به گزارش ایسنا، این بیانیه که به دست ایسنا رسیده، به شرح زیر است:
" ۱. کنترل تورم نیازمند بانک مرکزی مستقل، مقتدر و پاسخگوست. تورم، اقتصاد ایران را گروگان گرفته است. در حالی که بانکهای مرکزی مستقل، تورم را در کم‌توسعه‌یافته‌ترین اقتصادهای جهان در محدوده پنج درصد مهار کرده‌اند؛ تورم فزاینده، مزمن، و پرنوسان در این مرز و بوم، سفره‌ها را تُنُک، برنامه‌ریزی‌ها را بی معنا، چشم اندازها را مه آلود و پول ملی را بی ارزش کرده است. جهش های متناوب نرخ ارز، نرخ های سود بانکی متورم، مداخله گسترده دولت در قیمت ها، احتکار اجناس در انبارها، چربش رانتجویی بر نوآوری، و فساد گسترده که تولید را در ایران زمین گیر کرده اند، همه معلول تورم هستند.
محیط تورمی، سوداگر می‌پرورد، نه کارآفرین. اغراق نیست اگر تورم، امّ‌الامراض اقتصاد ایران خوانده شود. تا این درد درمان نشود، شفابخشی درمان های دیگر فریب است. چاره کار در بانک مرکزی مستقل، مقتدر، و پاسخگو است؛ نه کلمه‌ای کم و نه بیش.
۲. نوسازی ظرفیت‌های قانونی بخش مالی ضروری است. بازنویسی قوانین پولی و بانکی، مقطع سرنوشت سازی برای حل ریشه ای معضل تورم، سالم سازی بانکها، توسعه و تعمیق بازار اعتبار، و نقطه عطفی در اصلاحات راهبردی بخش مالی کشور است. حمایت اصولی و کارامد از تولید و سرمایه گذاری، در گرو نوسازی ظرفیت های قانونی این بخش است. بیش از پنج دهه از تصویب قانون پولی و بانکی کشور مصوب ۱۳۵۱ می‌گذرد. در این مدت به‌رغم آن‌که تدوین مجموعه‌ای جامع از قوانین پولی و بانکی روزآمد، ضرورتی غیرقابل انکار برای اصلاح نظام مالی و نیل به ثبات اقتصاد کلان بوده، کشور از چنین زیرساخت قانونی مهمی بی بهره مانده است.
از دهه ۱۹۸۰ میلادی به این سو، قوانین بانک های مرکزی کشورهای در حال توسعه، با هدف تامین استقلال، پاسخگویی و نوسازی بانک های مرکزی، بازنگری شده‌اند. در پی بحران مالی ۲۰۰۷ نیز، دگرگونی عظیمی در سراسر جهان در حوزه مقررات احتیاطی رخ داده است. به رغم این دو تحول شگرف، در داخل کشور استقلال بانک مرکزی فراموش شده؛ قوانین بانکداری بیتغییر مانده؛ و شکاف بین بانکداری ایران و قواعد حرف‌های و متعارف بین المللی، در پاسخ به نیازهای متنوع و روزافزون اقتصاد کشور، عمیق و روزافزون شده است. در نتیجه، زیرساخت قانونی ثبات و تاب آوری در اقتصاد ایران، در پایان قرن چهاردهم شمسی، نیم قرن از جهان عقب مانده است.
۳. تاخیر بیشتر در روزآمدسازی قوانین پولی و بانکی جایز نیست. شرایط بخش مالی و واقعی کشور نشان می دهد تعویق روزآمدسازی قوانین پولی و بانکی، بیش از این جایز نیست و ارتقای بهره وری بخش واقعی در گرو اصلاحات مالی است؛ اصلاحاتی که بازنگری بنیادین ظرفیت‌های قانونی بخش مالی کشور در سرلوحه آن قرار دارد.
اقدام اخیر کمیسیون اقتصادی مجلس شورای اسلامی در تدوین طرح قانون بانکداری جمهوری اسلامی ایران، تفکیک بررسی قانون بانک مرکزی از قانون بانکداری و اولویت‌دادن به تصویب طرح قانون بانک مرکزی مبارک است. البته، لازم است صاحب‌نظران اقتصادی، بانکی، مالی و حقوقی کشور فرصت کافی برای اظهار نظر در خصوص طرح را داشته باشند و نظرات ایشان از سوی مجلس محترم مسموع واقع شود تا تصویب این قانون مادر در سال جاری به سرانجام برسد.
حکمرانی
با ارزیابی مثبت نظام حکمرانی طراحی شده برای بانک مرکزی در طرح مجلس، اصلاحات زیر برای بهبود حکمرانی نظام پولی و بانکی کشور پیشنهاد می شود:
۴. اهداف بانک مرکزی باید واضح، سازگار و دست یافتنی باشند؛ در موارد تزاحم اهداف نیز، سازوکار اولویت بندی اهداف معارض تصریح شود:
۴.۱. ذکر هدف برای هر قانونی از جمله قانون بانک مرکزی، نامتعارف و از نظر حقوقی حشو و لغو است. قوانین بانک های مرکزی سایر کشورها هم فاقد هدف هستند. لذا پیشنهاد می شود ماده ۲ حذف شود.
۴.۲. در مورد اهداف بانک مرکزی، پیشنهاد می شود:
۴.۲.۱. بند الف ماده ۳ به دلیل ابهام در تعریف حذف شود.
۴.۲.۲. در بند ب ماده ۳، "حمایت از رشد اقتصادی و اشتغال"، در صورت تزاحم با هدف ثبات سطح عمومی قیمت ها، مشروط به عدم لطمه به کنترل تورم شود.
۴.۲.۳. الزام به "حفظ ارزش واقعی پول ملی" به عنوان هدف چهارم از چهار هدف بانک مرکزی، به دلیل ابهام در تعریف و معلول بودن نسبت به تورم، از بند ب ماده ۳ حدف شود.
۴.۲.۴. در صورت تزاحم بین سلامت بانکی (بند ب۲ ماده ۳) و حمایت از رشد اقتصادی (بند ب۳ ماده ۳) در ارائه تسهیلات و خطوط اعتباری ترجیحی به مؤسسات اعتباری فعال در زمینه تأمین مالی تولید، ایجاد اشتغال و افزایش صادرات، (موضوع ماده ۲۸)،تامین سلامت بانکی اولی باشد.
۵. شاکله هیئت عالی مناسب ولی نیازمند اصلاح است.
۵.۱. در بند الف۲ از ماده ۶، با توجه به نیاز هیئت عالی به برخورداری از طیف وسیعی از تخصص های بانکی (اعم از نظارت بانکی، تحلیل بازارهای مالی، بانکداری بین الملل، حقوق بانکی، و فناوری های مالی)، تصریح "حقوق بانکی" در شرایط احراز سه نفر متخصص بانکی زاید است.
۵.۲. برای تصریح نقش راهبردی هیئت عالی، پیشنهاد می شود در بندهای ۴ (تصویب سیاست های مربوط به پیشگیری از مخاطرات فراگیر در نظام بانکی)، ۵ (تصویب مقررات عملیات بازار باز) و ۶ (تصویب مقررات ناظر بر بازار بین بانکی) از ماده ۱۱، ترکیب "اتخاذ راهبرد" قبل از "تصویب" اضافه شود.
۵.۳. لازم است در سوگندنامه (موضوع بند الف ماده ۱۰)، اعضای هیئت عالی متعهد شوند
الف) از اسرار حرف‌های و اطلاعات درونی نظام پولی و بانکی کشور که در جریان ایفای مسئولیت در اختیار ایشان قرار می گیرد، صرفا برای ایفای وظایف برشمرده شده در ماده ۱۱ استفاده کنند.
ب) ارتباطات کاری خود در داخل و بیرون بانک مرکزی (از مجاری فیزیکی و مجازی) را همراه با ذکر موضوع، به صورت ادواری به هیئت نظار (موضوع ماده ۱۷) گزارش کنند.
ج) از هرگونه دریافت اطلاع، پیگیری، توصیه، و برقراری ارتباط کتبی یا شفاهی، به نفع مقاصدی غیر از ماموریتهای برشمرده در ماده ۱۱ پرهیز کنند.
۵.۴. طبق قاعده تناسب اختیار و مسئولیت، مقتضی است فقط اشخاصی در جلسات هیات عالی شرکت کرده و بر تصمیمات هیات تاثیر بگذارند که مسئولیت قانونی این اقدام را پذیرفته و به تبع آن پاسخگوی اقدامات خود باشند. از این منظر، حضور نمایندگان مجلس و نماینده قوه قضاییه در جلسات هیات عالی (موضوع بند ت ماده ۱۳) فاقد توجیه است.
۶. طراحی سازمان بانک مرکزی برای کنترل تورم و تامین سلامت بانکی مناسب است.
۶.۱. هیئت عالی: تجمیع سه نقش سیاستگذاری، تقنین و نظارت در عالی ترین نهاد سازمانی بانک مرکزی (ماده ۶) و تفکیک این سه از اجرا و تجمیع آن در رئیس کل و هیئت عامل (ماده ۱۶) با اعطای اختیارات لازم و ترکیب مناسب به این دو رکن، تدبیری شایسته و در نظام حکمرانی کشور بدیع است.
۶.۲. رئیس کل: اقتدار اجرایی و سیاستی رئیس کل در این قانون (بند ب ماده ۶، بند الف ماده ۹، بند الف ماده ۱۳)، با الزام او به حسابدهی و پاسخگویی به هیأت عالی(بند الف ماده ۹، و بند ۲۱ ماده ۱۱)، در توازن است.
