اشاره:
آن چه كه در پي مي‌آيد دومين بخش از پژوهشي است كه توسط دكتر حسين فرزانه در كميته‌ي مولفه‌هاي اصلي آموزش و پرورش طرح تدوين سند ملي آموزش و پرورش انجام گرفته است.
سرويس مسائل راهبردي خبرگزاري دانشجويان ايران به دنبال بررسي موضوع تحول و نوسازي نظام آموزشي کشور، جهت تسهيل دسترسي خبرنگاران و سياست‌پژوهان حوزه‌ي آموزش و پرورش خلاصه ‌اين پژوهش را منتشر مي‌كند.

*********

بررسي و تحليل وضع موجود نظام تأمين منابع مالي و مادي آموزش و پرورش
به منظور شناسايي نقاط قوت و ضعف اين نظام

 

5) فرآيند تصميم‌گيري، تصميم‌سازي و تصويب‌ بودجه و اجراي بودجه:
(تصوير نمودار مراحل يا سيكل بودجه پيوست به انتهاي پيام). 
بر اساس اصول پنجاه و دو تا پنجاه و هفت قانون اساسي جمهوري اسلامي ايران، مسئوليت تهيه و تنظيم و پيشنهاد بودجه و اجراي بودجه (مراحل اول و سوم) به عهده‌ي قوه مجريه و مسووليت تصويب و كنترل و نظارت نهايي (مراحل دوم و چهارم) با قوه مقننه است. در مرحله چهارم علاوه ‌بر قوه مقننه، قواي مجريه و قضائيه نيز از طريق وزارت امور اقتصادي و دارايي (ذي‌حساب) و سازمان بازرسي كل كشور بر اجراي بودجه به ترتيب در مراحل «خرج» و «پس از خرج» نظارت دارند.
در اين قسمت با توجه به اهميت «بودجه‌ريزي» و اين‌كه بسياري از مشكلات ناشي از نارسايي‌هاي موجود در اين فرآيند مي‌باشد، تلاش شده است بخش‌هاي زيرمجموعه مراحل چهارگانه فرآيند بودجه به شكل مقايسه‌اي بين «بودجه‌ريزي مطلوب و موجود با استفاده از روش‌هاي فعلي» تنظيم و ارائه شود:
(تصوير نمودار بخش‌هاي زيرمجموعه مراحل چهارگانه فرآيند بودجه پيوست به انتهاي پيام).

مرحله اول - تهيه و تنظيم و پيشنهاد بودجه: 

فرآيند مرحله اول بودجه‌ريزي:

1- صدور بخشنامه بودجه (هيأت دولت) 
** بودجه‌ريزي مطلوب (براساس روش‌هاي فعلي):
- تهيه گزارش اقتصادي (شامل كليه‌ي امكانات سازمان اقتصادي) توسط سازمان مديريت و برنامه‌ريزي كشور (معاونت برنامه‌ريزي و نظارت راهبردي رياست جمهوري فعلي)، اقتصاد و دارايي، نفت، بانك مركزي.
- بررسي و تأييد گزارش اقتصادي (شوراي اقتصاد و هيأت وزيران).
- صدور بخشنامه بودجه.
** بودجه‌ريزي واقعي (براساس روش‌هاي فعلي):
- معمولاً با تأخير ابلاغ مي‌گردد. 

2- تهيه دستورالعمل و ابلاغ (سازمان مديريت و برنامه‌ريزي)
** بودجه‌ريزي مطلوب (براساس روش‌هاي فعلي):
- تهيه دستورالعمل بودجه براي دستگاه‌ها و ارسال آن به همراه رهنمودهاي لازم جهت رعايت ضوابط وچارچوب‌ها و در راستاي اهداف و مأموريت‌ها
** بودجه‌ريزي واقعي (براساس روش‌هاي فعلي):
- معمولاً مهلت كافي براي دستگاه جهت تنظيم پيشنهادات براساس دستورالعمل ابلاغي نيست.

