اشاره:
آن‌چه كه در پي مي آيد ويرايش نخست بخش اول مقاله « حقوق و قوانين شهري » از مجموعه متون آموزشي مفاهيم طراحي و برنامه‌ريزي شهري، ويژه‌ي خبرنگاران سياستي و سياست‌پژوهان شهري و مسكن است كه در سرويس مسائل راهبردي دفتر مطالعات خبرگزاري دانشجويان ايران، تدوين شده است.
در اين بخش با اشاره‌اي كلي به پيشينه‌ي قوانين شهري در تاريخ تمدن، به توضيح درباره‌ي پيشينه‌ي اين قوانين در ايران پرداخته مي‌شود.

سرويس مسائل راهبردي ايران، آشنايي با مفاهيم طراحي و برنامه‌ريزي شهري را مقدمه‌ي ايجاد يك عرصه‌ عمومي براي گفت وگوي دانشگاهيان و حرفه‌مندان با مديران و سياست‌گزاران درباره‌ي سياست‌ها و استراتژي‌ها و برنامه‌هاي شهري مي‌داند و براي آشنايي خبرنگاران و دانشجويان سياست‌پژوه در حوزه‌هاي تخصصي، اقدام به تدوين و ارائه‌ي متوني آموزشي در اين‌باره مي‌كند.
سرويس مسائل راهبردي ايران rahbord.isna@gmail.com آمادگي خود را براي دريافت پيشنهادات و مقالات دانشجويان، پژوهشگران، حرفه‌مندان، مديران و سياست‌گذاران محترم در اين باره اعلام مي‌كند.

سرويس مسائل راهبردي ايران، اظهار اميدواري مي‌كند ايجاد يك عرصه‌ عمومي براي گفت وگوي دانشگاهيان و حرفه‌مندان با مديران و سياست‌گذاران درباره‌ي سياست‌ها و برنامه‌هاي شهري، ضمن مستندسازي تاريخ شهرسازي و نظارت عمومي بيشتر بر فرآيند سياست‌گذاري عمومي در اين حوزه، موجب طرح ديدگاه‌هاي جديد و ارتقاي كيفيت فرآيند سياست‌گذاري طراحي و برنامه‌ريزي شهري كشور شود.

درآمدي بر پيشينه‌ي قوانين شهري

درمسير تاريخي اولين تمدن‌هاي بشري سه دوره اصلي قابل تشخيص است:
اولين دوره از اين دوران عصر پالئولتيك است كه از حدود يك ميليون سال پيش آغاز شده و تا ده هزارسال پيش ادامه داشته است و به دنبال آن عصر پروتونئولتيك و نئولتيك مي‌باشد. پس از اين دوران، دوران سوم يا عهد برنز مي‌باشد كه حدوداً 2500 تا 3000 سال قبل از ميلاد آغاز شده وبيش از 2000 سال به طول انجاميده است. دراين دوره است كه اولين تمدن‌هاي شهري به وجود آمدند (تاريخ شكل شهرها، جيمز موريس، ترجمه راضيه رضازاده، ص9).
انسان نخستين، در غار زندگي مي‌كرد، اما كشاورزي در روندي آرام و تدريجي انسان شكارچي را از غار بيرون آورد و روي زمين و زير آسمان ساكن كرد. ساختن خانه يك اختراع بود، عنصري نو، سرپناهي كه انسان را از تاريكي غار نجات داد. در ساختن نخستين سازه حداقل براي شكل دادن به فضا، غار الهام بخش انسان‌هاي نخستين شد (حقوق شهري و شهرسازي، غلامرضا كاميار، ص 15).

از توسعه و گسترش خانه‌ها شهر به وجود آمد. البته شهرهاي اوليه درمقايسه با انواع جديد بسياركوچك و درواقع نوع گسترش يافته‌اي ازيك روستا بودند كه بر روي هم درصد ناچيزي را دربرمي‌گرفت. مثلاً رم دراوج عظمت و معروفيت خود حدود سيصد هزارنفر جمعيت داشت (جامعه شناسي معاصر، محمدمهدي صالحي، ص 180).