۶.۳. شوراهای تخصصی: در نظام کنونی پولی و مالی کشور، تصمیم سازی تعریف نشده و مرز آن با تصمیم گیری روشن نیست. لذا در تصمیمات مهم کشوری، گزینه های تصمیم گیری و علت انتخاب گزینه مرجح از میان گزینه های بدیل گزارش نمی شوند. طرح مجلس با سپردن تصمیم سازی های کلیدی هیأت عالی، به دو شورای تخصصی سیاستگذاری پولی و ارزی (ماده ۱۹)، و مقررات گذاری و نظارت بانکی (ماده ۲۰)، که در هیئت عالی و شخص رئیس کل همگرا می شوند (بندهای الف۱ ماده ۱۹ و الف۱ماده ۲۰)، گام بلندی برای رفع این نقیصه برداشته است.
۶.۴. حکمرانی شرکتی: وجود اکثریت اعضای غیراجرایی(ماده ۶) و موظف (بند ب ماده ۱۰) در هیئت عالی، اعمال نظارت بر اعضای اجرایی(بند ۲۱ ماده ۱۱ و تبصره ذیل آن) و استقرار حکمرانی شرکتی(ماده ۱۲) را تسهیل می کند.
۷. برای ارتقای شفافیت، حسابدهی و کیفیت گزارش دهی، موارد زیر توصیه می شود:
۷.۱. بند ۱۶ ماده ۴ و ماده ۵۸، در مورد تقویم، تفصیل و گستره انتشار آمارهای پولی و بانکی و اقتصادی ساکت است. از نظر درجه تجمیع و تفصیل انتشار صورت های مالی و شاخص های عملکردی بانک مرکزی و اشخاص تحت نظارت نیز، این دو ماده تعهدآور نیستند.
۷.۲. لازم است صورت مذاکرات و تصمیمات نشست‌های سیاستگذاری هیئت عالی، و گزارش های پنجگانه نشست ها (موضوع ماده ۲۴)، در چارچوب ضوابط بند الف ماده ۱۴ منتشر شوند.
۷.۳. لازم است تواتر، سطح تفصیل و الزام به انتشار عمومی گزارش های ادواری تراز پرداخت ها (موضوع ماده ۶۱) در قانون تصریح یا به آیین نامه مصوب هیئت عالی ارجاع داده شود.
۷.۴. لازم است در ماده ۶۵ بانک مرکزی موظف به انتشار ترازنامه و صورت‌های مالی حسابرسی نشده بانک با تواتر ماهانه شود.
۸. تدابیر پیش بینی شده برای کنترل و مدیریت تعارض منافع در نظام پولی و بانکی کشور، مناسب ولی ناکافی است.
۸.۱. برای بستن حلقه نظارتی، لازم است "کنترل تعارض منافع اعضای اجرایی و غیراجرایی هیئت عالی، اعضای شوراهای تخصصی هیأت عالی، شورای فقهی، هیأت‌های انتظامی، و معاونان، مدیران و کارکنان مؤثر بانک مرکزی،"، به وظایف هیئت نظار (موضوع بند ب ماده ۱۷) اضافه شود.
۸.۲. محدودیت های مقرراتی ناظر بر تعارض منافع و قاعده در بهای گردان[۱]، باید (مانند بند خ ماده ۱۰)، باید پیشینی باشند، نه پسینی. همکاری پیشینی اعضای هیات عالی با اشخاص تحت نظارت (موضوع بند ب ماده ۷)، موجب تعارض منافع نمی شود.در خصوص اعضای شوراهای تخصصی هیأت عالی، شورای فقهی، هیأت‌های انتظامی و معاونان، مدیران و کارکنان مؤثر بانک مرکزی نیز باید الزامات تعارض منافع، به دوره مسئولیت و پس از اتمام آن اعمال گردد، نه قبل از آن.
۸.۳. در بند الف۵ ماده ۲۰، بهجای نماینده دادستان کل کشور، "یک حقوقدان مستقل و مسلط به امور بانکی به پیشنهاد رئیس قوه قضاییه" جایگزین گردد.
۸.۴. بند ث ماده ۲۱ بدین ترتیب اصلاح گردد: "یک نفر خبره حقوق بانکی مستقل و مسلط به بانکداری اسلامی، با انتخاب وزیر امور اقتصادی و دارایی".
۸.۵. لازم است اعضای فقیه شورای فقهی (موضوع ماده ۲۱)، به صورت موظف و تمام وقت در بانک مرکزی مشغول به کار باشند و شغل دیگری غیر از مشاغل آموزشی، با اجازه رئیس کل، نداشته باشند.
۹. حسابرسی رعایت:
۹.۱. رفع تداخل وظایف نظارتی هیات عالی و هیات نظار و رفع تداخل وظایف حسابرسی رعایت بین "سازمان حسابرسی" و "هیات نظار" (موضوع ماده ۱۷)، توصیه می گردد.
۹.۲. با توجه به فقدان تخصص حسابداری و حسابرسی در ترکیب هیات نظار، حذف هیات نظار از حسابرسی رعایت، و بقای سازمان حسابرسی پیشنهاد می گردد.
۱۰. در خصوص استانداردهای حسابداری و حسابرسی بانک مرکزی،لازم است بند ۲۲ ماده ۱۱ به شرح زیر تغییر کند: "تصویب مقررات نگهداری حساب ها و گزارشگری مالی و الزامات خاص تهیه گزارش های مالی بانک مرکزی و اشخاص تحت نظارت، با رعایت استانداردهای حسابداری کشور، در چارچوب این قانون، و با رعایت قانون انتشار و دسترسی آزاد به اطلاعات".
۱۱. تصدی گری های بانک مرکزی: لازم است تصمیم هیئت عالی در خصوص خروج بانک مرکزی از شرکت‌ها و مؤسساتی که بخشی از سهام آنها متعلق به بانک مرکزی است یا تملک کامل آنها (موضوع تبصره بند پ ماده ۷۲)، به دلیل تعارض منافع، منحصر به اعضای غیراجرایی هیئت عالی شود.
۱۲. نقش و جایگاه شورای فقهی باید بازنگری شود.
۱۲.۱. شورای فقهی بانک مرکزی فاقد ظرفیت فنی و تخصصی، سازمان اداری، و ابزارهای لازم برای"نظارت برعملکرد نظام بانکی"(صدر ماده ۲۱) است. اعطای ابزارهای لازم به شورای مذکور برای نظارت بر عملکرد نظام بانکی نیز نیازمند ایجاد یک سازمان نظارتی مجزا برای شورا است که علاوه بر افزایش حجم کارکنان بانک مرکزی، در تداخل با وظایف و مسئولیت های معاونت نظارتی بانک مرکزی است. پیشنهاد می شود وظیفه "نظارت برعملکرد نظام بانکی از حیث تطابق با شرع" به فهرست وظایف معاونت نظارتی (موضوع ماده ۳۶) اضافه شده و عبارت مذکور، متناظرا از ماده ۲۱ حذف گردد.
۱۲.۲. عبارت "از جهت عدم مغایرت" در ماده ۲۱، منجر به گسترش بیش از اندازه محدوده مسئولیت های شورای فقهی و تکلیف مالایطاق برای آن شورا خواهد بود. لازم است در تبعیت از وظیفه شورای نگهبان در قبال مصوبات مجلس شورای اسلامی، عبارت مذکور به "از جهت تشخیص مغایرت آنها با شرع" تغییر یابد.
۱۲.۳. برای حفظ انسجام و یکپارچگی سازمان بانک مرکزی و حصول اطمینان از هم راستایی شورای فقهی با بانک مرکزی، لازم است:
۱۲.۳.۱. رئیس کل بانک مرکزی به عنوان رئیس و معاون نظارتی بهعنوان نایب رئیس شورا تعیین گردد.
۱۲.۳.۲. در ترکیب اعضای شورای فقهی: بند ت از ماده ۲۱، به دلیل نقض تناظر اختیار و مسئولیت حذف گردد و بند ث از ماده ۲۱،برای رفع تعارض منافع، بدین ترتیب اصلاح گردد: "یک نفر خبره حقوق بانکی مستقل و مسلط به بانکداری اسلامی، با انتخاب وزیر امور اقتصادی و دارایی".
۱۲.۳.۳. در تبصره ۲ ماده ۲۱، لازم‌الرعایه بودن مصوبات شورای فقهیبه تایید هیئت عالی منوط شود.
۱۲.۳.۴. اعضای شورای فقهی مشمول حکم ماده ۵۷ در مورد منع اظهار نظر عمومی در خصوص موضوعات مرتبط با بانک مرکزی شوند.
۱۲.۴. برای رعایت قاعده تعارض منافع، لازم است در طول دوره ماموریت، اعضای فقیه شورا به صورت موظف و تمام وقت در بانک مرکزی مشغول به کار شوند و شغل دیگری غیر از مشاغل آموزشی، با اجازه رئیس کل، نداشته باشند.
استقلال و اقتدار
۱۳. طرح مجلس در حد مطلوبی استقلال و اقتدار بانک مرکزی را تامین می کند.
۱۳.۱. کنترل تورم: قانونگذار با تعیین هدف ثبات قیمت ها و کنترل تورم برای بانک مرکزی (بند ب ماده ۳)، مسئولیت انحصاری اتخاذ سیاست پولی را در اختیار هیأت عالی قرار داده (بند ۱ ماده ۱۱) تا در برابر این هدف پاسخگو باشد. مسئول دانستن انحصاری بانک مرکزی در برابر کنترل تورم، مغالطه فعلی ناظر بر یکسان دانستن تورم و گرانی، و کنترل تورم از طریق روش های تعزیراتی را تصحیح می کند.
