اشاره:
آن‌چه در پي مي‌آيد اولين بخش از كارگاه استراتژي ملي انرژي است كه به بررسي جايگاه و نقش شوراي عالي انرژي اختصاص داشت.
به گزارش خبرنگار سرويس مسائل راهبردي خبرگزاري دانشجويان ايران(ايسنا)، در اين كارگاه كه از سوي دفتر مطالعات ايسنا برگزار شد، غلامحسين حسن تاش نائب رييس انجمن اقتصاد انرژي ايران، مهندس فرمند عضو انجمن اقتصاد انرژي ايران و مهندس ايرج مهرآزما مديرگروه انرژي دفتر مطالعات زيربنايي مركز پژوهش‌هاي مجلس شوراي اسلامي حضور داشتند.
در اولين بخش از اين گزارش ديدگاه‌هاي غلامحسين حسن تاش درباره شوراي عالي انرژي به حضور خوانندگان گرامي تقديم مي‌شود.
حسن تاش در اين كارگاه به نبود تعريف و فهم مشترك از سياست‌گذاري انرژي و نبود ساختار و ترتيبات نهادي براي تفكيك سياست‌گذاري از تصدي گري در حوزه انرژي كشور مي‌پردازد.
او البته نبود دولت به مثابه مرجع سياست‌گذاري عمومي را مسئله‌ي اساسي همه حوزه‌هاي سياست‌گذاري در ايران مي‌داندو دولت را به مثابه يك بنگاه بزرگ و محل گردهمايي سران صنايع با دغذغه‌هايي از جنس تصديگري و نه سياست‌گذاري تصوير مي‌كند.
او اگر چه سازمان مديريت و برنامه‌ريزي ( معاونت مديريت و برنامه ريزي رياست جمهوري) را محل مناسبي براي استقرار دبيرخانه‌ي شوراي عالي انرژي نمي‌داند و در مقابل تشكيل معاونت انرژي در رياست جمهوري را (به احتمال) جايگاه مناسب‌تري براي استقرار شورايي با مسووليت سياست‌گذاري در حوزه انرژي تلقي مي‌كند، اما تأكيد دارد، فهم و تجزيه و تحليل خلأ سياست‌گذاري و مسوليت جمعي دولت در برابر انرژي و تعريف شرح وظايف اين شورا در مقام سياست‌گذاري، مقدم بر هر تصميمي درباره موقعيت و جايگاه دبيرخانه شوراي عالي انرژي است.
غلامحسين حسن تاش، مدير مسوول ماهنامه‌ي اقتصاد انرژي و نائب رييس هيأت مديره‌ي انجمن اقتصاد انرژي، فارغ‌اتحصيل كارشناسي ارشد اقتصاد انرژي دانشگاه تهران است. از وي تا كنون ده‌ها مقاله در زمينه‌هاي مختلف اقتصاد نفت، انرژي و مديريت منتشر شده است.
وي همچنين در سال‌هاي 64 تا 67 مديركل دفتر وزارتي وزارت نفت و قائم مقام معاونت اداري و مالي اين وزارتخانه ، در سال هاي 67 تا 69 مدير امور اداري شركت ملي نفت ايران و مدتي نيز مشاور وزير نفت در امور اقتصادي بود. حسن تاش در سال‌هاي 76 تا 81 رياست موسسه مطالعات بين‌المللي انرژي وزارت نفت برعهده داشت و اكنون عضو هيأت علمي پژوهشي اين موسسه است و به تدريس اقتصاد نفت و نيرو در دانشگاه تهران مشغول است.
خبرنگار:
سياست‌گذاري در حوزه انرژي، خصلتي به غايت ميان‌بخشي دارد. مجموعه‌اي از تصميم سازان در اين حوزه مؤثر هستند كه هماهنگ كردن آن‌ها با توجه به ضعف تعاملات ميان‌بخشي در كشور ما بسيار دشوار به نظر مي‌رسد. توضيح دهيد كه وضعيت سياست‌گذاري درحوزه انرژي در بخش‌هاي مختلف چگونه است و در شرايط فعلي اهميت شكل گيري تعاملات ميان‌بخشي و نقش شوراي عالي انرژي را در اين زمينه چگونه توصيف مي‌كنيد.