3- دستگاه اجرايي (وزارت آموزش و پرورش)
** بودجه‌ريزي مطلوب (براساس روش‌هاي فعلي):
- تشكيل ستاد بودجه
- ابلاغ به واحدهاي تابعه و اخذ پيشنهادات
- ضميمه ابلاغيه، دستورالعمل نحوه‌ي تنظيم بودجه با رعايت ضوابط و چارچوب و به ويژه مأموريت‌هاي دستگاه در برنامه‌هاي مصوب حداكثر تا يك هفته
** بودجه‌ريزي واقعي (براساس روش‌هاي فعلي):
- ابلاغ به واحدهاي تابعه با تأخير صورت مي‌گيرد.
- ستاد بودجه معمولاً تشكيل نمي‌شود.
- سازمان آموزش و پرورش استان‌ها، بودجه پيشنهادي خود را به شوراي برنامه‌ريزي وتوسعه استان تحويل مي‌دهند. 
 توضيحات:
- از آن‌جا كه بودجه استاني است، ضرورت دارد دستورالعمل ارسالي براي استان‌ها جامع، كامل و رهنمودي باشد.
- در موارد كلي نيز پيشنهادات استان‌ها اخذ و در بودجه پيشنهادي ستادي گنجانده شود.
- نكته بسيار مهم موضوع تبصره‌هاست كه در منعطف كردن و كارا شدن بودجه نقش مؤثري دارد. اخذ نظرات استان‌ها ، جمع‌آوري، تلفيق و اولويت‌بندي و ارايه به سازمان مديريت توسط ستاد بودجه وزارت آموزش و پرورش بايد انجام شود. 

4- بررسي نهايي و تهيه پيش‌نويس لايحه بودجه و ارائه به شوراي اقتصاد و هيأت دولت (سازمان مديريت و برنامه‌ريزي)
** بودجه‌ريزي مطلوب (براساس روش‌هاي فعلي):
- بررسي درآمد بودجه و تطابق هزينه‌ها
- بررسي عملكرد بودجه در سنوات قبل
- برآورد بودجه مورد نياز
- بررسي افزايش‌هاي اجتناب‌ناپذير 
- تطابق اهداف و مأموريت دستگاه با هزينه تعيين شده
- الزامات برنامه‌هاي مصوب كوتاه مدت و ميان‌مدت و بلندمدت
- تعيين اولويت‌ها و پيش‌بيني اعتبار
- تنظيم بودجه ريالي واقعي
- تنظيم تبصره‌هاي لازم براي كارايي هرچه بيشتر بودجه
** بودجه‌ريزي واقعي (براساس روش‌هاي فعلي):
علي‌رغم اخذ نظرات و پيشنهادات دستگاه، به دليل وجود كسري اعتبار هر ساله در بودجه آموزش و پرورش، آن‌چه كه ملاك عمل قرار مي‌گيرد، بودجه مصوب قبلي است به همراه رشدي حداقلي متناسب با افزايش ضريب حقوق. به عبارت ديگر علي‌رغم همه فعل و انفعالات و درخواست‌ها و برنامه‌ها، بودجه حتي به صورت عملكردي هم ديده نمي‌شود. بلكه مصوب قبلي به همراه رشدي كه بدان اشاره شد، حتي تبصره‌ها نيز از اين موضوع مستثني نيستند. 
توضيحات:
در اين خصوص مصاديق بسياري است كه به يكي دو مورد اشاره مي‌شود:
- رديف‌هاي اعتباري مربوط به يارانه وام مسكن فرهنگيان و اقساط مدارس استيجاري علي‌رغم كسري اعتبار بيش از چهار برابر مبلغ تعيين شده، و شفافيت موضوع در محاسبه ارقام و اعداد، باز هم هر ساله همان مبلغ قبلي پيشنهاد و مصوب مي‌شود.