۱۳.۲. رئیس کل. برای تقویت اقتدار رئیس کل، عزل او پیش از پایان دوره، مشروط به(الف) مشورت رئیس جمهور با اعضای غیر اجرایی هیأت عالی،(ب) مستند به قصور یا تقصیر در انجام وظیفه و (ج) با توضیح دلایل و مستندات توسط رئیس جمهور به مجلس شورای اسلامی باشد.
۱۳.۳. استقلال مالی: وظیفه انحصاری هیأت عالی مبنی بر تصویب صورت های مالی، انتقال سود و تصویب افزایش سرمایه بانک مرکزی (بند ۸ ماده ۱۱) و تصریح جمهوری اسلامی ایران به جای دولت، بهعنوان مالک بانک مرکزی (بند ب ماده ۶۶) که پیامد ساختاری آن به رسمیت شناختن هیأت عالی بهعنوان مجمع عمومی بانک مرکزی است، گامی بلند در جهت استقلال بانک مرکزی است. ترتیبات مندرج در مواد ۶۶ تا ۶۸، بانک مرکزی را بینیاز از برگزاری مجمع عمومی سهامداران برای رسیدگی به صورت های مالی، و هیئت عالی را به عنوان بالاترین رکن بانک مرکزی معرفی می کند. انشای مناسب این تدبیر در قانون، ذخایر بانک مرکزی را در برابر صدور احکام قضایی علیه دولت در محاکم بین المللی، حفظ می کند.
۱۳.۴. طبق بند الف ماده ۷۰، بانک مرکزی دارای شخصیت حقوقی مستقل است و منحصراً به‌موجب این قانون و مقررات آن اداره می‌شود. شمول قوانین و مقرراتی که پس از لازم‌الاجراشدن این قانون تصویب می‌شود، بر بانک مرکزی، مستلزم ذکر نام به صورت خاص است.
سیاست پولی، ارزی و اعتباری
۱۴. تصمیم سازی، سیاست گذاری، و جعبه ابزار سیاست پولی:
۱۴.۱. تاسیس شورای سیاست گذاری پولی و ارزی، با هدف تفکیک فرایند تصمیم سازی از سیاست گذاری (موضوع ماده ۱۹)؛ مناسب و مطلوب است.
۱۴.۲. پیشنهاد می شود "تنزیل اسناد دریافتنی و خرید دِین از بانک ها و موسسات اعتباری" به فهرست ابزارهای مجاز پولی بانک مرکزی (موضوع ماده ۲۶) اضافه شود.
۱۴.۳. "تعیین سقف نرخ سود سپرده های سرمایه گذاری و تسهیلات مبتنی بر عقود با بازدهی معین" (موضوع بند چ ماده ۲۶)، جزو جعبه ابزار سیاست گذاری پولی بانکهای مرکزی نیست. این تدبیر، با لحاظ نکات بیان شده در بند ۴۱ این بیانیه، تنها می تواند یک تدبیر احتیاطی[۲] برای جلوگیری از راه اندازی بازی پانزی در بازار اعتبار باشد. لذا لازم است بند چ از ماده ۲۶ حذف شود.
۱۴.۴. تکلیف به بانک مرکزی مبنی بر استفاده از ابزارهای ارتباطی مناسب برای مدیریت انتظارات و اجرای سیاست‌های پولی (موضوع ماده ۵۷) مطلوب است. شایسته است برای اکمال این تدبیر، بانک مرکزی به انتشار ادواری گزارش تورم موظف شود.
۱۵. رابطه سیاست پولی و ارزی: به نظر می رسد از منظر مولفان طرح، حفظ ارزش پول ملی، مستقل از ثبات سطح عمومی قیمت ها و کنترل تورم موضوعیت دارد. این تلقی به هدف گذاری علت و معلول در عرض هم منجر شده که نادرست است:
۱۵.۱. توصیه می شود الزام بانک مرکزی به "حفظ ارزش واقعی پول ملی" به عنوان هدف چهارم از چهار هدف بانک، به دلیل ابهام در تعریف و توضیحات زیر، از بند ب ماده ۳ حدف شود:
۱۵.۱.۱. از گزارش چهارم مورد اشاره در ماده ۲۴ و بند الف ماده ۳۰ استنباط می شود منظور قانونگذار از حفظ ارزش واقعی پول ملی، کنترل نرخ ارز است؛ با این قید که طبق بند ب ماده ۳۰، این الزام نباید منجر به کاهش نرخ واقعی ارز شود. در واقع بند ب ماده ۳۰، قید بند الف این ماده و برایند سیاستی این دو بند آن است که بانک مرکزی باید تورم را کنترل کند!
۱۵.۱.۲. حفظ ارزش واقعی پول ملی، جز از طریق کنترل تورم میسر نیست. در این صورت هدف بند ب۴ ذیل هدف بند ب ۱ است؛ به این معنی که کنترل تورم علاوه بر حفظ ارزش داخلی، ارزش خارجی پول ملی را نیز حفظ می کند. هدفگذاری معلول، در صورت امکان هدف گذاری علت، لغو است.
۱۵.۱.۳. تکلیف قانون گذار به تقویت پول ملی، از هر طریق غیر از کاهش تورم، به چالش جدی برای رقابتپذیری تولید داخل می انجامد. بنابراین توصیه می شود عنوان گزارش چهارم در ماده ۲۴، به"بررسی تحولات بخش خارجی، و عملکرد بانک مرکزی در زمینه ثبات بخشی در بازار ارز و سایر دارایی ها" تغییر یابد.
۱۵.۲. تصریح حفظ ارزش اسمی ارز، به عنوان هدفی مستقل از کنترل تورم، سیاست پولی را ذیل سیاست ارزی قرار داده و سیاست گذاری برای ثبات سطح عمومی قیمت ها را تعطیل می کند.
۱۵.۳. تعیین هدف "حفظ ارزش واقعی پول ملی" با وجه شناور "نظام شناور مدیریت شده" (موضوع ماده ۲۹) نیز در تعارض است و نتیجه اجرای کامل آن، بروز نظام چند نرخی است.
۱۵.۴. نرخ اسمی ارز متاثر از عواملی نظیر تراز حساب جاری، شدت و گستره تحریم ها و انتظار آحاد اقتصادی از درامدهای ارزی است که عمدتا خارج از کنترل بانک مرکزی هستند. الزام به "حفظ ارزش واقعی پول ملی"، در شرایط وفور درامدهای نفتی، به دلیل تضاد با الزامات ثبات قیمت ها، هدف اصلی بانک مرکزی را در حاشیه قرار می دهد.
۱۶. تنخواه گردان خزانه موجب سرایت ریسک نقدینگی خزانه به ترازنامه بانک مرکزی می شود. طرح مجلس در موارد عدیده، از استقلال سیاست پولی در برابر فشار سیاست مالی حفاظت می کند. مع هذا قانونمند کردن تامین تنخواه خزانه از منابع بانک مرکزی (موضوع ماده ۶۴)، موجب انبساط ناخواسته پایه پولی برای تامین کسری نقدینگی خزانه است.
۱۷. رابطه سیاست احتیاطی و سیاست پولی باید تدقیق شود. خاستگاه سیاست های احتیاطی کلان [۳]، می تواند شکل گیری و انباشت ناترازی ها در بخش اسمی [۴] اقتصاد و بازار دارایی ها یا شکل گیری ریسک های کلان در ترازنامه بانکها باشد. از این منظر لازم است شورای سیاست گذاری پولی و ارزی و شورای مقررات گذاری و نظارت بانکی، با هماهنگی یکدیگر، دستور کار لازم برای سیاست گذاری در حوزه های احتیاطی کلان را به هیئت عالی پیشنهاد دهند.
طرح مجلس در مواردی اقدامات تنبیهی را با اقدامات سیاستی (اعم از پولی، اعتباری و احتیاطی) خلط می کند. ویژگی اقدامات تنبیهی، نشانه گیری آن به سمت خاطی و طراحی آن متناسب با شدت خطاست؛ هدف هم برگرداندن خاطی به ریل فعالیت سالم بانکی است. بنابراین اقدامات تنبیهی بنا به سرشت، صلاحدیدی اند. در مقابل، اقدامات سیاستی فراگیرند و همه بازیگران را شامل می شوند. اقتضای تصمیم گیری در مورد نوع، زمان و اندازه اقدامات سیاستی، شرایط اقتصادی کشور و اقتضائات بخش مالی است. در یک کلام، اقدامات تنبیهی از جنس خُردند و اقدامات سیاستی از جنس کلان.
۱۸. در طرح مجلس، سیاست اعتباری به سیاست پولی لطمه می زند:
۱۸.۱. ارائه تسهیلات و خطوط اعتباری ترجیحی (از نظر نرخ سود و سررسید) به مؤسسات اعتباری که در زمینه تأمین مالی طرح‌های توسعه‌ای، فعال‌سازی زنجیره‌های تولید، گسترش زیرساخت‌ها، توسعه فناوری، ایجاد اشتغال و افزایش صادرات، فعالیت مؤثر دارند (موضوع ماده ۲۸)، در ادبیات اقتصاد پولی و تجربه بانکداری مرکزی مدرن، به استقلال سیاست گذاری پولی لطمه میزند.