سياست‌گذاري انرژي مقوله‌اي يكپارچه و غير قابل تجزيه
«عرضه» و «تقاضا» بايد تحت مديريت قرار گيرند
حسن تاش:
شوك نفتي دهه 70 ، سبب شد كه كشورهاي صنعتي به مقوله انرژي به مثابه يك مسئله راهبردي نگاه كنند شود. ما همواره با تفاضاي رو به افزايش انرژي مواجه هستيم كه اگر تامين نشود، رشد و توسعه كشور متوقف مي‌شود. از سوي ديگر به‌دليل اين‌كه انرژي‌ها جايگزين هم هستند، براي تأمين انرژي با گزينه‌هاي متفاوتي مواجه هستيم . بنابراين هم تقاضا و هم عرضه بايد تحت مديريت قرار گيرند، از اين منظر سياست‌گذاري انرژي مقوله‌ي يكپارچه و غير قابل تجزيه اي است. يعني نمي توان برنامه‌ريزي براي حامل‌هاي مختلف انرژي رااز هم تفكيك كرد. به طور مثال نمي‌توان بخش برق را بي توجه به نفت و گاز برنامه‌ريزي كرد. بنابراين سياست گذاري انرژي بايد مبتني بر رويكردي استراتژيك باشد؛ مثلا از منظر اقتصادي روي منابعي سرمايه گذاري مي‌شود كه ارزان‌تر و در دسترس تر هستند، اما از نگاه استراتژيك متنوع سازي منابع انرژي براي تامين انرژي در مواقع حساس ضروري است. اين بدان معني است كه در مقوله انرژي بايد راهبردهاي كلان داشته و در چهارچوب اين راهبردها، سياست‌هاي انرژي را پياده كنيم.
نبود سياست‌گذاري انرژي
نبود ساختار و ترتيبات نهادي كافي براي تفكيك سياست‌گذاري از تصديگري در وزارت نفت
به جرأت مي‌توان گفت در بخش انرژي فاقد دستگاه سياست‌گذاري هستيم، البته در ساير بخش‌هاي كشور نيز سياست‌گذاري ضعيف است، چرا كه در تمام دستگاه‌ها به شدت گرفتار بنگاه‌داري و تصديگري هستند.به عنوان مثال اگر چه وزارت معادن با صنايع اقدام شد، به‌دليل آن‌که محصولات يک بخش، منبع اوليه بخش ديگر بود، اما هنوز به اندازه كافي به سياست‌گذاري و تعيين استراتژي و برنامه‌هاي بخش صنعت توجهي نمي شود، چراکه وزارت صنايع و معادن به شدت گرفتار تصدي‌گيري است. وزارت نفت نيز که به صورت اسمي از اول انقلاب تاسيس شده است تاكنون عملا هويت مستقلي نداشته است. عمدتا در گذشته وزير نفت مدير عامل شركت ملي نفت نيز بوده است و اگرچه در سال‌هاي اخير اين دو مسووليت را از هم تفكيك كردند، اما هنوز سابقه و ساختار مناسب و ترتيبات نهادي كافي براي تفكيك نگاه ستادي و سياستگزاران از نگاه تصديگري و عملياتي وجود ندارد.
هزينه‌هاي مضاعف!
بدون سنجش اولويت‌ها و پتانسيل‌هاي هر منطقه
در همه مناطق، برق، گاز، نفت و سوخت‌هاي فسيلي را به موازات هم استفاده مي‌كنيم
واقعيت آن است كه در بخش انرژي ، دستگاه سياست‌گذاري كه مسائل انرژي را به صورت يكپارچه و فراگير نگاه كند وجود ندارد. وزارت نيرو و وزرات نفت هريك سياست‌هاي خاص خود را دنبال مي‌كنند، به ساير منابع انرژي هم توجه چندان سازمان يافته اي وجود ندارد . بالطبع اين مساله آثار و تبعات كسترده اي دارد بعنوان مثال در مناطق مختلف كشور باعث شده تا بدون اين‌كه پتانسيل‌ها ، اولويت‌ها و نوع نياز منطقه اي را شناسايي كرده باشيم، هزينه‌هاي زير ساختي مضاعفي را پرداخت كنيم و در همه مناطق برق، گاز، نفت و سوخت هاي فسيلي را بصورت موازي منتقل نموده مورد استفاده قرار داده ايم.