5- هيأت دولت (تصويب لايحه در دولت و ارائه به مجلس شوراي اسلامي)
** بودجه‌ريزي مطلوب (بر اساس روش‌هاي فعلي):
- كارشناسي در كميسيون‌هاي مربوط در دولت به ويژه تطابق با اهداف و مأموريت‌ها با برنامه‌هاي مصوب قانوني
** بودجه‌ريزي واقعي (بر اساس روش‌هاي فعلي):
- علي‌رغم بعضي بررسي‌هاي كيفي، به دليل كمبود منابع و اعتبار و همچنين ضيق وقت، پيشنهاد اوليه (مصوب قبل + درصدي رشد) تصويب و ارائه مي‌شود. 
توضيحات:
- نكتة‌ قابل توجه در اين است كه معمولاً ميزان واقعي كسري اعتبار در پايان سال مالي (آخر اسفندماه) مشخص مي‌شود، در حالي كه لايحه در اواخر دي‌ماه به مجلس ارائه مي‌شود و لذا موضوع كسري‌هاي هرساله (كه در روند اجرايي امور دستگاه بسيار تأثيرگذار است) دراين لايحه جايگاهي ندارد.

مرحله دوم - تصويب بودجه: 

فرآيند مرحله دوم بودجه‌ريزي:

1- اخذ لايحه و تصويب كليات ( مجلس شوراي اسلامي ) 
** بودجه‌ريزي مطلوب (بر اساس روش‌هاي فعلي):
- تصويب كليات بودجه
- ارجاع به كميسيون تلفيق جهت بررسي اوليه دركميسيون‌هاي تخصصي

2- بررسي مفاد لايحه بودجه (كميسيون هاي تخصصي) 
** بودجه‌ريزي مطلوب (بر اساس روش‌هاي فعلي):
- بررسي تك‌تك مفاد لايجه و هم‌چنين موارد پيشنهادي نمايندگان در كميسيون‌هاي تخصصي با حضور اعضا و كارشناسان و مديران ارشد دستگاه و سازمان مديريت و برنامه‌ريزي كشور
** بودجه‌ريزي واقعي (بر اساس روش‌هاي فعلي):
- علي‌رغم بررسي‌هاي تخصصي و كارشناسانه، ليكن به دليل تنگناهاي اعتباري، مصوبات كميسيون‌هاي تخصصي جايگاهي در كميسيون تلفيق نداشته و قريب به اتفاق پيشنهادات ارائه شده حذف مي‌شود. 
توضيحات:
مصاديق: در بودجه سال 84، مواردي همچون افزايش 20درصد به «حق جذب» فرهنگيان، پرداخت هم‌زمان ارتقاي شغلي و همترازي، حذف سقف 65درصد  ارتقاي شغلي براي معلمان، معافيت مدارس از عوارض نوسازي، و ... در كميسيون آموزش مصوب شد؛ اما همگي آن‌ها در كميسيون تلفيق حذف گرديد.
تنها حق جذب 20 درصد در آخرين لحظات رأي‌گيري مفاد بودجه در صحن مجلس به رأي گذاشته شد و مصوب گرديد.

3- تلفيق نهايي مفاد (كميسيون تلفيق بودجه)
** بودجه‌ريزي مطلوب (بر اساس روش‌هاي فعلي):
- بررسي كليه موارد پيشنهادي
- اولويت‌بندي موارد
- تصويب موارد ضروري‌تر با توجه به سقف اعتبارات
** بودجه‌ريزي واقعي (بر اساس روش‌هاي فعلي):
- علي‌رغم همه‌ي ‌اين بررسي‌ها، باز هم در نهايت امر و به دليل كمبود منابع، همان پيشنهاد اوليه تصويب و به صحن مجلس آورده مي‌شود.
توضيحات:
- بعضاً موارد خاصي در اين كميسيون مصوب گرديده كه معمولاً حاكي از حل مشكل حاد و خاصي است كه به وقوع پيوسته و ضروريست رسيدگي فوري شود.
- مانند تصويب ارتقاي شغلي معلمان در بودجه سال 83 كه در همه‌ي ‌دستگاه‌ها از مرداد 81 (مصوبه شماره 4169/ت25703هـ مورخ23/5/81) اقدام شده بود.