۱۸.۲. کاهش نرخ سود تسهیلات و خطوط اعتباری بانک مرکزی و کاهش نسبت سپرده قانونی مؤسسات اعتباری تأمین کننده طرح‌های توسعه‌ای، فعال‌سازی زنجیره‌های تولید، گسترش زیرساخت‌ها، توسعه فناوری، ایجاد اشتغال و افزایش صادرات (موضوع تبصره ماده ۲۸)، کاربرد نابه جای رویکرد صلاحدیدی نظارتی، با استفاده از ابزارهای سیاست پولی است.
نظارت بر بانکها
۱۹. گستره نظارت بر بانک ها توسعه یافته است. طرح مجلس به درستی، قلمرو نظارت بر ثبات و سلامت بانکی را از بانک ها و موسسات اعتباری، به طیف وسیعی از اشخاص تحت نظارت توسعه می دهد. آن دسته از اشخاص تحت نظارت که از عموم سپرده نمی پذیرند، به سه دلیل مشمول نظارت سبکتری هستند: (الف) خلق پول نمی کنند؛ (ب) نیاز به صیانت از منافع سپردهگذاران خُرد در دستور کار مقام ناظر بر آنها نیست و (ج) به دلیل عدم حضور در بازار بین بانکی، احتمال سرایت ریسک های نهفته در ساختار مالی این موسسات به موسسات اعتباری اندک است.بانکهای توسعه، بانکهای سرمایه گذاری، لیزینگ ها، صرافی ها و تعاونی های اعتبار از جمله این اشخاص اند.
طرح مجلس در زمینه دستورکار نظارتی این اشخاص ساکت است؛ در حالی که نظارت بر این اشخاص از منظر ثبات مالی مهم است. این بنگاه های اقتصادی می توانند در معرض نقدناشوندگی قرار گیرند؛ همچنین مدیریت ضعیف دارایی ها و بدهی ها، آنها را تا مرز ورشکستگی ببرد. البته ناظر بانکی نگران آسیب دیدن سپرده گذاران خرد از مشکلات این موسسات نیست؛ اما اثر دومینوی سرایت مشکلات این موسسات به بانک ها می تواند موجب تنش در بازارهای مالی شود. لذا، لازم است دستور کار نظارت بر این موسسات در قانون تصریح شود.
۲۰. شیوه نظارت بر بانک ها ارتقا یافته است. یکی از نقاط قوت طرح مجلس، ارتقای نظارت بانک مرکزی از نظارت استطلاعی، موردی، مضیَّق و پسینی، به نظارت مقتدرانه، فراگیر، یکپارچه و پیشینی است. طرح مجلس یک نظام تقنینی و نظارتی مقتدر و جامع را در درون بانک مرکزی تاسیس و سازوکارهای تصمیم سازی و تصمیم گیری قاعده مندی را برای سازمان مزبور تعبیه می کند؛ تدابیر مناسبی را نیز برای تنفیذ مقررات و اِعمال مقررات انتظامی بر اشخاص تحت نظارت در درون بانک مرکزی بنا می گذارد.
۲۱. نظارت موثر بانکی، به جای تفکیک، نیازمند تجمیع قوا است. نظارت بر بانک ها ماموریتی نیست که در چارچوب محدودیت های تفکیک قوا، در داخل قوه مجریه قابل انجام باشد. نظارت شامل وضع مقررات و تقنین، اِعمال و تسجیل مقررات و تشخیص موسسه متخلف و تخلف مدیران آن و صدور رای و اعمال تنبیه در مورد موسسه متخلف است؛ در صورت عدم کفایت تنبیه اعمال شده، سلب حق از سهامداران و مدیران و خاتمه حیات موسسات اعتباری را نیز شامل می شود. بنابراین ایفای ماموریت نظارت بر بانک ها، بیش از تفکیک، مستلزم تجمیع قواست.
در شرایط فعلی، بانک مرکزی سازمانی در درون قوه مجریه تلقی می شود که به اتکای تفسیر حداکثری از اصل تفکیک قوا، در دعاوی علیه مؤسسات اعتباری، گاه به جای مدعی بر جایگاه متهم نشانده می شود. طرح مجلس، با تغییر این پارادایم، معاون نظارتی بانک مرکزی را بر جایگاه دادستان انتظامی پولی و بانکی، برای استیفای حقوق سپرده گذاران و سایر ذی‌نفعان در حوزه ثبات و سلامت بانکی می نشاند.
لازمه اعمال نظارت، برخورداری از اختیار تنفیذ پیشینی مقررات و تنبیه پسینی تخلف از مقررات است. در مواردی که تنبیه انضباطی با استفاده از سازوکارهای اداری تعبیه شده در درون بانک مرکزی کفایت نکند، بانک مرکزی باید با حداقل هزینه سیاسی و بدون طی دیوان‌سالاری زمان بر، قادر به اقامه دعوی در دادگاه صالحه باشد. تشکیل هیأت های بدوی و تجدیدنظر انتظامی در داخل بانک مرکزی و قطعی و لازمالاجرا بودن آرای هیأت تجدیدنظر (ماده ۲۲)، سیکل نظارت بانکی را در داخل بانک مرکزی تکمیل می کند.
۲۲. تمایز ترتیبات نظارتی بانک های مهم از سایر موسسات اعتباری لازم است. بانک هایی که به دلیل اندازه، اتصال با سایر نهادهای مالی، پیچیدگی ساختار، نقش و کارکرد بی بدیل یا تشخیص مقام ناظر، از اهمیت سیستمی[۵] برخوردارند، باید مشمول نظارت سختگیرانه تر باشند. لازم است قانون، معاونت نظارتی را موظف کند مصادیق چنین موسساتی را به صورت ادواری به شورای مقررات گذاری و نظارت بانکی گزارش کرده و با تصویب شورا، مقررات سختگیرانه تر و آستانه های دشوارتری در مورد نسبت های احتیاطی این موسسات تنظیم و ابلاغ کند. در مواد ۳۶(وظایف و اختیاراتمعاون نظارتی)، ۳۷(گزارش نظارتی بانک مرکزی)، و ۳۸(اقدامات اکتشافی، پیشگیرانه، و اصلاحی معاون نظارتی)، از تصریح به تمایز احکام این موسسات غفلت شده است.
۲۳. نظارت یکپارچه بر بانک های جامع و گروه موسسات اعتباری ضروری و نیازمند ایجاد ظرفیت قانونی است. بانکهای جامع و سایر موسسات اعتباری که اساسنامه آنها اجازه می دهد علاوه بر بازار پول در سایر بازارهای مالی نیز فعالیت کنند، در معرض سرریز ریسک بازارهای بدهی، سرمایه و بیمه، به جریان نقد، کیفیت و درامدزایی دارایی های خود هستند. بنابراین لازم است مقررات ناظر بر کفایت سرمایه و جریان نقد چنین موسساتی، در مقایسه با موسساتی که فقط در بازار پول فعالیت می کنند، غیر منعطف تر بوده و حفاظ بندی سپرده ها از سرریز ریسک سایر بازارها را الزامی کند. طرح مجلس در این زمینه ساکت است. ماده ۵۴ صرفا لزوم نظارت یکپارچه را برای این موسسات تصریح کرده که بسیار ناکافی است.
لازم است: ۱) در بررسی اساسنامه موسساتی که متقاضی فعالیت در قالب گروه یا مجتمع مالی، یا بانک جامع هستند، ارزیابی سختگیرانه تری اعمال شود؛ ۲) این موسسات موظف به حفاظ بندی سپرده ها در برابر ریسک سرایت از سایر بازارها و تهیه صورت های مالی تلفیقی شوند و ۳) نحوه هماهنگی با رگولاتورهای سایر بازارهای مالی، برای اعمال نظارت یکپارچه، در قانون تصریح شود.
۲۴. در چرخه حیات موسسات اعتباری، احکام قانونی ناظر بر تاسیس، و فعالیت، به درستی پیشبینی شده؛ ولی احکام ناظر بر ادغام، انحلال، ورشکستگی، و تصفیه پوشش داده نشده اند. به طور مشخص احیا[۶]، یا انحلال بانک هایی که به لحاظ مالی ناتوان[۷] هستند، در طرح مسکوت است. فصل پنجم از این لحاظ، جای تکمیل و تفصیل دارد.
۲۵. اختیارات برشمرده شده برای معاون نظارتی در مواد ۳۶ و ۳۸ و اعطای نمایندگی بانک مرکزی در نظارت بر اشخاص تحت نظارت و اختیار کامل برای طرح دعوی علیه اشخاص تحت نظارت به عنوان دادستان انتظامی، مناسب و شایسته تقدیر است. طراحی سازوکار ارتباطی معاون نظارتی با رئیس کل، شورای مقررات گذاری و نظارت بانکی، هیئت عالی، و هیئت انتظامی نیز از اصول حکمرانی خوب تبعیت می کند.
۲۶. ارزیابی کیفیت دارایی ها[۸] باید به صورت ادواری توسط موسسات اعتباری انجام و کفایت آن توسط مقام نظارتی احراز شود. پیشنهاد می شود تکلیف به انجام این تمرین، که برای موسسات اعتباری مهم باید با تواتر و دقت بیشتری صورت گیرد، منوط به احتمال بروز تخلف یا ایجاد مخاطره برای ثبات و سلامت شبکه بانکی (موضوع بند الف ماده ۳۸) نشود.