نبود سياست‌گذاري متمركز حتي در زيربخش‌ها
نبود تعامل لازم ميان شركت ملي گاز و شركت ملي نفت براي تزريق گاز به مخازن در زمان OFF PEAK
از طرفي حتي در درون يك زير بخش مثل وزارت نفت نيز سياست‌گذاري متمركزي وجود ندارد، به‌طور مثال شركت ملي گاز و شركت ملي نفت هريك سياست‌هاي خاص خود را اعمال مي کنند. بعنوان مثال بررسي مقدماتي نشان ميدهد كه تزريق گاز به مخازن نفتي كه در راستاي افزايش بهره وري مخازن صورت مي گيرد ، لزوما نبايد مستمر باشد و مقدار تجمعي آن مهم است و مي توان در سه ماهه پيك مصرف گاز كشور، تزريق گاز را متوقف نمود يا كاهش داد و در زمان حداقل مصرف گاز داخلي كشور كه بيش از هشت ماه از سال است به ميزاني بيشتر از متوسط مورد نياز تزريق نمود. در اين مثال به صورت واضح نگاه کلان به مسئله انرژي را در بحث زمان فراز (peak) وفرود( off peak) مصرف انرژي شاهديم و اين برنامه ريزي يكپارچه را مي طلبد .
پيك برق با آف گاز مطابقت دارد و بالعكس
مثال ديگر اين است كه هم شركت گاز و هم برق با مشكل اوج مصرف مواجه هستند. شركت ملي گاز به دنبال آن است كه براي جبران کمبود فشار در پيك از روش ذخيره سازي در لايه هاي مناسب زير زمين (under grand gas storage) در نزديك مناطق مصرفي استفاده كند كه مستلزم سرمايه گذاري قابل توجهي است. شرکت توانير نيز با اين مشكل روبروست و راه حل هاي ديگري را پيشنهاد مي کند، حال آن كه اگر بحث پيك و آف پيك مصرف گاز و برق را از منظر سياست‌هاي راهبردي كلان انرژي ببينيم، شايد بتوان اين مشكل را توأمان حل كرد چراكه اتفاقا زمان پيك برق با آف پيك گاز مطابقت دارد و بالعكس و لذا تاكيد بر اين است که اگر در حل مشکلات و برنامه ريزي اين بخش، انواع حامل‌هاي انرژي را با يكديگر مورد بررسي قرار دهيم ممكن است بتوانيم مصارف را طوري هدايت كنيم كه هردو مشكل حل شود و يا تقليل يابد .
كساني كه بايد در كشور به عمق مسائل انرژي واقف باشند، توجهي به آن ندارند
خبرنگار:
همان طور كه به خوبي توضيح داديد، ضرورت تشكيل شورا عالي انرژي براي هماهنگي سياست ها ، كاملاً واضح و مشخص است. بنابراين چرا اين شورا جدي گرفته نمي‌شود ؟
حسن تاش:
به نظر من علت اصلي آن است كه كساني كه در كشور بايد به عمق مسائل انرژي واقف باشند، توجهي به آن نمي كنند. مثلا در نوع مصرف ما منابع مان را اتلاف مي کنيم. در حالي‌که اگر روي يک روال منطقي مصرف کنيم شايد هم براي صادرات هم براي تزريق و هم براي تامين مصرف داخلي به اندازه کافي گاز داشته باشيم و نيازي به اين همه دعوا نباشد. در اقتصاد ما با قيمت امروز نفت خام بيش از 100 ميليارد دلار در سال انرژي مصرف مي شود. هم اكنون حدود يك ميليون و 750 هزار بشكه نفت خام مصرف مي‌كنيم و مصرف روزانه گاز نيز حدودا معادل 2/2 تا 3/2 ميليون بشكه نفت خام است. به تعبير ديگر معادل 4 ميليون بشكه در روز نفت خام مصرف مي‌كنيم كه اگر با قيمت‌هاي امروز نفت خام محاسبه كنيم، عددي به دست مي‌آيد كه با هيچ يک از شاخص هاي اقتصادي از جمله GDP ، گردش تجارت خارجي کشور ما همخواني ندارد. لذا اين حجم از مصرف، كاذب است.