زندگي درشهر بدون محدوديت امكانپذير نبود. درمجموعه گسترده‌اي كه خانه‌ها كنارهم قرارمي گرفتند، قوانيني لازم بود كه روابط مجاورين و حقوق اجتماعي را به دقت بيان دارد. موارد 72 تا 77 قانون نامه حمورابي كه يكي از قديمي‌ترين و غني‌ترين قوانين عهد باستان است، به مسأله خانه‌سازي اختصاص داشت، متأسفانه ازاين مواد بيش از چند كلمه باقي نمانده و بقيه ازبين رفته است (قانون نامه حمورابي حدود سال 1771 قبل از ميلاد، احتمالاً درسال بيست و يكم سلطنت پادشاه بابل (حمورابي) نوشته شده است. اين قانون درزمينه شهرسازي بيان مي‌دارد: هرگاه معماري خانه‌اي براي شخصي بسازد و ساختمان آن را محكم بنا ننمايد، به طوري كه خانه ساخته او خراب گردد و منجربه مرگ صاحب خانه شود، آن معمار را بايستي اعدام نمود (مجله نظام مهندسي، شماره 21، اسفند 1380).

ازبررسي اسناد تاريخي و ملاحظه آثار به جاي مانده از گذشتگان مي توان گفت كه شهرسازي از ابتدا تحت تأثير دوعامل محدودكننده قرارداشته است:
الف) عوامل طبيعي
ب) عوامل غيرطبيعي و يا انساني.