۲۷. تاسیس هیئت(های بدوی و تجدیدنظر) انتظامی (موضوع ماده ۲۲) و طراحی ارتباطات آن با معاونت نظارتی، اشخاص تحت نظارت و قوه قضاییه و ارتباط دوطرفه و الزامآور هیئت و معاون نظارتی (موضوع ماده ۴۶)؛ و قطعی و لازم الاجرا بودن آرای هیئت تجدیدنظر، شایسته تقدیر است.
۲۸. ترتیب و توالی اقدامات برشمرده شده در ماده ۳۸، مطلوب و شایسته تقدیر است.
۲۹. برگزاری آزمون تنش توسط موسسات اعتباری لازم است. معاونت نظارتی باید از نظر فنی قادر و از نظر قانونی مجاز باشد، در مواردی که ممکن است موسسات اعتباری به دلیل گستره فعالیت در معرض ریسک های مالی و غیرمالی قرار می گیرند، پیشگیرانه آنها را از برخی فعالیت های مجاز، تا زمان مهار آثار خطر بر سپرده ها، منع کند. آزمون تنش[۹] شیوه استانداردی است که طی آن مقام ناظر از موسسه اعتباری می خواهد حساسیت نسبت های احتیاطی و شاخص های نظارتی را نسبت به وخامت شرایط فرضی بحرانی،براورد و گزارش کند. طرح مجلس ظرفیت قانونی لازم برای انجام چنین وظیفه ای را فراهم نمی کند. چون سناریوهای تنش را ناظر بانکی تهیه می کند، میزان آسان یا سختگیری آن برای موسسات اعتباری، متناسب با درجه ریسک سیستمی آنها، میتواند متفاوت و منعطف و برای موسسات کوچکتر و با درجه اهمیت سیستمی کمتر، سبک تر باشد. لذا پیشنهاد می شود برگزاری آزمون تنش، بر اساس سناریوهای اعلامی از سوی معاونت نظارتی، به فهرست اقدامات اکتشافی (موضوع بند الف ماده ۳۸)، اضافه شود.
۳۰. ابهام و اجمال در مورد فرایند گزیر[۱۰]، از کاستی های بزرگ طرح است:
۳۰.۱. ماده ۴۳ بدون توضیح چیستی و چرایی، چگونگی گزیر موسسات اعتباری را توضیح می دهد که بسیار ناقص و معضل آفرین است. لازم است تفصیل عملیات گزیر (موضوع بند ث ماده ۳۸ و بند ۵ ماده ۴۱)، مانند بندهای الف تا ت ماده ۳۸، تبیین شود.
۳۰.۲. تبصره ۱ ماده ۴۳ تدوین و تصویب مقررات ناظر بر گزیر موسسات اعتباری را به شورای مقررات گذاری و نظارت بانکی احاله می دهد؛ در حالی که احکام قانونی بالادستی این مقررات در طرح مصوب مجلس مفقود است.
۳۰.۳. با توجه به توسعه وظایف صندوق ضمانت سپرده ها، متناظرا لازم است احکام قانونی ناظر بر صندوق ضمانت سپرده ها در بعد صیانت از سپرده های خرد، ثبات بخشی به بازار در بحران های بانکی و مدیریت فرایند گزیر، واضح، تفصیلی و تبیین کننده اختیارات و مسئولیت‌های صندوق و روابط آن با بانک مرکزی، موسسات اعتباری و سپرده گذاران باشد. سکوت طرح مجلس در این زمینه معضل آفرین است.
۳۱. لازمه پیشگیری از بروز مخاطرات آن است که مؤسسات اعتباری، در شرایط عادی از برنامه احیا و فیصله برخوردار بوده و برای برخورد با شرایط غیرعادی برنامه ریزی کنند. لذا پیشنهاد می شود "الزام مؤسسات اعتباری به پیش بینی و اعلام شیوه تامین نقدینگی در شرایط اِعسار، اولویت بندی فروش فوری دارایی‌ها، تجزیه و واگذاری واحدها و بخش‌های مختلف کسبوکار، شیوه پایان عملیات غیر قابل تداوم و اجرای برنامه ورشکستگی بخش‌های باقیمانده و الزام به اخذ تاییدیه بانک مرکزی برای برنامه مذکور" به عنوان یک بند مستقل به ماده ۱۶ اضافه شود.
۳۲. به رغم اهمیت کفایت سرمایه، پوشش طرح در این خصوص در موارد زیر ناکافی است:
۳۲.۱. پیشنهاد می شود برجستگی و اولویت نسبت کفایت سرمایه نسبت به سایر شاخص های سلامت و ثبات بانکی (موضوع ماده ۵۵)، در دسته بندی میزان خطرآفرین یا بحرانی بودن موسسات اعتباری، تصریح شود.
۳۲.۲. لازم است الزام ماده ۴۴ در مورد تکلیف دولت به افزایش سرمایه موسسات اعتباری دولتی و موسساتی که دولت سهامدار موثر آنهاست، به سهامداران موسسات اعتباری غیردولتی تعمیم داده شود.
۳۳. مرز قاعده و صلاحدید باریک است. نظارت بانکی آمیزهای از قاعده و صلاحدید است. اصول، سراسری و قاعده مندند؛ اما چگونگی کاربست آنها در شرایط زمانی و مکانی و بخصوص نهادی، مستلزم صلاحدید مقام ناظر است. اقتضای حکمرانی خوب آن است که استفاده از اختیارات برای اِعمال اقدامات صلاحدیدی، با پاسخگویی و حساب دهی همراه باشد. به طور مشخص، لازم است معاون نظارتی مجاز به استفاده از ابزارهای در اختیار، حسب تشخیص خود باشد؛ ولی بابت چرایی و چگونگی استفاده از این اختیار، به رئیس کل و شورای مقررات گذاری و نظارت بانکی پاسخگو باشد.
طرح مجلس در موارد زیر تشخیص معاون نظارتی را نافذ می داند: (ا) مصداق گروه موسسه اعتباری و لزوم اعمال نظارت یکپارچه؛ (ب) اقداماتی که منافع سپرده گذاران یا ثبات، ایمنی، و سلامت موسسه اعتباری یا شبکه بانکی را به خطر می اندازد؛ (ج) تشخیص استنکاف مدیران موسسه در حال بازسازی از اجرای برنامه بازسازی مصوب؛ و (د) تشخیص عدم کفایت دارایی های موسسه در حال گزیر برای پوشش بدهی ها و تعهدات.
در موارد فوق، صلاحدید به چابکی و اقتدار معاونت نظارتی در مواجهه با بزنگاه های تصمیم گیری کمک می کند. مع هذا لازمه حکمرانی خوب آن است که اختیار پیشینی، با حسابدهی پسینی همراه باشد. در غیر اینصورت، ممکن است مواضع مجاز صلاحدید در قانون، به استبداد بیانجامد. از آنجا که چنین سازوکاری در طرح مجلس پیشبینی نشده است، پیشنهاد می شود در تمام مواردی که قانون تشخیص معاونت نظارتی را نافذ می داند، سازوکار پسینی پاسخگویی و حسابدهی، حسب مورد، به رئیس کل و شورای مقررات گذاری و نظارت بانکی پیش بینی شود.
ثبات مالی و سیاست های احتیاطی کلان
۳۴. تشکیل شورای ثبات مالی لازم است. ثبات مالی اعم از سلامت بانکی است. به دلیل سرریز ناترازی ها از یک بازار مالی به دیگر بازارها، تحقق سلامت بانکی بدون ثبات بازارهای سرمایه، بیمه و بدهی ممکن نیست. لذا لازم است: (ا) ناظران بازارهای مالی در یک رابطه نهادی و قاعده مند، ریسک های در حال تحول در هر بازار را به یکدیگر اطلاع داده و در برابر ریسک های سیستمیک، تدابیر هماهنگ و منسجم اتخاذ کنند؛ (ب) ترتیبات نهادی لازم برای پایش ثبات، پایداری و تاب آوری بازارهای مالی در مقیاس کلان، با مشارکت بانک مرکزی و در نظر گرفتن سازوکارهای سرایت بحران، در قانون دیده شود و (ج) قانون با تاسیس شورای ثبات مالی، سازوکار قاعده مند و شفافی برای تبادل اطلاعات بین رگولاتورهای بازارهای پول، ارز، سرمایه و بدهی و هماهنگی تدابیر ایشان پیش بینی کند. مناسب است که دبیرخانه شورا در بانک مرکزی مستقر شود.
۳۵. طرح مجلس در حوزه سیاست های احتیاطی کلان، که از ارکان بانکداری مرکزی مدرن می باشد، ساکت است:
۳۵.۱. بند ۱۶ب از ماده ۲۰، "تصویب مقررات ناظر بر پیشگیری از مخاطرات فراگیر و اتخاذ اقدامات احتیاطی کلان" را از وظایف شورای مقررات گذاری و نظارت بانکی می داند؛ ولی در برابر نحوه انجام این وظیفه و بخصوص هماهنگی آن با سیاست پولی، و پیشگیری از شکل گیری آربیتراژهای مقرراتی و قیمتی، ساکت است.
۳۵.۲. تشخیص شکل گیری مخاطرات فراگیر، از طریق پایش قیمت دارایی های مالی و غیرمالی و ناترازی های کلان، و طراحی سیاست های احتیاطی کلان برای پیشگیری از بحران های مالی (اعم از بحران بانکی، ارزی، یا بحران های دوقلو)، مستلزم همکاری شورای سیاست گذاری پولی و ارزی، و شورای مقررات گذاری و نظارت بانکی است. قانون باید این همکاری را تکلیف کند. بخصوص با توجه به نقش بی بدیل اعتبارات بانکی در شکل گیری مخاطرات فراگیر، لازم است ترکیب مکمل این دو شورا اجازه دهد حدود مجاز نسبت های احتیاطی کلان، از قبیل نسبت کفایت سرمایه ضد چرخ های یا نسبت وام به ارزش، به بانک ها ابلاغ شود.