اگر مسئولين ما بر اهميت اين موضوع و کنترل مصرف و پتانسيل صرفه جوئي انرژي در تمام مراحل توليد ، توزيع ، شبکه و زيرساخت‌هاي آن توجه کنند، متوجه عمق مسئله خواهند شد. متاسفانه در کشور ما کسي به اين مسئله توجه جدي ندارد و لذا دغدغه تشکيل منظم شوراي عالي انرژي نيز وجود ندارد.
خبرنگار:
ديدگاهي معتقد است كه جايگاه شوراي عالي انرژي، سازمان مديريت و برنامه‌ريزي (معاونت مديريت و برنامه‌ريزي رياست جمهوري) است.
اگر سازمان مديريت و برنامه‌ريزي توانسته بود
وظايف خود را در هدايت شبكه انرژي كشور به خوبي انجام دهد، اين خلأ وجود نداشت
پيشنهاد سازمان مديريت به عنوان دبيرخانه‌ي شوراي عالي انرژي نشان‌دهنده آن است كه
عمق فاجعه توسط مسوولان درك نشده است
حسن تاش:
سوال من اين است که سازمان مديريت و برنامه ريزي مگر سازمان مركزي برنامه‌ريزي كشور نيست؟ ومگر قرار نبوده مغز اداره كشور باشد؟ مگر نه اينکه در سازمان مديريت و برنامه ريزي از گذشته مديريت انرژي ذيل معاونت زير بنائي وجود داشته است؟ اگر اين سازمان توانسته بود وظايف خود را در هدايت شبکه انرژي کشور به خوبي انجام دهد که ديگر اين خلاء وجود نداشت! چرا بايد سازمان مديريت و برنامه ريزي به عنوان دبير خانه شوراي عالي انرژي انتخاب شود؟ وقتي علت اصلي اين مساله را بررسي مي‌كنيم، متوجه مي‌شويم عمق فاجعه توسط مسئولين، درك نشده است.
وزارت نفت و نيرو از منظر سياست‌گذاري مرتبط ، از منظر عملياتي بي ارتباط !
با ادغام دو بنگاه بزرگ نمي‌توان خلأ سياست‌گذاري را حل كرد
در قانون برنامه پنج ساله سوم پيش‌بيني شده بود كه در راستاي پركردن خلاء حاكميتي و سياست‌گذاري در بخش انرژي، وزارتخانه هاي نفت و نيرو ادغام شوند که اين تنها ادغامي بود كه در طول اجراي قانون برنامه سوم انجام نشد. اعتقاد من بر اين است که قانون‌گذار به اين نتيجه رسيد كه اين دو وزارتخانه عملا به عنوان دو هلدينگ Holding( بنگاه) بزرگ، تنها كار عملياتي و اجرايي انجام مي‌دهند، و لذا با ادغام دو بنگاه نمي‌توان خلاء سياست‌گذاري را پر كرد.
هر چند در زمينه سياست‌گذاري وزارت نفت و نيرو كاملا با هم مرتبط هستند اما از نظر عملياتي هيچ ربطي به هم ندارند و تكنولوژي و دانش آن‌ها به هم ارتباط ندارد .
وزارت خانه‌هايي از جنس بنگاه
مسئله‌هايي از جنس عمليات
نشست‌هايي درباره مطالبات
به عنوان مثال، در گذشته ارتباط وزراي نفت و نيرو به يك يا دو جلسه در طول سال محدود بوده است که نهايتا به جر و بحث هاي مربوط به مسائل اجرايي ختم مي شده و احيانا چانه زني در مورد مطالبات يكديگر. اين امر نشان ميدهد كه اين دستگاه‌ها عملياتي هستند و مسائل آن‌ها نيز از جنس عملياتي است. شايد به همين دليل بود كه مجلس و ديگران به اين نتيجه رسيدند كه با ادغام مشكل حل نمي‌شود. بنابراين به اين نتيجه رسيدند که براي برطرف كردن اين خلاء حاكميتي و سياست گذاري ، دستگاه‌ها بايد به سمت دستگاه‌هاي سياست‌گذاري هدايت شوند تا خلاء سياست‌گذاري پر شود و لذا شورا را جايگزين ادغام كردند. اينکه اين جايگزيني خوب است يا بد، من معتقدم که اگر دبيرخانه مستقل و جديدي درست شود که وظايف آن مشخص باشد و مسائل انرژي را يکپارچه ببيند، در آن صورت مي‌تواند جوابگو باشد. اما متاسفانه تا اين لحظه چنين دبيرخانه اي تشكيل نشده است.
