اشاره:
سياست‌هاي حمايتي در بخش كشاورزي از اهميت و جايگاهي راهبردي در فرآيند سياست‌گذاري توسعه‌ي كشاورزي كشورهاي توسعه‌يافته برخوردار است، نظريه پردازان مختلف براي توجيه اين حمايت‌ها، استدلال‌هاي مختلفي ارائه مي‌كنند، اما آن‌چه كه در عمل روشن است، وجود بسته‌هاي سياستي پيچيده و قدرتمند در كشورهاي توسعه يافته براي حمايت از بخش كشاورزي و غفلت كشورهاي توسعه نايافته و برخي از كشورهاي در حال توسعه از اهميت اين سياست‌هاست.
در ماده‌ي 6 سياست‌هاي كلان نظام در بخش كشاورزي آمده است:
ماده 6- گسترش زيرساخت‌ها، ايجاد انگيزه براي جذب و توسعه سرمايه‌گذاري در بخش كشاورزي با پوشش مناسب بيمه، كاهش احتمال زيان توليد، اجراي سياست‌هاي حمايتي و متعادل كردن سطح سودآوري كشاورزي با ساير بخش‌هاي اقتصادي.
آن‌چه كه در پي مي‌آيد ويرايش نخست مقاله‌ي « بررسي عملكرد سياست‌هاي حمايتي دولت در بخش كشاورزي ايران» به نگارش سمانه‌ي ايرواني دانشجوي كارشناسي ارشد اقتصاد كشاورزي دانشگاه تهران است كه به بررسي اين سياست‌ها در ايران و مقايسه اجمالي آن با تجارب ساير كشورها مي‌پردازد.
در اولين بخش از اين مقاله ضمن اشاره به دلايل نظريه‌پردازان مختلف درحمايت از بخش كشاورزي و همچنين معرفي ابزارها و سياست‌ها و راهبردهاي مختلف دولت براي دخالت در بازار به توضيح درباره‌ي تجارب ساير كشورها پرداخته مي‌شود.
در بخش بعدي اين مقاله تجارب ايران و مطالعات انجام گرفته در اين باره توضيح داده مي‌شود. بايد توجه كرد كه عمده تحقيقات انجام گرفته که به صورت سري زماني انجام شده بود براي دوره 1345 تا1378 بوده و مطالعات سال‌هاي بعد به صورت مقطع زماني بررسي شده است.
واژگان:
نرخ حمايت اسمي(NRP):
براي اندازه گيري اثر مداخله دولت بر قيمت هاي داخلي و کنترل قيمت توليدکننده، ازمعيار نرخ حمايت اسمي استفاده مي شود. اين نرخ تفاوت بين قيمت هاي توليد کننده را نسبت به معادل قيمت مرزي کالاي مورد نظر به پول داخلي اندازه گيري مي کند. اگر NRP مثبت باشد، نشان دهنده‌ي اين است كه به كالاي مورد نظر يارانه پرداخت مي‌گردد يا به عبارتي از آن حمايت مي‌شود و اگر منفي باشد به معناي آن است كه از كالاي مورد نظر ماليات گرفته مي‌شود و به عبارتي تحت حمايت قرار ندارد.
نرخ حمايت ضمني(*NRP):
در محاسبه نرخ حمايت اسمي، براي تبديل قيمت‌هاي مرزي به معادل قيمت مرزي از نرخ ارز رسمي استفاده مي شود. و چون استفاده از چنين نرخ ارزي، محدوديت هايي را به ويژه در دوره‌هاي نرخ ارز ثابت ايجاد مي کند. براي نمونه زماني که تورم کشوربالاتر از سطح تورم جهاني باشد، قيمت توليدکننده در داخل درمقايسه با قيمت‌هاي جهاني، در نرخ اسمي بالاتري درحال افزايش خواهد بود. لذا نتايج ناشي از محاسبه نرخ‌هاي حمايت ممکن است يارانه بيشتري ( يا ماليات کمتري) را از حالتي که در شرايط واقعي وجود مي‌داشت، نشان دهد. بنابراين مناسب‌تراين است که علاوه بر محاسبه‌ي نرخ حمايت اسمي يک نرخ حمايت ضمني نيز که درآن به جاي نرخ ارز رسمي از نرخ ارز واقعي براي تبديل قيمت‌هاي مرزي استفاده مي‌شود.