۳۵.۳. بند الف از ماده ۵۵، اختیار تدوین و ابلاغ مقررات احتیاطی را به شورای مقررات گذاری و نظارت بانکی می دهد که با سیاست های احتیاطی کلان متفاوت است.
۳۶. ماده ۳۳ دستور کار مدیریت سبد دارایی های خارجی بانک مرکزی را تحصیل بیشترین امنیت، نقدشوندگی و بازدهی و کمترین ریسک ممکن تعیین می کند. جواب این مسئله بهینه یابی تهی است؛ شان قانون نیز چنین صورت بندیای نیست. بانک های مرکزی در مدیریت ذخایر ارزی به دنبال بیشترین نقدشوندگی و کمترین ریسک اند؛ ولی دغدغه اولیه بازدهی ندارند؛ در عوض دغدغه اولیه صندوق های ثروت ملی (از جمله صندوق توسعه ملی)، بازدهی و ریسک است و کمتر نگران نقدشوندگی هستند.
حمایت از رشد و توسعه اقتصادی
۳۷. تکلیف به حمایت از رشد اقتصادی و اشتغال، با استفاده از منابع بانک مرکزی، از نقاط ضعف طرح مجلس است.
۳۷.۱. در بند ب ماده ۳،لازم است حمایت از رشد اقتصادی و اشتغال، به دلیل امکان تزاحم با ثبات سطح عمومی قیمت ها، مشروط به عدم لطمه به کنترل تورم شود.
۳۷.۲. در بند ۲ ماده ۱۱ "اتخاذ تدابیر کلان برای مدیریت نقدینگی و هدایت تسهیلات و اعتبارات بانکی در جهت حمایت از رشد اقتصادی و اشتغال"، با عنایت به امتناع نظری هدایت اعتبار در سطح کلان،شکست شیوههای جیره بندی اعتبار در سطح جهان،عدم حصول روش های تجربه شده در کشور طی چهار دهه گذشته به نتیجه ملموس در بخش واقعی، با عبارت زیر جایگزین شود: "اتخاذ تدابیر نظارتیلازم برای کارامدسازی نظام واسطه گری وجوه برای تامین اعتبار سرمایه در گردش و سرمایه گذاری مورد نیاز بنگاه های اقتصادی".
۳۷.۳. در بندهای ب ماده ۱۴ و ب۲ ماده ۱۹ لازم است، به دلیل امتناع نظری و عدم پشتیبانی تجربی، نرخ بیکاری و نرخ رشد اقتصادی از متغیرهای اقتصادی قابل هدف گذاری توسط سیاست گذار پولی حذف شوند.
۳۷.۴. در بند ب۳ ماده ۱۹، "پایش مستمر عملکرد مؤسسات اعتباری از حیث همراهی با سیاست های بانک مرکزی در خصوص هدایت اعتبار، با هدف حمایت از رشد اقتصادی و اشتغال"، امکان بروز تضاد و آربیتراژ بین وظیفه ثبات مالی با وظیفه ثبات قیمتی را افزایش می دهد. لذا پیشنهاد می شود وظیفه پایش در حیطه وظایف شورای مقررات گذاری و نظارت بانکی باقی بماند و بند مزبور با "پایش مستمر عملکرد مؤسسات اعتباری از حیث کارامدی واسطه گری وجوه در تامین اعتبارات مورد نیاز برای حمایت از رشد اقتصادی و ارائه پیشنهادهای تشویقی یا تنبیهی لازم به هیأتعالی" جایگزین شود.
۳۷.۵. تأمین مالی طرح‌های توسعه‌ای، فعال‌سازی زنجیره‌های تولید، گسترش زیرساخت‌ها، توسعه فناوری، ایجاد اشتغال و افزایش صادرات (موضوع ماده ۲۸)، صرفا از طریق بودجه و توسط دولت، یا منابع توسع های امکانپذیر است. بانک مرکزی ابزاری برای سنجش میزان حمایت مؤسسات اعتباری از گسترش زیرساخت‌ها، توسعه فناوری، حفظ یا ایجاد اشتغال و افزایش صادرات کشور و اثربخشی آنها بر تولید ملی (موضوع گزارش سوم ماده ۲۴) ندارد. قوانین سایر بانک های مرکزی هم در این زمینه ساکت اند. ارائه تسهیلات و خطوط اعتباری ترجیحی (از نظر نرخ سود و سررسید) به مؤسسات اعتباری که طرح‌های فوق را تامین مالی می کنند و پذیرش دارایی‌های کم کیفیت آنها به عنوان وثیقه تسهیلات یا خطوط اعتباری، (موضوع ماده ۲۸)، به دلیل فدا کردن سلامت بانکی (بند ب۲ ماده ۳)، در برابر حمایت از رشد اقتصادی (بند ب۳ ماده ۳) نامطلوب است. لذا پیشنهاد می شود "گزارش عملکرد بانک مرکزی، نظام بانکی در مجموع، و هریک از مؤسسات اعتباری به‌تفکیک، در زمینه کارآمدی نظام واسطه گری وجوه در تامین نیازهای اعتباری خانوار و بنگاه های اقتصادی» جایگزین گزارش سوم ماده ۲۴ شود.
۳۸. استخدام ابزارهای نظارتی برای ترغیب حمایت بانک ها از تولید اشتباه است. به کارگیری ابزارهای پولی، اعتباری و نظارتی بانک مرکزی برای ترغیب یا وادار کردن مؤسسات اعتباری به اعطای تسهیلات اعتباری به واحدهای اقتصادی موثر در رشد اقتصادی، تلاشی پر هزینه و کماثر برای مهندسی روابط اقتصادی است که بابت آن، هزاران میلیارد تومان منابع بانکی به هدر رفته است.
این رویکرد دو پیامد نامطلوب دارد: (ا) ابزارهای نظارتی بانک مرکزی که برای پایش سلامت بانکها در اختیار مقام ناظر قرار گرفته، وسیله تحمیل مصارفی به آنها می شود که ربطی به سلامت بانکی نداشته، موجب تضعیف سلامت بانک نیز می شوند و (ب) اختیارات و اقتدار مقام ناظر، در خدمت تحقق اهدافی قرار می گیرد که معمولا صاحب و بانی قدرتمند در بیرون نظام بانکی دارند. نتیجه، تنگ کردن عرصه وظایف احتیاطی مقام ناظر توسط این کارکردهای تَبَعی است.
۳۹. نقدینگی در مقیاس کلان هدایت پذیر نیست. در گفتمان بین نظام سیاسی و مالی کشور در چهار دهه گذشته، پارادایم فشار به بانک مرکزی و بانکها برای تأمین مالی توسعه، با توجه به آثار پرهزینه تورمی، از نیمه دوم دهه ۱۳۸۰ شمسی، به پارادایم هدایت نقدینگی تغییر نام داد؛ ولی کارکردها تغییر نکردند. این اشتباه راهبردی در طرح مجلس تکرار شده است. در معماری نظام اقتصادی کشور، بانک مرکزی برای حمایت از رشد و توسعه اقتصادی و افزایش اشتغال تاسیس نشده و سازوکاری برای هدایت نقدینگی در اختیار ندارد.
فروض ناظر بر این انگاره در طرح مجلس از این قرارند: اعتبارات بانکی در سطح کلان قابل مدیریت و جریان نقدینگی، قابل تنظیم است؛ بانک مرکزی می تواند تخصیص اعتبار به ذی نفع نهایی را درون شبکه بانکی کنترل کرده و به واحدهای اقتصادی موثر در رشد و توسعه اقتصادی برساند؛ هدایت اعتبار به سمت زیرساخت ها، صنایع اساسی و واحدهای اقتصادی مؤثر، موجب رشد و توسعه اقتصادی و افزایش اشتغال می شود؛ بانک مرکزی مجهز به ابزارهای سیاستی برای رونق بخشی به تولید و افزایش اشتغال است؛ نظارت بانک مرکزی بر عملکرد مؤسسات اعتباری می تواند مصروف پایش حمایت آنها از رشد و توسعه اقتصادی شود؛ بانک مرکزی می تواند مبلغ، نرخ سود، مدت و وثایق خطوط اعتباری اعطایی به مؤسسات اعتباری و سپرده قانونی این مؤسسات را متناسب با میزان تبعیت آنها از سیاست های بانک در زمینه رونق تولید و افزایش اشتغال، تنظیم کند.
۴۰. یکسان سازی نرخ سود نه ممکن است و نه موجه. تعیین نرخ های سود حاکم بر روابط بین بانک ها و مشتریان، اعم از سپرده گذاران و وام گیرندگان، توسط بانک مرکزی، نه ممکن و نه مشروع است. وجاهت علمی و تجربی نیز ندارد.
۴۰.۱. ممکن نیست؛ چون نرخ های بانکی در میلیون ها قرارداد با مشتریان را در سرتاسر کشور نمی توان کنترل کرد. مشروع نیست چون مداخله حاکمیت در قراردادهای بانکی، تحمیل زیان بلاوجه به سپرده گذار، بانک یا وام گیرنده، و خلاف مشروعیت قرارداد بر اساس تراضی طرفین است. بانک مرکزی تنها می تواند منابع خود را قیمت گذاری و از طریق بازار بین بانکی عرضه کند و مجاز به قیمت گذاری منابع بانکها و سپرده مشتریان نیست.