4- تصويب و ابلاغ به دولت (مجلس شوراي اسلامي)
** بودجه‌ريزي مطلوب (بر اساس روش‌هاي فعلي):
- بررسي مفاد و اظهارنظر موافقين و مخالفين در صحن مجلس و رأي‌گيري مفاد لايحه و تصويب آن
** بودجه‌ريزي واقعي (بر اساس روش‌هاي فعلي):
- به دليل تأخير و حجم زياد مفاد لايحه و خستگي نمايندگان در بررسي يك‌ماه و اندي، معمولاً اين بخش به صورت كلي و عمومي تصويب مي‌شود.

مرحله سوم - اجراي بودجه:

فرآيند مرحله سوم بودجه‌ريزي:

1- ابلاغ بودجه توسط سازمان مديريت و برنامه‌ريزي كشور (دولت) 
** بودجه‌ريزي مطلوب (بر اساس روش‌هاي فعلي):
- تعيين ريز اقلام بودجه مصوب
- تهيه كتاب قانون بودجه و ضمايم آن
- ابلاغ به كليه دستگاه‌هاي اجرايي
** بودجه‌ريزي واقعي (بر اساس روش‌هاي فعلي):
- با توجه به تصويب نهايي بودجه در مجلس در آخرين روزهاي پاياني سال، عملاً تعيين ريز اقلام و ابلاغ به دستگاه‌هاي اجرايي به ويژه با توجه به تعطيلي آغاز سال نو، با تأخير حداقل دو ماهه انجام مي‌پذيرد.
توضيحات:
- حاصل اين تأخير، دريافت تنخواه از خزانه براي هزينه‌هاي جاري دستگاه و به ويژه حقوق مي‌باشد كه بر اساس قانون معادل يك دوازدهم موافقت‌نامه سال قبل امكان‌پذير است (براي هرماه).
- با توجه به كسري حدوداً 20 درصدي و افزايش حقوق‌ها در ماه اول و دوم، اخذ تنخواه معادل يك‌دوازدهم ناكافي بوده و تناقضات و مناقشات از همين‌جا شروع مي‌شود.

2- تنظيم و مبادله موافقت‌نامه (دستگاه اجرايي: وزارت آموزش و پرورش)
** بودجه‌ريزي مطلوب (بر اساس روش‌هاي فعلي):
- تنظيم و مبادله‌ي موافقت‌نامه طرح و فعاليت‌ها بر اساس ضوابط و مقررات و اصول كلي حاكم بر بودجه‌ريزي
** بودجه‌ريزي واقعي (بر اساس روش‌هاي فعلي):
- اختلاف‌نظر دستگاه و سازمان مديريت درتنظيم موافقت‌نامه (به دليل كسري اعتبار منظور نشده) موجب تأخير در مبادله آن و نهايتاً روي آوردن دستگاه به اخذ تنخواه از خزانه براي هزينه‌هاي حاري كه تبعات و آسيب‌هاي جدي دارد.
توضيحات:
- سازمان مديريت خواهان تنظيم موافقت‌نامه بر اساس كاهش هزينه‌ها مي‌باشد و در مقابل دستگاه نيز تلاش دارد منابع مورد نياز براي هزينه‌هاي اجتناب‌ناپذير خود را تامين كند. در اين حالت بيش از ‌آن‌چه كه منطق و واقعيت اعداد و ارقام تاثيرگذار باشد، چانه‌زني، پيگيري، التماس و ... موثر مي‌باشد.