نرخ حمايت موثر(ERP):
نرخ حمايت اسمي فقط با توجه به بازار محصول به دست مي آيد و اثر اعمال محدوديت‌هاي تجاري و يا پرداخت يارانه و يا وضع ماليات بر نهاده‌هاي مورداستفاده در توليد کالاي مورد نظر را نشان نمي دهد، درحالي‌که بخشي از مداخلات دولت ازطريق پرداخت يارانه و يا وضع ماليات و حقوق گمرکي بر روي نهاده هاي مورد استفاده در توليد کالا اعمال مي شود. بنابراين تعرفه ها و سياست هاي مداخله دولت در قيمت گذاري نه تنها قيمت‌هاي بازاري محصولات نهايي را تحت تأثير قرار مي دهد، بلکه ممکن است قيمت نهاده‌هاي اوليه و واسطه‌اي مورد استفاده در فرايند توليد را نيز تغيير دهد. اين امر به نوبه خود تغييراتي را در ارزش افزوده ايجاد مي کند که نرخ حمايت اسمي آن را نشان نمي دهد. لذا نرخ حمايت مؤثر، معيار مناسبي براي اندازه گيري اين اثرات است. به عبارتي، نرخ حمايت مؤثر تفاوت بين ارزش افزوده يک کالا و يا يک فعاليت را در قيمت هاي داخلي و قيمت هاي جهاني اندازه گيري مي کند.
مقدمه:
سياست‌هاي بنيادي اقتصادي هر کشوري با توجه به شرايط وامکانات، متضمن ميزان رشد و توسعه آن کشوراست. دو سياست بنيادين حمايت گرايي و درمقابل آن آزادسازي اقتصادي به عنوان دو راهبرد اساسي در اتخاذ سياست توسعه اقتصادي مطرح مي باشند که با گذشت سال‌هاي زيادي ازعمرعلم اقتصاد، اقتصاددانان هنوزبه اجماعي کلي درمورد انتخاب يکي از اين سياست‌ها به عنوان سياست ارجح در توسعه اقتصادي دست نيافته اند. اين درحالي است که در دهه‌هاي اخير کشورهاي توسعه يافته در ادامه مسير توسعه خود، جايگزيني تدريجي راهبرد آزادسازي اقتصادي و تجاري را با راهبرد حمايت گرايي سر لوحه کار خود قرار داده اند و اين انتخاب را به ديگر کشورها نيز توصيه مي کنند، اما هنوز تغيير چشمگيري دراين مورد به ويژه در بخش کشاورزي مشاهده نشده است.
بخش کشاورزي بنا به ويژگي‌هاي خاص اقتصادي، اجتماعي و سياسي همواره از حمايت گرايي هاي گسترده برخورداربوده است. مجموعه‌ي اين ويژگي‌ها و حمايت‌هاي گسترده باعث شده است بخش کشاورزي مدت‌ها از مباحث گات کنار گذاشته شود، زيرا حساسيت‌هاي موجود در بخش کشاورزي از ابتدا رفتار ويژه اي را مي طلبيد. سياست‌هاي حمايتي در بخش کشاورزي در کشورهاي توسعه يافته و درحال توسعه نيز متفاوت بوده است، به‌نحوي که کشورهاي توسعه يافته با سياست‌هاي مشخص و هدفمند، حمايت گسترده‌اي از اين بخش کرده اند؛ براي نمونه، براساس گزارش سازمان همکاري و توسعه اقتصادي (OECD)، دولت ايالت متحده آمريکا بين سال‌هاي 1986 تا 1994 ، 6/254 ميليارد دلار هزينه بابت يارانه‌هاي کشاورزي پرداخت کرده است، اما سياست‌هاي کشورهاي درحال توسعه عمدتاً منجر به حمايت منفي يا عدم حمايت قابل توجه شده است.
