منافع شان در نتيجه اصلاحات لطمه مي بيند و غيره است . تمام اين عوامل را مي توان تا حدودي تغيير داد، با آن ها مبارزه كرد، از آن ها بهره برداري كرد و شايد عمدا آن ها را ناديده گرفت، ولي آنان كه وظيفه متحول ساختن نهادها و سازمان‌هاي دست اندركار بودجه ( يا كمك به اين فرايند ) را برعهده دارند نمي توانند از آن‌ها غفلت كنند .
چهار پيش فرض فوق تشكيل دهنده شالوده و زيربناي دو راهكار مرتبط به هم در كمك به اجراي اصلاحات است :
1. تقويت و تحكيم پيوندهاي درون نظام؛
2. زمينه سازي براي شكل گيري «هسته هاي كارآمد» (6).

4-1 تقويت و تحكيم پيوندهاي دروني: پايه و اساس ظرفيت‌سازي
در بسياري از كشورهاي در حال توسعه و همچنين اقتصادهاي در حال گذار، به دليل فقدان خطوط ارتباط نظام‌مند ميان سازمان هاي دولتي و بي ميلي مديران دولتي نسبت به تسهيم اطلاعات خود (كه دارايي شخصي محسوب مي شود) با ساير سازمان ها، سياست هايي كه تدوين مي شوند از هماهنگي و انسجام برخوردار نبوده و تصميم گيري‌ها نقطه اي و پراكنده است . اين وضعيت، مانع بزرگي بر سر راه اجراي اصلاحات است . بنابراين چالش عمده در ابتداي راه اصلاحات ، بهبود ارتباطات بين نهادها و سازمان هاي دست اندركار بودجه و كاهش هزينه دستيابي به اطلاعات در درون بخش دولتي است . مشكل مي توان با قاطعيت درباره تقويت يك سازمان دولتي خاص يا سازماني ديگر از سازمان هاي وابسته به دولت تصميم گرفت؛ زيرا نتيجه و ماحصل مناقشه هايي كه بين ديوانسالاران درمي گيرد كاملا نامطمئن و نامعلوم است و خطر بالقوه سرمايه گذاري در سازماني كه ادامه بقاي آن در بدنه دولت نامشخص است، بسيار بالا است . بنابراين براي كمك به بهبود مديريت مخارج عمومي در كشورهاي در حال توسعه بايد تلاش ها را براي تقويت ارتباطات ميان عناصر تشكيل‌دهنده نظام تدوين و اجراي بودجه، شامل وزارتخانه هاي اصلي و همچنين ارتباط آن‌ها با دولت هاي ايالتي و محلي، متمركز ساخت . تقويت پيوندهاي ارتباطاتي وسازماني در درون نظام :
1. موجب پيش داوري در مورد مسير مناسب گذار براي كل نظام نخواهد شد؛
2 . هزينه دادوستدها را مستقيما كاهش مي دهد؛ و
3. به احتمال قريب به يقين آثار و پيامدهاي مثبتي بر بهبود شفافيت و شكل گيري مديريت مالي پاسخگو در بدنه دولت خواهد داشت (جز در كشورهايي كه با مشكلات زيربنايي در حاكميت خود مواجه هستند ). حتي هنگام پشتيباني از به جريان افتادن يك رويه بودجه اي به خصوص، بايد سازمان مربوطه را به برقراري تعامل مثبت با ساير سازمان‌هاي دولتي تشويق كرد . اين تشويق نبايد صرفا لفظي باشد، بلكه در كمك هاي اعطايي بايد مشوق هايي هم براي تبادل داوطلبانه اطلاعات با سازمانهاي ديگر و آموزش و همكاري در نظر گرفت. از همين نكته استفاده مي‌كنيم تا رويكرد دومي را كه در اينجا قصد معرفي آن را داريم، مطرح كنيم.