3- سازمان مديريت و برنامه‌ريزي كشور (تخصيص اعتبار)
** بودجه‌ريزي مطلوب (بر اساس روش‌هاي فعلي):
- تشكيل كميته تخصيص اعتبار
- بررسي و اعلام تخصيص به موقع اعتبارات
** بودجه‌ريزي واقعي (بر اساس روش‌هاي فعلي):
- تأخير در تشكيل كميته تخصيص
- تأخير در اعلام تخصيص اعتبار به طوري كه معمولاً تخصيص سه ماهه (هرفصل) به جاي اعلام در اول فصل، با تأخير 5/1 تا 2 ماه اعلام مي‌شود.
توضيحات:
- تأخير در اعلام تخصيص، الزاماً دستگاه به گرفتن تنخواه از خزانه روي مي‌آورد كه با توجه به غيرضابطه‌اي بودن آن، عملاً سيستم اجرايي را به استفاده از راه‌هاي غيرمجاز وادار مي‌كند.
- خزانه براي دردسركمتر معمولاً تنخواه را معادل حقوق پرداخت مي‌كند و لذا گاه 3 الي 4 و يا حتي 5 ماه از سال مي‌گذرد و هيچ پرداختي بابت سرانه مدارس، خريدهاي ضروري و ... انجام نگرفته است.

4- وزارت آموزش و پرورش (انجام عمليات و پرداخت هزينه‌ها)
** بودجه‌ريزي مطلوب (بر اساس روش‌هاي فعلي):
1) تشخيص هزينه (دستگاه)
2) تأمين اعتبار (ذي‌حساب)
3) تعهد (دستگاه)
4) تسجيل (دستگاه)
5) حواله (دستگاه)
6) درخواست وجه (ذي‌حساب)
7) هزينه (دستگاه)
** بودجه‌ريزي واقعي (بر اساس روش‌هاي فعلي):
به علت:
1) تأخير در تهيه و تنظيم موافقت‌نامه
2) تأخير در اعلام تخصيص اعتبار
3) كسري بودجه از ابتداي سال
مراحل هفت‌گانه «هزينه» به طور ناقص انجام پذيرفته و به غير از كّندي در كارهاي امورمالي، دستگاه را در مقابل نهادهاي بازرس قرار مي‌دهد. به عبارت ديگر موارد فوق از مهم‌ترين عوامل «عدم كارايي هزينه‌ها» و خدشه‌اي براي «مديريت بهينه هزينه‌ها» مي‌باشد.
توضيحات:
- مصاديق:
با درخواست تنخواه و هزينه از محل آن حداقل در2 يا 3 و حتي 4 ماه اول سال ترتيب اين مراحل قانوني، به هم مي‌ريزد.
تنخواه گرفته شده براي حقوق و هزينه‌هاي ديگر هزينه مي‌شود؛ اما هنوز مبادله موافقت‌نامه‌اي صورت نگرفته كه رقم مواد و فصل آن مشخص باشد تا براساس آن تأمين اعتبار گردد و لذا مراحل به صورت صوري انجام مي‌پذيرد.
هم‌چنين اسناد و مدارك قابل رسيدگي و مميزي نيست تا پس از آن به هزينه قطعي گرفته و ثبت در دفاتر شود.
حجم ثبت دفاتر و عمليات حسابداري معمولاً به نيمه دوم سال كشيده مي‌شود كه از نظر نظارتي، دستگاه را به ديوان محاسبات بدهكار نموده و قادر به پاسخگويي نيست.
نظارت بر هزينه ضروريست، اما از روش مناسبي برخوردار نيست. فعاليت يك دستگاه با بودجه بيش از 700 ميليارد تومان تماماً تحت تأثير امضاي يك نفر معمولاً مسائلي را در روند كار به وجود مي‌آورد.

مرحله چهارم - كنترل بودجه (نظارت):

فرآيند مرحله چهارم بودجه‌ريزي:

1- نظارت اجرايي
** بودجه‌ريزي مطلوب (بر اساس روش‌هاي فعلي) و بودجه‌ريزي واقعي (بر اساس روش‌هاي فعلي):
1) نظارت قبل ازخرج: شامل پيش‌بيني‌ها و برآوردها كه در مرحله اول انجام مي‌شود.
2) نظارت ضمن خرج: به عهده وزارت امور اقتصادي و دارايي است كه با تعيين ذي‌حساب براي دستگاه صورت مي‌گيرد.
3) نظارت بعد از خرج: توسط ديوان محاسبات ،مجلس شوراي اسلامي، دولت انجام گرفته و عملكرد مالي دستگاه مورد بررسي قرار مي‌گيرد.