بخش کشاورزي درايران هم مانند ساير کشورهاي کمتر توسعه يافته و درحال توسعه به عنوان يکي از بخش‌هاي قديمي و اصلي اقتصاد در زمينه توليد، اشتغال، امنيت غذايي، مبادلات خارجي و حضور در صحنه‌هاي بين المللي و مزيت‌هاي نسبي از جايگاه ويژه‌اي برخوردار بوده است، به طوري که بيش از 52 درصد از توليد ناخالص داخلي و بيش از 20 درصد اشتغال وهمچنين نزديک به 70 درصد از کل صادرات غيرنفتي به بخش کشاورزي اختصاص يافته است. حال سؤال اين است که با توجه به سياست هاي حمايتي و تجاري وسيعي که دولت در ارتباط با اين بخش اعمال مي کند، آيا از بخش کشاورزي در واقع حمايت به عمل مي آيد يا خير؟ و ميزان حمايت واقعي از اين بخش درچه حدي است؟
راهبردهاي اساسي دولت براي دخالت در بخش كشاورزي
براي درک چرايي و چگونگي استفاده از ابزارهاي حمايتي در بخش کشاورزي لازم است تا راهبردهاي دولت براي دخالت در اين بخش را شناسايي كنيم. اين راهبرد‌ها عبارتند از:
1- تثبيت عرضه محصولات توليدي بخش
2- تثبيت تقاضاي محصولات توليدي بخش
3- تثبيت قيمت محصولات توليدي بخش
4- تثبيت درآمد توليدکنندگان بخش
5- تنظيم بازار
6- تشويق توليد
7- تشويق صادرات
8- محدوديت توليد
9- تشويق يا محدود نمودن استفاده از نهاده‌هاي بخصوص
10-تشويق سرمايه گذاري
11- تشويق فرايند تعديل ساختاري
12- توسعه پايدار
همان‌طورکه ملاحظه مي‌شود دولت براي دخالت دربخش کشاورزي مي تواند راهبردهاي متفاوت و حتي گاه متناقضي را به صورت همزمان دنبال نماييد. طبيعي است درچنيين شرايطي سياست گذار به جاي استفاده از يک ابزار حمايتي از مجموعه اي از اين ابزارها در قالب سبد حمايتي استفاده خواهد نمود. استفاده از چنين سبدهايي امروزه درتمامي کشورهاي عضو OECD به عنوان کشورهايي که بيشترين حمايت ممکن ازبخش کشاورزي خود به عمل مي آورند، کاملاً متداول است.
دلايل حمايت از بخش کشاورزي
اختلال دربازار بين‌المللي محصولات کشاورزي - که ناشي از سياست‌هاي کشاورزي دولت‌ها ست - به اندازه‌اي آشکار است که مک کالا(1993) اعتقاد دارد مشکل بتوان اقتصاددان کشاورزي را يافت که مخالف با اين نظر باشد، اما آن‌چه بيشتر از تاييد وجود اين اختلافات حائز اهميت است آن که کدام دلايل دخالت در بخش کشاورزي را ضروري مي سازد؟ چرا علي‌رغم تعيين منافع تئوريک آزادسازي تجاري، رفع اين موانع در هيچ يک از بخش هاي اقتصادي به اندازه‌ي رفع موانع در اين بخش با مشکل مواجه نبوده است؟ تا کنون توجيهات فراواني درباره‌ي ضرورت دخالت دولت در بخش کشاورزي ارائه شده که در اينجا به تعدادي از آن ها اشاره مي کنيم.
توجيه سنتي:
بسياري با اين توضيح که محصولات توليد شده در بخش اساسي هستند، حمايت ازبخش را ضروري مي دانند به عبارت ديگر با توجه به اين‌که بسياري از محصولات کشاورزي قوت اصلي مردم بوده و در تأمين غذاي آنان و نهايتاً درامنيت غذايي جامعه نقش اصلي دارد، لذا حمايت از آن اجتناب ناپذير و ضروري است.
توجيه براساس بي ثباتي بخش:
بخش کشاورزي ماهيتاً قادر نيست مقدارعرضه محصولات توليدي خود را بر حسب نوسانات کوتاه مدت بازار تنظيم نمايد، بديهي است که اين امر مي‌تواند موجب بي ثباتي دربخش گردد. لذا دولت براي ايجاد ثبات دربخش کشاورزي، ناگزيربه مداخله در بازار اين محصولات است.
توجيه براساس مزيت نسبي وساختاري:
بسياري از اقتصاددانان کشاورزي همچون هونما، هايامي، تايرزو اندرسون اعتقاد دارند که انتقال از يک اقتصاد مبتني بر روابط کشاورزي به يک اقتصاد مبتني بر صنعت – انتقال از موج اول به موج دوم – مستلزم استفاده از سياست‌هاي حمايت گرايي است. چراکه تغيير تکنولوژي و گسترش سرمايه همزمان منجر به افزايش کارايي اقتصادي بخش‌ها و درآمد افراد مي شود ازآنجا که کارايي دربخش صنعت به طورنسبي از بخش کشاورزي بيشتر است و براساس قانون رابرت انگل افزايش درآمد سبب مي گردد، سهم کمتري از درآمد صرف مواد غذايي شود، بنابراين مي توان گفت رابطه مبادله به زيان بخش کشاورزي تغيير کرده و سهم اين بخش در توليد ناخالص ملي و مزيت نسبي کاهش مي يابد. طبعاً درچنين شرايطي لازم است از توليدکنندگان داخلي بخش کشاورزي درمقابل کاهش درآمد حمايت شود.