خبرنگار:
ما نياز به آن داريم كه در اولين فرصت اقدام به تدوين استراتژي ملي كشور نماييم؛ اما آيا در كشور ما پتانسيل علمي لازم براي تأسيس چنين دبيرخانه‌اي كه عهده‌دار مسووليت هدايت كلان فرآيند سياست گذاري انرژي باشد، وجود دارد؟
بايد تجربه‌ي كشورهاي ديگر را بررسي كنيم
غفلت از نقش دولت به مثابه ناظر منافع ملي
حسن تاش:
در اين قضيه ما نياز به يادگيري داريم. توجه كنيد كه در كشور آمريكا نيز با اين كه شبکه انرژي خصوصي است و دولت برق و گاز توليد نمي‌كند، چاه نفت دولتي نيز وجود ندارد، دولت دغدغه انرژي دارد. بايد بررسي كرد كه مثلا دولت اگر در مسئله اي احساس خلاء كرد، با توجه به اين‌كه خود نمي تواند كار اجرايي انجام دهد، چه مشوق‌هايي را براي حضور بخش خصوصي در نظر مي گيرد؟ بايد بررسي كرد كه مثلا كميته مقررات گذاري (رگولاتوري) فدرال (FERC) ويا دپارتمان انرژي (DOE) و دستگاه‌هاي سياست گذار در آن‌جا چه مي كنند؟
اگر دبيرخانه شوراي عالي انرژي به مفهوم درست تشكيل شود ، در وهله اول بايد ساختار خود را بر اين اساس طراحي كند كه يك دستگاه حاكميتي است و لازم است با ابزارهاي سياست گذاري ملي، بنگاه‌ها را هدايت كند. به‌طور مثال تجربه نروژ و آمريكا و چند كشور را بررسي كند. وزارت انرژي نروژ در دو طبقه از يك ساختماني است كه پنج وزارتخانه ديگر هم در آن قرار دارد، لذا واضح است كه در آن تعدادي افراد نخبه وجود دارند كه با كمك چند كارشناس و NGO صرفا كار سياست گذاري؛ رگولاتوري و هدايت شبكه انرژي را بر عهده دارد واصلا وارد كار تصديگري نمي‌شود.
به نظر من بايد بررسي كرد كه جايگاه دولت نه تنها در بخش انرژي حتي در بخش هاي ديگر مثلا صنعت كجاست؟ متاسفانه زماني كه در بخش صنعت از دولت اسم مي‌بريم، ايران‌خودرو به ذهنمان خطور مي‌كند و نمي‌توانيم درك كنيم كه اگر مثلا چند خودروساز مقتدر در بخش خصوصي داشتيم و دولت خودرو توليد نمي كرد نقش دولت در صنعت خودرو چه مي بود؟ آيا دولت ديگر هيچ كاري با خودرو سازي نداشت؟ در آمريكا دولت حتي در يك كارخانه توليد آبميوه خصوصي هم از سيستم هاي نظارتي و كنترلي براي تامين منافع ملي استفاده مي كند.حال فرض كنيد كه وزارت نفت ديگر نفت توليد نكند و همه را به بخش خصوصي بدهد، آيا بخش خصوصي نياز به نظارت و كنترل ندارد . در بحث قراردادهاي نفتي يكي از مسائل اين بود كه چه در بيع متقابل يا production sharing و هر نوع قرارداد ديگر هرگز منافع ملي و منافع سرمايه گذار در يك راستا قرار ندارد. چراكه در شركت‌ها يك پرتفوئي از مسائل مانند ارزش سهام و تركيب دارائيها و نقدينگي و امثال آن است كه منافع را تعيين مي كند و باعث مي شود آن‌ها به قرارداد ها يك نوع ديگر نگاه كنند كه منافع شان را تامين مي كند، اما دولت مي‌خواهد مطمئن باشد كه طوري از اين مخزن بهره‌برداري مي شود كه اگر صد سال ديگر هم تكنولوژي جديدي آمد، بتواند ضريب بازيافت آن‌را بالا ببرد تا حداكثر صيانت را از مخزن داشته باشد. بنابراين در جايي كه بخش خصوصي همه امور را در دست دارد، دولت نيز بعنوان ديده‌بان منافع ملي بايد حضور داشته باشد .