۴۰.۲. نرخ سود بانکی، برآیند سه عامل نرخ بهره سیاستی، اقتضائات کسب وکار بانک و ریسک مشتری و بازار است. سیاست‌گذار از این سه، تنها میتواند عامل اول را در سطح شبکه بانکی تعیین کند. دو عامل دیگر در روابط بین‌بانکی و مشتری تعیین می‌شود. اعمال یک نرخ سود برای تمام مشتریان به مثابه نادیده گرفتن تفاوت ریسک مشتریان و نافی رقابت است؛ در حالی که بانکِ با بهره وری بالاتر میتواند نرخ‌های بالاتر برای سپرده ها یا نرخ های پایین‌تر برای تسهیلات پیشنهاد کند. همچنین بانکها می توانند از مشتریان کمریسک، نرخ‌های پایین‌تری مطالبه کنند.
۴۰.۳. تجارب گسترده سرکوب مالی هم نشان می دهد رشد و توسعه اقتصاد با نرخ‌گذاری دستوری محقق نمی شود و این سیاست در شمار زیادی از کشورهای در حال توسعه به رشد اقتصادی یا توسعه بخش ها یا مناطق مرجح نیانجامیده است.
۴۱. در شرایط عادی،تعیین سقف نرخ سود سپرده های سرمایه گذاری و تسهیلات مبتنی بر عقود با بازدهی معین، از اختیارات سپرده گذار (مالک وجوه) و بانک (به عنوان وکیل مالک) است. مداخله بانک مرکزی و هیئت عالی در این خصوص بلاوجه است. فقط در شرایط استثنایی و احتمال بحران های بانکی، آنهم در قالب خط مشی ثبات مالی بازار و برنامه احیا و فیصله موسسات اعتباری، امکان مداخله حاکمیت در این رابطه وجود دارد. لذا در تدابیر پیش بینی شده در بند ۲۴ از ماده ۱۱، بند ب۴ ماده ۱۹، و بند چ ماده ۲۶ مبنی بر "تصویب سقف نرخ سود سپرده های سرمایه گذاری توسط هیئت عالی"، "استثنا بودن استفاده از این اختیارات در شرایط اضطراری"، صرفا برای پیشگیری از بازی پانزی توسط بانک ها و موسسات اعتباری نقدناشونده باید در احکام لحاظ گردد. جواز کلی مداخله در تعیین نرخ سود سپرده ها، به دلیل تضعیف رقابت قیمتی در صنعت بانکی و تخریب فضای کسب و کار بانکی، و شکل دهی به آربیتراژ قیمتی در بازارهای مالی، نامطلوب است. متناظرا قید "در صورت ضرورت" در صدر ماده ۲۵ متین و قابل دفاع است.
توسعه مالی
۴۲. برای توسعه فراگیری مالی و تسهیل دسترسی به اعتبار توصیه می شود:
۴۲.۱. در بند ۲۵ از ماده ۱۱ عبارت "سیاستگذاری معطوف به حمایت از حقوق مصرف کنندگان خرد و ارتقای سطح دسترسی خانوارها و بنگاه ها به تسهیلات اعتباری و سایر خدمات مالی و ترویج تامین مالی خرد"جایگزین شود.
۴۲.۲. در بند ب۱۰ ماده ۲۰، "تصویب مقررات و اتخاذ تدابیر لازم برای تسهیل دسترسی خانوارها و بنگاه‌های کوچک و متوسط به تسهیلات بانکی و خدمات مالی" جایگزین شود.
۴۲.۳. در بند ب۱۴ از ماده ۲۰، "تصویب مقررات موردنیاز و اتخاذ تدابیر لازم برای توسعه نهادهای تأمین مالی خرد" جایگزین شود.
۴۲.۴. با توجه به اثر ازدحام اعطای تسهیلات اعتباری به شرکت های بزرگ و اَبَرپروژه ها، موسسات اعتباری موظف شوند، با هدف مدیریت ریسک تمرکز و افزایش دسترسی به اعتبار، حداقلی از تسهیلات اعتباری را به تامین نیازهای مصرفی خانوار و تامین سرمایه در گردش تولیدکنندگان خرد و کسبه اختصاص دهند.
رابطه با دولت
۴۳. رابطه بانک مرکزی و دولت، تا حدی مناسب ولی نیازمند بازنگری است. طرح مجلس در مواردی به تصحیح بنیادین رابطه بانک مرکزی و دولت همت گمارده، هر چند در موارد معدودی رابطه نامناسب فعلی را پایدار کرده است.
۴۴. استقلال رای بانک مرکزی محترم است. الزام دولت به درخواست گزارش مشورتی بانک مرکزی در تهیه پیش‌نویس لوایح، تصویب‌نامه‌ها و برنامه‌های اقتصادی و مالی از جمله عملیات ارزی، بودجه‌ریزی و تأمین مالی بخش عمومی از داخل و خارج و تضامین آن (بند الف ماده ۶۳)، و موظف کردن بانک مرکزی به ارائه نظر خود به نمایندگان مجلس در خصوص لوایح و طرح های مرتبط با اهداف و وظایف بانک مرکزی(بند پ ماده ۶۳)، به دلیل رسمیت دادن به استقلال رای بانک مرکزی، گام مهمی به جلو است.
۴۵. شرکت در جلسات هیئت دولت اختیاری است. برداشتن الزام رئیس کل به شرکت در جلسات هیأت دولت (بند ب ماده ۶۳) یکی از درگاه های اعمال فشار به بانک مرکزی برای تأمین مالی کسری درامد دولت یا عملیات شبه مالی از طریق بانکها را می بندد و پیشرفتی معنی دار در حفاظت سیاست پولی از فشار الزامات سیاسی و مالی اداره کشور است. اعطای اختیار به وزیر امور اقتصادی و دارایی مبنی بر شرکت(بدون حق رای) در جلسات هیئت عالی نیز مطلوب است. (بند ب ماده ۶۳)
۴۶. منفذ تنخواه گردان خزانه باز مانده است. راه سالم تامین نقدینگی دولت،به جای باز گذاشتن منفذ تنخواه گردان خزانه، انتشار اوراق کوتاه مدت خزانه، تعمیق بازار بدهی و انضباط بخشی به عملیات خزانه است.به دلیل تحمیل انبساط ناخواسته به ترازنامه بانک مرکزی و پایه پولی، لازم است در اجازه ماده ۶۴ مبنی بر امکان اعطای تنخواه به دولت، علاوه بر قیود بندهای ب و پ این ماده، سازوکار زیراعمال گردد:
۴۶.۱. وزارت امور اقتصادی و دارایی کسری نقدینگی خزانه را به بانک مرکزی اعلام می کند.
۴۶.۲. هیئت عالی، با در نظر گرفتن شرایط اقتصادی کشور، در صورت احراز توانایی مالی دولت برای بازپرداخت تنخواه در سررسید و کنترل پذیر بودن تورم، افزونه[۱۱] و سررسید مدنظر بانک مرکزی برای اوراق خزانه و سازوکار آن (توثیق یا توافق بازخرید) را تعیین و به خزانه داری کل کشور اعلام می کند.
۴۶.۳. خزانه داری کل، اوراق بهادار دولتی را با مشخصات مدنظر بانک مرکزی منتشر و به بانک عرضه می کند. وزارت امور اقتصادی و دارایی موظف است سقف پایداری بدهی دولت و حدود و مقررات مربوط به انتشار اوراق بهادار دولتی در قوانین برنامه و بودجه‌های سنواتی را در انتشار این اوراق لحاظ کند.
۴۷. انجام امور مورد درخواست وزیر امور اقتصادی و دارایی توسط بانک مرکزی (موضوع ماده ۶۰)، ناگزیر به تعهد مالی توسط بانک مرکزی می انجامد. لذا به جای متن فعلی تبصره این ماده که مانع انجام امور مالی دولت توسط بانک مرکزی است، لازم است قید شود: "بانک مرکزی موظف است برای پوشش تعهدات مالی ناشی از تکالیف فوق، اوراق بهادار مکفی از خزانه داری کل اخذ کند."
۴۸. بانک مرکزی در خرید ارز دولت مختار است. اعطای اختیار خرید ارز دولت (بند الف ماده ۳۱)، نویدبخش یک جابه جایی پارادایم در رابطه مالی دولت و بانک مرکزی و به تبع آن تغییر سیاست ارزی منفعلانه بانک مرکزی است و یکی از پیشرانه های سلطه مالی در سال های اخیر را متوقف می کند. بند پ ماده ۳۱ نیز یکی از علل انبساط ترازنامه بانک مرکزی به دلیل فشار دولت را از کار می اندازد و این رخنه را مسدود می کند. ذخایر ارزی بانک مرکزی بنا به تعریف، باید نقد و سهل الوصول باشند. ارزهای نفتی در شرایط تحریم چنین نیستند. انباشت ارزهای مسدود، اثر انبساطی پولی دارند؛ در حالی که برای مدیریت و هموارسازی جریان ورودی بازار ارز قابل استفاده نیستند. تبدیل اجبار فعلی بانک مرکزی در خرید ارز دولت به اختیار، یکی از عوامل فشار بر بسط ناخواسته پایه پولی را بر می دارد و به بانک مرکزی اجازه می دهد از ابزارهای عقیم سازی دارایی های خارجی خود، متناسب با اقتضائات سیاست پولی استفاده کند.