ابزارها و سياست‌هاي مختلف دولت در بازار محصولات کشاورزي
گرچه دخالت دولت‌ها در بازار محصولات کشاورزي، به اشكال متفاوتي صورت مي‌گيرد اما به هرحال به نحوي بر بازارهاي داخلي وخارجي تأثيرمي‌گذارند. به طور خلاصه انواع سياست‌هاي حمايتي را مي توان به صورت زير برشمرد:
1- سياست‌هاي کنترل مقدارمحصول که به صورت کنترل مقدارعرضه اعمال مي شود. در واقع زماني که عرضه بيش ازحد است، دولت آن را خريداري و دردوره‌هاي کمبود آن را عرضه مي نمايد. (سياست ذخيره احتياطي)
2- اعمال سياست‌هاي قيمتي متفاوت، مانند قيمت تضميني، قيمت هدف، قيمت حداقل، قيمت حداکثر
3- تثبيت قيمت که از طريق آن دولت عرضه و تقاضاي محصول را کنترل مي کند.
4- پرداخت جبراني
5- سياست صندوق تثبيت قيمت، پرداخت بخشي از ضرر توليدکنندگان از محل وجوهي که قبلاً توسط دولت و نيز توليد کنندگان، ذخيره شده است.
6- سياست‌هاي يارانه صادرات، يارانه مصرف کننده، تعرفه‌هاي واردات، محدوديت‌هاي واردات، يارانه‌هاي توليدي و دخالت مستقيم دولت در بازاريابي محصولات كشاورزي
تجارب ساير کشورها در زمينه سياست‌هاي حمايتي
تمامي کشورها اعم از توسعه يافته و درحال توسعه به منظور دستيابي به اهداف مورد نظر از سياست‌هاي حمايتي متنوعي استفاده مي کنند ( به‌ويژه کشورهاي توسعه يافته سياست‌هاي حمايتي گسترده و متنوعي را به کارمي گيرند). اما از مجموعه‌ي تجارب ساير کشورها مي توان به نكاتي اساسي دست يافت:
1- هرگز هيچ نوعي از مداخله قيمت به تنهايي دريک کشورمورد استفاده قرار نگرفته است بلکه روش معمول آن بوده است که ترکيبي ازاقدامات مداخله‌اي استفاده نمايند. اين اقدامات براي آن‌که تا اندازه‌اي، ويژگي‌هاي مختلف کالاهاي خاص و بازارهاي اين کالاها را منعکس کنند، نوعاً در مورد کالاهاي مختلف تا حدودي با يکديگر فرق دارند.
2- انواع بسيارمختلف مداخله يا به طور واقعي درحال حاضر مورد استفاده قرارمي‌گيرند و يا به صورت بالقوه قابل دسترس‌اند.
3- درکشورهاي درحال توسعه با اقتصاد بازار، علي‌رغم تنوع و تفاوت گسترده‌اي که در قيمت کشورها، ويژگي کالاها، وسعت و شمار ابزارهاي سياست قيمتي آن‌ها ديده مي شود، تقريباً يک مدل اصلي براي مداخله در قيمت کالا وجود دارد. اين مدل، ترکيبي از دو عامل است:
نخستين عامل، عبارت است از برقراري حداقل قيمت‌هاي توليد کننده يا قيمت‌هاي توليدکننده ثابت براي مواد غذايي اساسي که بوسيله خريد بخشي از کل محصول توسط سازمان‌هاي دولتي از آن حمايت مي شود. اين امر ممکن است يا موجب اجراي حداقل قيمت‌هاي تضميني شود، و يا اين‌که به قيمت‌هاي بازار در راستاي سطح قيمت مورد نظر تاثير گذارد و درعين حال عرضه مورد نظر ذخاير دولت و طرح‌هاي توزيع عمومي را فراهم کند.
دومين عامل، عبارت است از کنترل حجم صادرات و واردات و قيمت داخلي آن‌ها.
بنابراين ملاحظه مي شود که سياست کشاورزي هميشه داراي چندين هدف بوده و براي رسيدن به آن از اقدامات چندگانه استفاده مي‌نمايد و براي دست يابي به اهدافي که با استفاده از ساير ابزارها، بهتر مي توان به آن دست يافت، از اقدمات و ابزار مربوط به قيمت به تنهايي استفاده نمي گردد، بلكه معمولاً مجموعه‌اي از اقدامات مورد توجه سياست گذاران قرار مي گيرد.
ادامه دارد...
تدوين: سمانه ايرواني
دانشجوي كارشناسي ارشد اقصاد كشاورزي دانشگاه تهران
خبرنگار اقتصاد كشاورزي سرويس مسائل راهبردي خبرگزاري دانشجويان ايران