2- نظارت قضايي
** بودجه‌ريزي مطلوب (بر اساس روش‌هاي فعلي) و بودجه‌ريزي واقعي (بر اساس روش‌هاي فعلي):
1) توسط ديوان محاسبات انجام مي‌گيرد كه تطبيق هزينه‌ها با قوانين و مقررات بررسي و در صورت تخلف به دادسراي ديوان محاسبات و يا ساير مراجع قضايي ارجاع مي‌شود.
2) هنگام ضرورت نظارت و بازرسي توسط سازمان بازرسي كل كشور نيز انجام مي‌گيرد.

3- نظارت پارلماني
** بودجه‌ريزي مطلوب (بر اساس روش‌هاي فعلي) و بودجه‌ريزي واقعي (بر اساس روش‌هاي فعلي):
1) در طي سال مالي: طبق قوانين، نمايندگان مجلس شوراي اسلامي حق دارند بر اداره‌ي امور سازمان‌هاي دولتي و چگونگي پرداخت‌هاي دولت نظارت داشته باشند.
پس از پايان سال مالي: از طريق رسيدگي و تصويب گزارش تفريغ بودجه (توسط ديوان محاسبات تهيه شده) اعمال نظارت مي‌شود.
توضيحات:
چنان‌چه ملاحظه مي‌شود، براي نظارت و كنترل بودجه به حد كافي و لازم قوانين و مقررات وجود داشته و براي هزينه‌ها، كنترل لازم در نظر گرفته شده است. بنابراين آن‌چه كه مي‌توان به عنوان «مشكل» در اين بخش به آن اشاره كرد:
1) نارسايي بعضي روش‌هاي نظارت است. به طور مثال:
ـ تعيين يك نفر ذي‌حساب براي دستگاه عريض و طويلي مانند آموزش و پرورش كه تمام پرداخت‌ها منوط به امضاي او باشد، مشكلاتي را به دنبال دارد.
ـ كسري بودجه و دريافت تنخواه براي هزينه‌ها و بالطبع عدم قطعي شدن و تأخير در ثبت آن‌ها و... نهايتاً دستگاه را رو در روي نهادهاي بازرسي قرار مي‌دهد.
2) عدم توجه و يا عدم تأثير گزارش‌هاي بازرسي و نظارت در تصميم‌گيري‌هاي مديريتي، چرا كه مشكلات و نارسايي‌ها در مجموعه‌ي گزارش‌ها معمولاً شفاف و واضح نوشته مي‌شود.

نكته:
«بودجه‌ريزي عملياتي» از سال 1384 شروع شد كه تغييرات اوليه‌ي ‌آن فقط در بحث «برنامه‌اي شدن» آن به جاي «فصل و مواد» بود و تعيين ميزان بودجه فعلاً به همان روال سابق يعني «مصوب سال قبل به علاوه درصدي از رشد» انجام مي‌گيرد. البته براي برنامه‌اي شدن بودجه نياز به فرصت (حداقل ده سال) است كه با توجه به تغييرات مديريتي و اعمال روش‌هاي سليقه‌اي اين مقوله هم سردرگم مانده است.
منظور از «بودجه‌ريزي مطلوب»، بودجه‌ريزي عملكردي فعلي است كه با توجه به قوانين و مقررات بايد روال منطقي خود را طي كرده و جامع اصول مربوط به برنامه‌ريزي و بودجه مي‌باشد و براي نگارش صحيح‌تر فرآيند آن از متن كتاب «فراگرد تنظيم تا كنترل بودجه، ويرايش دوم، تأليف اسفنديار فرج‌وند» استفاده شده است.
منظور از «بودجه‌ريزي واقعي»، نيز تحليلي مختصر بر روند فعلي است كه در اجرا با آن روبه‌رو بوده و تفاوت‌هاي آن با بودجه‌ريزي مطلوب درحد توان آورده شده است.

ادامه دارد...