گرما، سرما، طوفان، باران و برف (اقليم) درنوع معماري و جهت گسترش شهرتأثير داشته است. به عنوان مثال، جهت شهر كرمان ( كه از شهرهاي قديمي مي‌باشد) شرقي ـ غربي است و طوفاني دراين شهر مي‌وزد كه طوفان سياه نام دارد كه اگر شهر جهت ديگري مي‌داشت، خانه غيرقابل استفاده مي‌شد (خانه ايراني، استاد محمدكريم پيرنيا، مجله آبادي، شماره 23، ص 5).
علاوه بر اين پاره‌اي عوامل انساني مانند خطر هجوم اقوام و ملل موجب محصورشدن شهر مي‌گرديد و به اين وسيله امكان گسترش شهر ازبين مي‌رفت.
دين نيز درآغاز امرمانع از غلو كردن درامر بناها بود و اسراف دراين راه را بي‌آن‌كه جانب ميانه روي مراعات شود، روا نمي‌داشت (مقدمه ابن خلدون، عبدالرحمن ابن خلدون، ترجمه محمدپروين گنابادي، جلد 2، ص 708). سنت پيامبر با وضع قاعده لاضرر، راه اضرار به ديگران را به هرشكل ولو به صورت ساختمان مرتفع كه موجب حبس هواي خانه همسايه شود، ممنوع نمود (گناهان كبيره، آيت‌الله دستغيب، جلد 2، ص 267).
آداب و رسوم، توانگري و ناداري، نيز درشكل خانه‌ها مؤثر بود. نگرشي به گذشته نه چندان دور مبيْن تاثير اعتقادات مذهبي و قيود اخلاقي درشكل ساختمان‌ها است. به هرحال اهميت شهر و نياز به موسسه‌اي كه حافظ منافع شهر و رفع حوائج آن باشد، موجب شد كه مجلس شوراي ملي در اولين دوره قانون‌گذاري، قانون بلديه را به تصويب برساند (مذاكرات مجلس در دوره اوليه تقنينيه، ص 286).
اين قانون شامل 108 ماده بود كه درتاريخ 12/3/1286 به تصويب رسيد. بند 7 ماده 2 اين قانون، يكي از وظايف بلديه را مواظبت از اين مي‌دانست كه معابر شهر موافق نقشه معيني باشد.
درسال 1304 قانون مجازات عمومي تصويب شد و ماده 276 اين قانون به نحوه تهيه و تصويب آئين‌نامه امور خلافي اختصاص داشت. درسال 1324 آئين‌نامه امورخلافي به تصويب وزير عدليه رسيد و ماده سوم آن در خصوص موضوع مورد بحث بيان داشت كه كساني كه بدون پروانه شهرداري و نقشه تصويب شده اقدام به ساختماني نمايند كه مشرف به معابر عمومي و خيابان باشد، به هفت تا ده روز حبس تكديري محكوم مي گردند.
اين ماده احداث بنا بدون پروانه را تحت شرايطي مشمول مجازات مي‌دانست و گام مهمي در حمايت كيفري از شهرسازي محسوب مي‌شد. به هرحال با گذشت زمان نقائص قانون بلديه سال 1286 آشكار مي‌شد و همين امر موجب جايگزين شدن قوانين ديگر همچون قانون بلديه مصوب 1309 {قانون بلديه 1309 ه.ش قانون بسيار مختصري بود كه هشت ماده داشت (مجموعه قوانين سال 1309، ص 35 و 36)}، قانون تشكيل شهرداري و انجمن شهرها مصوب 1328 {قانون شهرداري سال 1328 داراي پنجاه ماده بود. ماده 46 اين قانون وزارت كشور را مرجع راهنمايي شهرداري‌ها در نقشه‌هاي ساختماني و آئين‌نامه‌هاي مربوط مي‌دانست (مجموعه قوانين سال 1328، ص 108)} و لايحه قانون شهرداري‌ها مصوب 1331 {لايحه قانوني شهرداري سال 1331 داراي نود ماده و چهارده تبصره بود. دراين قانون اگرچه صريحاً به حق صدور پروانه ساختماني توسط شهرداري اشاره نشده بود، ولي بند 2 ماده 51 اين قانون، انجمن شهر را مرجع تصويب برنامه‌هاي ساختماني شهرداري مي‌دانست (مجموعه قوانين سال 1331، ص 92)} و قانون شهرداري مصوب 1334 گرديد. بند 24 ماده 55 قانون اخير صريحاً اعلام نمود يكي از وظايف شهرداري، صدور پروانه ساختمان است. ولي هنوز متن قانوني مشخصي براي پيشگيري از تخلفات ساختماني وجود نداشت، درسال 1345 اين نقيصه برطرف شد و گام بلندي براي شناسايي طرح‌هاي شهري، مرجع و نحوه رسيدگي به تخلفات ساختماني برداشته شد.
قانون اصلاح پاره‌اي از مواد و الحاق مواد جديد به قانون شهرداري مشتمل بر سي و سه جزء بود كه تاريخ 1345 به تصويب رسيد.
اين قانون عدد مواد قانون شهرداري را به 113 ماده افزايش داد و ماده 97 اين قانون شوراي عالي شهرسازي را مورد شناسايي قرارداد (قانون تاسيس شوراي عالي شهرسازي و معماري ايران در تاريخ 1351 به تصويب رسيد).
به موازات تحولات قوانين شهرداري، قوانين مرتبطي همچون قانون توسعه معابر درسال 1312 به تصويب رسيد كه به دليل وجود پاره‌اي نقائص در سال 1320 مورد اصلاح قرار گرفت، اما درزمينه شهرسازي مي‌توان قانون تاسيس شوراي عالي شهرسازي مصوب 1351 را مهمترين قانون كشور ايران درزمينه قوانين شهرسازي دانست و درهمين رابطه قانون تغيير نام وزارت آباداني و مسكن به وزارت مسكن و شهرسازي و تعيين وظايف آن مصوب 1352 نيز گام ديگري در اصلاح قوانين شهرسازي ايران محسوب مي‌شود.
رعايت اصول معماري شهرسازي و ايجاد امكانات و تسهيلات براي بالا بردن سطح و كيفيت كار اشخاصي كه امر تهيه و نظارت و اجراي طرح‌هاي ساختماني و شهرسازي را برعهده داشتند موجب شد درتاريخ 1/3/1352 قانون نظام معماري و مهندسي در 15 ماده و 9 تبصره به تصويب برسد. درتاريخ 6/6/1356 موادي از اين قانون اصلاح شد.
دردهه پنجاه مهاجرت سيل آسا به تهران و شيوع ساخت و سازهاي غيرمجاز به اوج خود رسيد و اين امر موجب تصويب قانون نظارت بر گسترش شهرتهران درتاريخ 17/5/1352 گرديد. اين قانون به مامورين شهرداري اجازه مي داد نسبت به جلوگيري و تخريب ساختمان‌هاي غيرمجاز خارج از محدوده خدماتي شهرتهران اقدام نمايند.

درهمين تاريخ تبصره 1 ماده 100 اصلاح شد و متعاقب آن درتاريخ 8/6/1356 شش تبصره به ماده صد قانون شهرداري الحاق شد (كميسيون ماده صد شهرداري براي اولين بار درراستاي اجراي تبصره 1 ماده 100 قانون شهرداري مصوب 27/11/1345 تشكيل گرديد. به موجب اين قانون فرماندار يا بخشدار، نماينده دادگستري و نماينده انجمن شهراعضا كميسيون را تشكيل مي دادند و وظيفه آن رسيدگي به تخلفات ساختماني درداخل محدوده شهر مي‌باشد).