نبود تعريف روشن از سياست‌گذاري و سيستم‌هاي كنترل و نظارت در نظام آموزشي مديريت دولتي
متاسفانه در ايران تمرين كافي براي ديده باني منافع ملي در بين دولت‌مردان وجود ندارد. در نظام آموزشي مديريت دولتي ما نيز تعريفي از سياست‌گذاري و سيستم هاي كنترل و نظارت براي پيش‌برد آن وجود ندارد. در آموزه هاي مديريت نيز به مديران دولتي، بنگاه داري خصوصي آموزش داده مي شود. بنابراين سوال اين‌ست كه تكليف مديريت دولتي چيست؟ آيا مديران بنگاه‌هاي بزرگ در جهت منافع بلند مدت ملي حركت مي كنند يا منافع شخصي و خصوصي ؟ آيا يك مدير بخش نفت در بررسي نقشه توسعه يك مخزن، متوجه منافع ملي است؟ آيا نگران هزينه هاي اجتماعي آن نيز هست؟ بنابراين به نظر مي‌رسد در وهله اول بايد ياد بگيريم كه دولت يعني چه؟
بزرگترين مسئله
در ايران دولت به مفهوم مرجع سياست‌گذاري عمومي وجود ندارد
دولت؛ يك بنگاه بزرگ، محل گردهمايي سران صنايع
نبود مسووليت مشترك
بزرگترين مسئله ما اين است كه در ايران، دولت به مفهوم مرجع سياست‌گذاري عمومي وجود ندارد. دولت يك هلدينگ بزرگ است كه درآن سران صنايع گرد هم مي آيند تا با چند مصوبه صرفا مشكلات عديده بنگاه خود را حل كنند و به همين دليل هم كاملا با يكديگر فاصله دارند و مسئوليت مشترك ندارند . البته در اينجا مراد من از دولت دستگاه اجرائي است .
وزير صنايع به دنبال يك مصوبه براي حل بحران كارخانه الف است و وزير نفت هم پيگير مصوبه‌اي ديگر است كه در زمستان مجبور به پاسخ‌گويي در رابطه با مسئله كمبود نفت و گاز نباشد. به تعبيري صرفا مشغول بنگاه داري هستند، در صورتي‌كه مديران سياست گذار، درگير مسائل كلي تر و مشترك مي باشند.
سياست‌گذاري انرژي در سطح يك معاونت در رياست جمهوري ممكن است
ابتدا بايد خلأ سياست‌گذاري را تجزيه و تحليل و شرح وظايف را تبيين كرد
من با تاسيس وزارت انرژي مخالفتي ندارم، اما با ادغام دو وزارتخانه بزرگ و بي‌ربط، براي تاسيس وزارتخانه انرژي مخالف هستم. تاسيس وزارت انرژي مستقل كه متشكل از افراد نخبه، خوب است؛ اما با ساختار فعلي وزراتخانه ها شايد اين ممكن نشود ؛ بنابراين شايد اين كار بتواند در سطح يك معاونت در رياست جمهوري دنبال شود.
در ساختار فعلي‌اي كه بنگاه داري در دولت حاكم است، نسبت وزارت انرژي كه بايد يك وزارتخانه سياست‌گذار باشد با دو وزارتخانه نفت و نيرو چگونه بايد برقرار شود اين مشكل خواهد بود . البته در ايران به نظر مي‌رسد به شدت گرفتار تفكر سخت‌افزاري هستيم و لذا اگر ادعا مي‌شود كه خلايي وجود دارد، بايد ابتدا اين خلاء را تجزيه و تحليل كرد، آن‌گاه به دنبال بهترين راه براي پركردن خلاء بود. اگر قرار شد دستگاه يا شورا يا معاونتي تاسيس شود، ابتدا بايد شرح وظايف آن مشخص شود و دقيقا بداند كه چه‌كار بايد بكند.
ادامه دارد....