4-2 هسته‌هاي كارآمد
تقويت و تحكيم پيوندهاي سازماني و ارتباطي در درون نظام بودجه نقش تسهيل كننده دارد، ولي به تنهايي نمي تواند كاربرد قواعد و مقررات جديد و روش‌هاي سازماني نوين را عينيت بخشيده و نهادينه كند . اين امر مستلزم وجود عوامل پويايي براي عينيت بخشيدن به تحول است كه بتواند پيام هاي مثبتي را ايجاد كند تا از طريق كانال هاي ارتباطي بهبود يافته به ديگر بخشهاي نظام منتقل شود . اين عوامل يا كانون‌هاي تحول را « هسته هاي كارامد » ناميده ايم، كه بايد به صورت برنامه ريزي شده و با هدف آن ها را ايجاد كرد تا برخي از كاركردها و وظايف كليدي (دقيقًا انتخاب شده) دولت را به شيوه نوين انجام دهند. ملاك انتخاب اين نوع كانون ها، نقشي است كه مي توانند در به حداكثر رساندن پيوندهاي مؤثر در درون بخش دولتي ايفا كنند ( و در همين جا ارتباط هسته هاي كارآمد با مطلبي كه در بند« الف» بيان كرديم مشخص مي شود). نظير اين نقش را « آلبرت هيرشمن » در نظريه رشد نامتوازن خود كه 30 سال پيش ارائه كرده بدين ترتيب براي « هسته‌هاي رشد» بيان كرده است: « هسته‌هاي كارايي بايد عمدتًا براساس ظرفيتي كه در اشاعه و ترويج روش هاي نوين نهادي و سازماني در سرتاسر نظام مديريت ماليه دولتي دارند انتخاب و ايجاد كرد.»
علاوه بر ملاك فوق، يك هسته كارامد بايد ويژگي‌هاي ذيل را نيز دارا باشد:
*كوچك باشد،
* در گزينش اوليه نيروي انساني و همچنين در ارزيابي عملكرد ايشان شديدا شايسته‌سالار باشد،
* داراي رويه‌هاي سازماني انعطاف‌پذير و ساده‌اي باشد،
* حقوق و مزاياي مكفي به كاركنان خود پرداخت كند( اين امر ممكن است مستلزم عقد قراردادهاي كاري با شرايط و دوره زماني ثابت و نرخ ثابت بدون مزاياي اضافي، باشد تا امكان پرداخت حقوق كافي بدون لزوم تجديدنظر در ساختار و سطوح حقوق و دستمزد بخش دولتي را فراهم كند)،
* داراي منابع مالي و سرماي هاي كافي باشد،
* تا حد امكان از استعدادها و تخصص هاي داخلي استفاده كند و فقط در موارد بسيار ضروري مشاوران خارجي را به كار بگيرد،
* يك تشكيلات انتقالي و موقت با رويه هاي متناسب با اين ماهيت باشد كه امكان انتقال پرسنل به ساير سازمانهاي دولتي را پس از طي دوره انتقالي پيش بيني كرده باشد،
* علاوه بر انجام وظايف خاصي كه براي آن تعيين شده است، نقش آموزش حين عمل را در همكاري با ساير سازمان‌ها و دستگاه‌هاي دولتي ايفا كند.
يك نمونه از چنين هسته‌هايي را مي‌توان در حوزه سرمايه‌گذاري دولتي معرفي كرد . برنامه ريزي واقع بينانه براي سرمايه‌گذاري بخش دولتي بر مبناي ارزيابي اقتصادي پروژه ها و تأمين مالي مبتني بر هزينه هاي واقعي، كليد تخصيص كارآمد و مؤثر منابع كمياب است . اما بهبود ظرفيت وزارتخانه مركزي (مثلا وزارت دارايي يا برنامه ريزي) بدون ايجاد ظرفيت كافي در سطح بخش ها براي كنار گذاشتن طرح هاي خام و نامطمئن و جستجو و انتخاب پروژه هاي خوب، نتيجه چنداني نخواهد داشت . براي وزارتخانه هاي اجرايي كه هر يك متولي يك بخش هستند نيز ايجاد اين قابليت ها و ظرفيت ها در بخش هاي خود، به زمان و انرژي فراواني نياز دارد، در اين اثني به يك سازوكار مؤثر نياز داريم كه متضمن نتايج بوده و فرآيند گذار را نيز تسريع كند . در رويكرد هسته كارامد ، يك تيم موقت را مي توان در وزارتخانه مركزي تشكيل داد و مسئوليت سرمايه گذاري دولتي را به اين تيم واگذار كرد . اين تيم بايد تعداد محدودي از نيروهاي زبده و تحليلگران اقتصادي خبره را به همراه يك مشاور خارجي با تجربه، كه همگي علاوه بر تخصص حرفه اي داراي مهارت هاي ارتباطي قوي باشند را به كار بگيرد . تيم مزبور در مواقع لزوم به وزارتخانه هاي اجرايي مشاوره خواهد داد، كه اين كار از طريق اعزام يك تيم كوچك در مراحل مناسبي از فرايند بودجه به وزارتخانه‌هاي نيازمند انجام مي‌شود . بدين‌ترتيب تخصص و دانش حرفه‌اي تيم مشاوره و آشنايي كاركنان وزارتخانه با مسائل و مشكلات خاص بخش در كنار يكديگر قرار گرفته و به طرز مؤثرتري مي تواند براي مشكلات اجرايي چار ه‌يابي كند.
اين تيم به نوبت از هر يك از وزارتخانه ها بازديد كرده و در تعامل با كاركنان آن‌ها ضمن يافتن راه‌حل‌هاي بهتر و اتخاذ تصميمات حساب شده‌تر، آموزش حين عمل را نيز به كاركنان وزارتخانه هاي ميزبان منتقل مي كند. رابطه تيم مشاوره با وزارتخانه هاي اجرايي مبتني بر همكاري متقابل و صادقانه خواهد بود، زيرا طرفين مي دانند كه تصويب پروژه ها اساسا توسط مرجع ديگري انجام خواهد گرفت . در اين نوع همكاري‌ها است كه مي توان تبادل غيررسمي اطلاعات و رايزني‌هاي غيررسمي را نيز ترويج داد . پس از آن كه وزارتخانه‌هاي اجرايي توانايي و قابليت‌هاي لازم براي تدوين طرح‌ها و پروژه ها را كسب كردند، تيم مزبور در وزارتخانه مركزي منحل شده و اعضاي آن به فراخور حال ممكن است وظايف ديگري را در همان وزارتخانه مركزي يا وزارتخانه‌هاي اجرايي به عهده بگيرند.

 پاورقي:
1. Institution.
2. Organization.
3. Micromanagement.
4. Torto- Hare.
5. Path dependence.
6. Efficient nuclei.

ادامه دارد...