۴۹. قانونمند کردن تسعیر دارایی های ارزیمدبرانه است. قانونی کردن حساب تسعیر دارایی ها و بدهی های خارجی بانک مرکزی در ماده ۳۵، افزایش ارزش ریالی خالص دارایی های خارجی بانک مرکزی را در ترازنامه بانک مرکزی به گونه ای خنثی می کند که فاقد اثر پولی در اقتصاد و منشا درامد برای دولت باشد. این راهکار تدبیر مناسبی برای خاتمه دادن به اختلاف بین بانک مرکزی و دولت در مورد مانده حساب ذخیره تسعیر است و با تعیین تکلیف "حساب تسعیر دارایی ها و بدهی های خارجی بانک مرکزی"، به یکی از اختلاف های مهم سال های اخیر بین وزارت امور اقتصادی و دارایی و بانک مرکزی که می توانست منشا سلطه مالی شود، خاتمه می دهد.
۵۰. طبق بند ب ماده ۷۳، بانک مرکزی مسئولیت چاپ و انتشار اسکناس را برعهده دارد. به لحاظ قانونی نیز اسکناس منتشره، بدهی بانک مرکزی محسوب می گردد. لذا پیشنهاد می گردد عبارت "و وزیر امور اقتصادی و دارایی" از بند چ ماده ۷۳ حذف گردد.
رابطه با بانکها
۵۱. پیامدهای ناخواسته پولی بانک داری بانک ها در طرح مجلس مدیریت شده است.
۵۱.۱. منع اعطای تسهیلات یا خطوط اعتباری به مؤسسات اعتباری بدون اخذ وثیقه (موضوع بند ب ماده ۷۲) گام بلندی در جهت ثبات پولی کشور و استقلال عملیاتی بانک مرکزی است.لازم است مکفی بودن وثیقه، به تشخیص هیئت عالی، در این بند قید شود.
۵۱.۲. در ترتیبات تامین نقدینگی اضطراری موسسات اعتباری:
۵۱.۲.۱. پیشنهاد می شود این عبارت به عنوان یکی از بندهای ذیل ماده ۲۷ اضافه شود: "نرخ سود شبانه و افزونه وثایق، متناسب با ریسک اعتباری و نقدینگی موسسه اعتباری متقاضی، توسط بانک مرکزی تعیین می شود."
۵۱.۲.۲. عبارات "حدود مجاز تامین نقدینگی" در بند ب ماده ۲۷، و "سقف روزانه مجاز" و "میانگین هفتگی مجاز" در بند پ ماده ۲۷، گمراهکنندهاند. حد اعتباری بانک ها، متناسب با ارزیابی هیئت عالی از وضعیت ثبات مالی در کشور و ارزیابی معاونت نظارتی از کیفیت دارایی و ارزش اوراق بهادار قابل وثیقه سپاری توسط هر بانک تعیین می شود.
قانون نویسی
۵۲. شیوه تنظیم و نگارش احکام قانونی ایراد دارد.لذا توصیه می شود پس از آن که نمایندگان محترم مجلس بر سر چیستی مواد قانون به جمع بندی رسیدند، در چگونگی نگارش احکام از مشورت با حقوقدانان خبره بانکی بهره مند شوند. به علاوه، ویرایش فنی و ادبی سرتاسر متن توصیه می شود.
۵۳. شایسته است عبارات آرمانی مبهم و دست نایافتنی در طرح، تبیین، تعدیل یا حذف شوند:
۵۳.۱. از آنجا که قانون عملیات بانکی بدون ربا مستقلا نیازمند اصلاحات فراوان است، پیشنهاد می شود سپردن "مسئولیت استقرار بانکداری سازگار با شرع مقدس اسلام" به بانک مرکزی (موضوع بند الف ماده ۳)، در همان چارچوب پیگیری شود.
۵۳.۲. واگذاری "مسئولیت ... برقراری مناسبات عادلانه در بخش پولی و بانکی اقتصاد کشور" به بانک مرکزی، در غیاب تعریف چارچوب مفهومی و شاخص های عدالت پولی و بانکی در اسناد بالادستی، موجب ابهام در هدف گذاری و سردرگمی مجریان است.
۵۳.۳. گنجاندن عباراتی چون "ترویج احکام نورانی اسلام در عرصه پول، بانک و مالیه اسلامی"، و "گسترش اخلاق و معنویت در تعاملات اقتصادی جامعه" در متن سوگندنامه (بند الف ماده ۱۰)،اعضای هیات عالی را ملزم به اهدافی می کند که تعریفی از آنها در اسناد بالادستی ارائه نشده؛ قانون نیز سازوکاری برای تحقق آنها در اختیار قرار نداده است.
۵۳.۴. بانکداری اسلامی نه جزو اصول اعتقادی دین است و نه حقوق اساسی کشور. لذا التزام به اعتقاد به آن برای عضویت در عالی ترین نهاد پولی کشور در بند ب ماده ۷، موجه نیست؛ "تسلط به روش های اجرای بانکداری اسلامی" هم با حوزه وظایف سیاست گذار پولی متناظر نیست. لذا پیشنهاد می شود "آشنایی با بانکداری اسلامی و روش های اجرای آن" در شرایط احراز اعضای هیئت عالی، جایگزین شود.
۵۴. نَسخ قانون: حکم ماده ۷۷ مبنی بر منع نسخ یا اصلاح مفاد این قانون به موجب سایر قوانین، مگر به‌صورت صریح، مستقل و با ذکر ماده موردنظر، کمک شایانی به یکپارچگی قانون می کند.
۵۵. طرح مجلس در موارد مهم زیر ساکت است:
۵۵.۱. تسهیل رقابت در صنعت بانکی و منع انحصار و کنترل تمرکز
۵۵.۲. حفظ حقوق مشتری
۵۵.۳. تشویق سرمایه گذاری خارجی در بخش بانکی و تشویق ایجاد بانک های مشترک
۵۵.۴. مدیریت ریسک. طرح مجلس درباره لزوم ارزیابی کفایت نظام مدیریت ریسک موسسات اعتباری توسط معاونت نظارتی؛ لزوم ارتقای پیچیدگی نظام مدیریت ریسک موسسات اعتباری متناظر با درجه اهمیت سیستمی آنها؛ تصریح صلاحیت های تخصصی افسران ارشد ریسک؛ لزوم انتصاب آنها توسط هیئت مدیره موسسات اعتباری و تایید صلاحیت آنها توسط معاونت نظارتی، ساکت است".
همچنین در این راستا نامه‌ای خطاب به محمدرضا پورابراهیمی -رئیس کمیسیون اقتصادی مجلس شورای اسلامی - ارسال شده که بدین شرح است:
"با سلام و احترام؛
عطف به نامه شماره ۱۵۱۲۳ مورخ ۲۹/۲/۱۴۰۰ جنابعالی، موضوع درخواست اعلام نظر در رابطه با"طرح مسئولیت، اهداف، ساختار و وظایف بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران"،نظرات امضاکنندگان به شرح این نامه و بیانیه پیوست، به استحضار می رسد.
کلیات طرح، به دلیل (الف) طراحی ساختار و نظام حکمرانی مناسب برای بانک مرکزی؛ (ب) تعریف مناسب جایگاه بانک مرکزی در حاکمیت، همراه با محافظت در برابر سلطه مالی دولت؛ (ج) ایجاد ظرفیت قانونی برای کنترل تورم و تامین سلامت بانکی و (د) تامین اقتدار حقوقی، اطلاعاتی، نظارتی و انتظامی برای بانک مرکزی، مورد تایید است. مع هذا به دلیل (۱) تعیین اهداف ناسازگار برای بانک مرکزی؛(۲) استفاده نابجا از منابع و جایگاه نظارتی بانک مرکزی برای حمایت از تولید و اشتغال؛ (۳) تعریف نامناسب وظایف، اختیارات، و جایگاه شورای فقهی و (۴) سایر مواردی که در بیانیه ذکر شده اند؛ تایید طرح توسط امضاکنندگان مشروط به اصلاح موارد فوق است.
در سناریوی بدبینانه ای که اصلاحات پیشنهادی در بیانیه ضمیمه در متن اعمال نشود، هر چند مفاد طرح مصوب مجلس از احکام قانونی فعلی ناظر بر بانک مرکزی مناسب تر و به روزتر خواهد بود،عدم اعمال اصلاحات پیشنهادی، فرصت بی بدیل موجود برای اصلاح ساختار حقوقی نظام پولی و بانکی کشور را که به سختی به دست آمده،بلااستفاده خواهد گذارد.
پیشنهادهای امضا کنندگان این نامه برای ارتقای طرح در چارچوب رفع ایرادات یا اعمال اصلاح یا تغییرات، بر اساس مواد مندرج در گزارش یک شوری شماره ۵۸ مورخ ۲۵/۱/۱۴۰۰ کمیسیون اقتصادی به مجلس شورای اسلامی، با عنوان "طرح مسئولیت، اهداف، ساختار و وظایف بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران"، به شرح بیانیه پیوست اعلام می گردد".
گفتنی است؛ این بیانیه به امضای ۳۶ نفر از اساتید دانشگاه، مسئولان فعلی و سابق بانکها، سازمان برنامه و بودجه و صندوق توسعه کشوری رسیده که اسامی و امضای آنها نزد ایسنا محفوظ است.
انتهای پیام