بعد از پيروزي انقلاب اسلامي، شوراي انقلاب تبصره‌هاي ماده صد را اصلاح و سه تبصره جديد به آن الحاق نمود. البته مهمترين مسأله‌اي كه درخصوص كميسيون ماده 100 مطرح شد، مسأله‌ مشروعيت كميسيون‌هاي ماده 100 بود. شوراي نگهبان به اين عنوان كه آراء‌ كميسيون ماده 100 مبتني برحكم حاكم شرع نيست، آن را خلاف شرع اعلام نمود.
متعاقب اين امر دادگاه‌هاي كيفري به استناد ماده 217 قانون اصلاح موادي ازقانون آئين دادرسي كيفري مصوب سال 1361 كار رسيدگي به تخلفات ساختماني را آغاز نمودند.
دراوايل سال 1367 كميسيون تعزيرات حكومتي با استفاده از اجازه كلي حضرت امام خميني (ره) و آئين نامه مصوب نخست وزير درشهرداري‌ها تشكيل شد و عهده‌دار رسيدگي به تخلفات ساختماني شد. پس از مدت زمان كوتاهي اين كميسيون‌ها نيز تعطيل شد و پرونده‌هاي تخلفات ساختماني بلاتكليف باقي ماند.

مكاتبه قائم مقام وزيركشور و سرپرست شهرداري تهران با مقام معظم رهبري و تنفيذ مع الواسطه ايشان موجب شروع كار مجدد كميسيون ماده صد شد (مجموعه نظرات شوراي نگهبان، حسين مهرپور، جلد 3، ص 245) و درتاريخ 26/3/1371 به منظور تنسيق امور مربوط به حرفه‌هاي مهندسي معماري، ساختمان و شهرسازي، تاسيسات و سايررشته‌هاي مرتبط قانون نظام مهندسي ساختمان به تصويب رسيد و مقرر شد براي مدت 2 سال به صورت آزمايشي اجرا شود (ماده 15 قانون نظام مهندسي ساختمان تحت شرايطي شهرداري‌ها را مكلف مي كرد براي صدور پروانه فقط نقشه هايي را بپذيرند كه از طرف اشخاص داراي پروانه اشتغال تهيه و امضا شده باشد (ضميمه روزنامه رسمي، سال 24، شماره 592، ص 157).
گسترش بي رويه تهران و شهرهاي اطراف آن موجب شد كه درتاريخ 1/12/1372 قانون الحاق يك بند و 3 تبصره به عنوان بند 3 به ماده 99 قانون شهرداري‌ها به تصويب برسد، از خصائص اين قانون كه فعلاً نيز قدرت اجرايي دارد آن است كه به شهرداري‌هاي استان تهران اجازه مي‌دهد براي حفاظت از حريم مصوب شهرها نسبت به جلوگيري و تخريب ساختمان هاي بدون پروانه اقدام نمايند.

پس از اين درتاريخ 22/12/1374 قانون نظام مهندسي و كنترل ساختمان، به تصويب شوراي اسلامي رسيد. ماده 32 اين قانون عدم رعايت ضوابط و مقررات شهرسازي در شهرهاي حوزه مشمول مقررات ملي ساختمان را تخلف و ماده 40 همان قانون اين عمل را جرم و مرتكب را مشمول مجازات جزايي نقدي از يكصد هزار تا ده ميليون ريال مي‌داند.
بنابراين درحال حاضر قانون شهرداري مصوب سال 1334 با اصلاحات و الحاقات بعدي مورد عمل شهرداري‌ها و مراجع قانوني مي‌باشد و به جرأت مي توان گفت: اين قانون ازجمله قوانيني است كه بيشترين ناسخ و منسوخ و عام و خاص را درخود جاي داده است. اين قانون جوابگوي نيازهاي امروز جامعه شهري نيست و نيازمند تحول و بازنگري است.

تدوين و گردآوري: ليلا زال‌محمدي 
دانشجوي كارشناسي حقوق دانشكده حقوق دانشگاه شهيد بهشتي
خبرنگار حقوق و قوانين شهري سرويس مسائل راهبردي خبرگزاري دانشجويان ايران

انتهاي پيام